鞏莉莉

摘要:實(shí)現(xiàn)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效融資,對(duì)于集中解決目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,有效地提高中國(guó)公路事業(yè)的投資水平,無(wú)疑具有巨大的推動(dòng)作用。同時(shí),通過(guò)有效融資,可以為公路建設(shè)構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的發(fā)展平臺(tái),在加速公路網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)步伐,提高公路業(yè)不斷適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需求等方面都起到事半功倍的作用。

關(guān)鍵詞:公路建設(shè)項(xiàng)目;融資政策;融資方式

中圖分類號(hào):F830文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)27-0064-02

一、公路建設(shè)項(xiàng)目面臨的融資形勢(shì)

公路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),其建設(shè)狀況直接影響著國(guó)民的正常生活,社會(huì)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定,是維系國(guó)家社會(huì)生產(chǎn)和生活正常進(jìn)行,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必備條件和基礎(chǔ)保證,是目前保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)發(fā)展的有效動(dòng)力和基礎(chǔ)保障。在中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天,公路業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用正日趨突出。正因如此,近年來(lái),在“國(guó)道主干線系統(tǒng)規(guī)劃”的指導(dǎo)下,中國(guó)公路建設(shè)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)、快速和有序的發(fā)展,基本構(gòu)建了以高速公路為主骨架,國(guó)省干線、地方公路相連接的公路網(wǎng)絡(luò)。公路交通事業(yè)的蓬勃發(fā)展,極大提高了中國(guó)公路網(wǎng)的整體技術(shù)水平,優(yōu)化了交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu),為緩解交通運(yùn)輸對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“瓶頸”制約發(fā)揮了重要作用,有力地促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。盡管如此,中國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體規(guī)模仍然較小,按國(guó)土面積和人口數(shù)量計(jì)算的公路網(wǎng)絡(luò)密度,分別為美國(guó)的1/5和1/ 25,人均擁有里程僅有印度的1/ 2,巴西的1/10。由此可見(jiàn),中國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,就是與印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家相比也存在較大差距。要改變目前公路基礎(chǔ)設(shè)施滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求的狀況,不斷適應(yīng)新形勢(shì)的需求,就必須加快公路的建設(shè)速度,加大建設(shè)力度。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已經(jīng)確立了今年的工作重點(diǎn),其中首要的是要加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控,實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要提高公共投資的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、帶動(dòng)效益,拓寬民間投資領(lǐng)域和渠道,增強(qiáng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)合力;加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,必須把保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。目標(biāo)已經(jīng)明確,關(guān)鍵重在落實(shí)。分析我們的公路建設(shè)特點(diǎn),它是一項(xiàng)資金需求數(shù)量巨大,建設(shè)周期較長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)回報(bào)不直觀、明了的特殊項(xiàng)目。中國(guó)公路建設(shè)目前面臨的形勢(shì)是,資金投入需求大而實(shí)際投入不足的矛盾。要解決這一問(wèn)題,單靠交通部門自身的積累和國(guó)家投資,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的需要,必須通過(guò)多方面的投資渠道,廣集社會(huì)資金來(lái)較好地適應(yīng)當(dāng)前公路交通事業(yè)飛速發(fā)展需要。因此,在對(duì)公路建設(shè)的投融資方式和政策上,必須不斷進(jìn)行調(diào)整和探索,以提高對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入水平。

二、中國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目融資的主要模式與特點(diǎn)

在世界經(jīng)濟(jì)一體化的外部環(huán)境和保障中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的內(nèi)部形勢(shì)下,公路基本建設(shè)融資政策的轉(zhuǎn)變必須與內(nèi)部和外部的現(xiàn)實(shí)條件與要求相適應(yīng),應(yīng)建立起政府投資為主體和其他投資主體并存的綜合投資體制,建立健全相應(yīng)的投資決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。同時(shí)必須看到,在各種投資中,國(guó)家投資仍是交通公路建設(shè)投資主渠道,其他多種投融資方式則起著加大投資力度、加大收益、加速發(fā)展的作用。目前,試行或可選擇的融資政策可分為以下幾類,在實(shí)際的運(yùn)行中應(yīng)根據(jù)其各自的特點(diǎn)加以規(guī)范并綜合應(yīng)用:

