任建通 馮 景

摘要:20世紀(jì)70年代末,智利原有的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遇到前所未有的困境。因此,智利開(kāi)始改革舊的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,建立以個(gè)人基金制為核心的新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并取得了顯著成績(jī)。鑒于智利的成功經(jīng)驗(yàn),在智利改革的背景、內(nèi)容和改革后的成效進(jìn)行論述的基礎(chǔ)上,得出構(gòu)建具有中國(guó)特色養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的啟示。

關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;現(xiàn)收現(xiàn)付制;個(gè)人基金制;智利

中圖分類號(hào):F590.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)14-0190-02

智利早在19世紀(jì)早期就建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變革。直至20世紀(jì)70年代末,智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著一系列難以解決的問(wèn)題,如財(cái)務(wù)收支嚴(yán)重不平衡;資金管理效率低下;待遇上的不平等、覆蓋面低等。政府和企業(yè)的壓力越來(lái)越大,國(guó)家也無(wú)力出資彌補(bǔ)傳統(tǒng)養(yǎng)老金運(yùn)作機(jī)制存在的缺陷,法定的養(yǎng)老金也無(wú)力發(fā)放,改革勢(shì)在必行。

一、智利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的背景

(一)政治背景

智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是在軍事政治獨(dú)裁統(tǒng)治的條件下進(jìn)行的。20世紀(jì)中期,智利的社會(huì)保障制度管理混亂、機(jī)構(gòu)重疊、效率低下,數(shù)屆民主政府曾先后進(jìn)行過(guò)改革嘗試,試圖解決不平等、低效率和收支嚴(yán)重失衡的問(wèn)題,但最后以失敗告終。1973年,皮諾切特軍政府上臺(tái)以后,在政治上實(shí)行專制、獨(dú)裁和高壓統(tǒng)治。他關(guān)閉議會(huì),取消政黨,中止工會(huì)活動(dòng),強(qiáng)行解散和摧毀原有的政治組織,打破了舊的政治格局,為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革營(yíng)造了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)條件。在這種政治背景下,軍政府根據(jù)改革的迫切程度推行改革,尤其是在宏觀經(jīng)濟(jì)改革成功后,進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。另外,1981年前的多次改革為新的養(yǎng)老金制度鋪平了道路。1973年軍政府推行了幾次改革,對(duì)幾十個(gè)養(yǎng)老金體系各不相同的繳費(fèi)率、受益標(biāo)準(zhǔn)、退休年齡、工齡要求等進(jìn)行了調(diào)整,減少了差異。1979年,政府統(tǒng)一了退休金和退休年齡的標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一了不同部門和養(yǎng)老金體系的最低標(biāo)準(zhǔn),割斷了養(yǎng)老金與職業(yè)、與每個(gè)人所參加的養(yǎng)老金體系之間的關(guān)系。這些措施為后來(lái)的改革奠定了基礎(chǔ)。

(二)經(jīng)濟(jì)背景

首先,市場(chǎng)機(jī)制不斷改進(jìn)。軍政府上臺(tái)后,智利的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革取得了明顯成效,市場(chǎng)機(jī)制逐步完善。政府重新界定了自己在經(jīng)濟(jì)生活中的責(zé)任和作用,將能由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的功能都推向了市場(chǎng)和社會(huì)充分發(fā)揮私人部門在經(jīng)濟(jì)生活中的作用。其次,宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相對(duì)平衡。軍政府上臺(tái)后實(shí)施的激烈的經(jīng)濟(jì)調(diào)整政策雖然使智利的失業(yè)率迅速提升,物價(jià)飛漲,中下層生活水平大幅度下降,但1976年以后經(jīng)濟(jì)開(kāi)始復(fù)蘇,通貨膨脹率逐年下降,從1971—1980年的年平均172%下降到1993年的13.3%,20世紀(jì)90年代中期以后下降到1位數(shù)。這些相對(duì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)環(huán)境為養(yǎng)老金制度的改革提供了良好的經(jīng)濟(jì)背景。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之一就是通過(guò)成熟健全的金融體系約束企業(yè)的運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。到改革前,智利已經(jīng)初步形成了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的金融市場(chǎng),為養(yǎng)老金管理公司的發(fā)展提供了必要的制度環(huán)境。

(三)理論背景

智利是拉美最早進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的國(guó)家,被稱為新自由主義改革的先行者。新自由主義理論主張“自由化”、“私有化”、“市場(chǎng)化”,認(rèn)為自由是效率的前提,私有制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),反對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活;反對(duì)福利國(guó)家政策,力主將能推向市場(chǎng)的社會(huì)福利事業(yè)轉(zhuǎn)交私人經(jīng)營(yíng),改變由國(guó)家出面舉辦全部社會(huì)福利的做法。面對(duì)社會(huì)保障財(cái)政困境,他們主張社會(huì)保障應(yīng)該采取選擇性的方式推行,應(yīng)該由私人去經(jīng)營(yíng),讓私營(yíng)機(jī)構(gòu)辦理。皮諾切特軍政府上臺(tái)后,任命了一批自由主義者擔(dān)任與經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)的政府部門的重要職位,為改革奠定了理論基礎(chǔ)。

二、智利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的內(nèi)容和成效

(一)改革的內(nèi)容

智利社會(huì)保障制度改革的標(biāo)志是1980年頒布的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》,該法律規(guī)定1981年開(kāi)始實(shí)施新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,即將原有的社會(huì)統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)保險(xiǎn)制度改變?yōu)橐詡€(gè)人資本積累賬戶和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入金融市場(chǎng)并且由私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理的新制度。內(nèi)容包括:第一,個(gè)人繳納費(fèi)用,建立個(gè)人資本積累制度。1983年,政府宣布凡是新受雇職工都要強(qiáng)制性地加入新的社會(huì)保險(xiǎn)體系。第二,養(yǎng)老金管理公司參與管理運(yùn)營(yíng),多家公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)。按法律規(guī)定,私人股份公司向政府注冊(cè)后,即可成立養(yǎng)老基金管理公司這樣的金融機(jī)構(gòu)。第三,養(yǎng)老金領(lǐng)取。按照個(gè)人賬戶的儲(chǔ)存數(shù)額計(jì)算每月的養(yǎng)老金額,每個(gè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的成員,只