1.政府直接投資。這是傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)政策,對(duì)于較為重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用此種政策仍有一定的必要性。其主要優(yōu)點(diǎn)是社會(huì)效益好,消費(fèi)不受限制,國(guó)家的控制力度高。其問(wèn)題則是普遍存在投資主體的目標(biāo)模糊不清、責(zé)權(quán)不明確、激勵(lì)動(dòng)力不足,造成投資項(xiàng)目的維護(hù)和管理水平低下,缺乏高質(zhì)量的維修和保養(yǎng),損耗較為嚴(yán)重。

2.政府與個(gè)體或企業(yè)共同投資。對(duì)于具有明顯的外向性且投資盈利較低或風(fēng)險(xiǎn)較大的公路建設(shè)項(xiàng)目,一般可采用這種市場(chǎng)化程度較高的投資方式——政府與個(gè)體或企業(yè)共同投資,政府起著引導(dǎo)個(gè)體或企業(yè)投資的作用。具體方式可以采取投資參股、無(wú)償贈(zèng)款、提供優(yōu)惠借款、提供借款擔(dān)保、無(wú)償或低價(jià)提供土地和減免稅收等。在中國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)政策法規(guī)中,對(duì)這一方式已經(jīng)有了較為詳細(xì)的規(guī)定,缺乏的只是明確的法制保證。對(duì)個(gè)體或企業(yè)及外國(guó)投資者而言,其利益的保護(hù)和投資環(huán)境的安全性是進(jìn)行投資決策著重考慮的方面?，F(xiàn)有的法規(guī)尚未包括這些內(nèi)容,今后應(yīng)根據(jù)交通投融資體制改革的需要,完善相應(yīng)法規(guī),以推動(dòng)這種融資方式的開(kāi)展。

3.政府管制下的個(gè)體或企業(yè)投資。對(duì)于單位投資額不大的公路建設(shè)項(xiàng)目,可以采用由政府授予企業(yè)特許投資權(quán),然后對(duì)其價(jià)格、數(shù)量、利潤(rùn)等方面進(jìn)行一定的管制的方式。這樣可以在政府的管制或引導(dǎo)下形成具有競(jìng)爭(zhēng)性的投資準(zhǔn)市場(chǎng),投資者自擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。這種形式的特點(diǎn)是,具有提高投資效率的內(nèi)在動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)的外在壓力,政府可在一定程度上可減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),同時(shí)也給個(gè)體或企業(yè)提供了投資和發(fā)展的空間。

4.在政府允許的條件和范圍內(nèi),完全由個(gè)體或企業(yè)投資。這種投資方式僅限于不存在直接收費(fèi)困難,而且具有競(jìng)爭(zhēng)性的公路建設(shè)項(xiàng)目。此類項(xiàng)目便于個(gè)體或企業(yè)投資,政府可以不予直接投資或進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資助,政府只用運(yùn)宏觀調(diào)控的手段來(lái)進(jìn)行管理,其實(shí)際運(yùn)行模式則由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。其特點(diǎn)是,政府沒(méi)有任何投資風(fēng)險(xiǎn),個(gè)體或企業(yè)又可以通過(guò)自己的有效投資和管理獲取相應(yīng)的利潤(rùn)回報(bào)。

總之,公路基礎(chǔ)建設(shè)資本的來(lái)源要從單渠道轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲?這樣公路建設(shè)資金既可以來(lái)自國(guó)家投資又可以來(lái)自資本市場(chǎng);既來(lái)源于政府又來(lái)源于民間;既來(lái)源于國(guó)內(nèi),又來(lái)源于國(guó)外,多種有效的融資方式可以極大地推動(dòng)公路交通事業(yè)的飛速發(fā)展。

三、融資政策中所要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題

1.解決好投資方和融資方關(guān)系問(wèn)題。積極開(kāi)放公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng),吸引多方面資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),可以有效地緩解公路項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展中資金不足的問(wèn)題。但是,融資政策的制定,如不能很好解決政府與其他投資者之間的關(guān)系問(wèn)題,就會(huì)產(chǎn)生許多不必要的問(wèn)題,從而影響公路建設(shè)項(xiàng)目的投資和融資。融資政策中所要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題就是在民營(yíng)、私營(yíng)化趨勢(shì)日益風(fēng)行全球的形勢(shì)下,處理好融資和投資雙方之間的伙伴關(guān)系,以求既能在融投資和經(jīng)營(yíng)管理方面充分發(fā)揮投資方的積極性,又能使政府在權(quán)力下放的同時(shí)繼續(xù)依法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這就要求融資政策的制定一定要明確政府的職能責(zé)任及其同投資方的伙伴關(guān)系,以確保雙方權(quán)益得到有效保障。就政府而言,要提供高效而透明的法律環(huán)境,使投資方得以建立一個(gè)高效率、低成本的營(yíng)運(yùn)系統(tǒng)。融資政策的制定要以既能使投資和融資雙方可以建立起良好的合作伙伴關(guān)系,又能相互監(jiān)督,互不干涉,較大程度上提高政府的公共管理能力和服務(wù)水平為原則。

2.融資方式問(wèn)題。在融資方式上,需要制定一個(gè)健全而明確的法律框架,規(guī)定怎樣組織和建立政府和個(gè)體或企業(yè)投資方合營(yíng)的伙伴關(guān)系。這樣可以增加合作關(guān)系的可靠性、公開(kāi)性和透明度,成為吸引國(guó)際參與和引進(jìn)長(zhǎng)期投資的前提條件。如國(guó)外常用BOT開(kāi)發(fā)模式,它是由政府特許投資者在一定的時(shí)期內(nèi)擁有和經(jīng)營(yíng)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,償還債務(wù)并收取一定的資金回報(bào)收益。特許期滿后,項(xiàng)目無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移給政府。政府保持對(duì)公共物品的終極所有權(quán),并最終能夠獲得正常運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)。BOT方式可以在有效地吸收各種投資(大部分是外資)情況下,減少政府主權(quán)債務(wù),并借鑒和利用私營(yíng)機(jī)構(gòu)高效的經(jīng)營(yíng)管理方法。中國(guó)目前雖已經(jīng)比較多地采用這種方式,但在實(shí)行“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交”的規(guī)劃之前,應(yīng)在租讓法規(guī)中明確規(guī)定這個(gè)過(guò)程的各項(xiàng)原則與各有關(guān)方的責(zé)任,并且還要有更為詳盡的、操作性很強(qiáng)的、責(zé)任明確的規(guī)章制度,以保證其成功。又如ABS(即以資產(chǎn)為支持的證券化)方式,它是以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為基礎(chǔ),以該項(xiàng)目資產(chǎn)所能帶來(lái)的預(yù)期收益為保證,通過(guò)在資本市場(chǎng)發(fā)行證券來(lái)募集資金。ABS方式是近十幾年來(lái)世界金融領(lǐng)域最重大的創(chuàng)新之一,從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的實(shí)踐看,交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很適合該融資方式,但中國(guó)目前這方面的法律法規(guī)還不十分健全,很大程度上制約了其發(fā)展。

四、結(jié)束語(yǔ)

無(wú)論采取那種融資方式,在實(shí)際操作時(shí)都需要進(jìn)一步按照中國(guó)現(xiàn)有的實(shí)際情況進(jìn)行合理的規(guī)范和實(shí)施,同時(shí)公路交通主管部門應(yīng)當(dāng)督促政府不斷完善中國(guó)的公路政策與法規(guī),為中國(guó)公路建設(shè)投資、融資創(chuàng)建一個(gè)良好的工作環(huán)境,推動(dòng)中國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。同時(shí),在融資活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)加大融資風(fēng)險(xiǎn)管理,建立起完善的管理約束機(jī)制,防止國(guó)有利益受損,提高融資項(xiàng)目的社會(huì)效益。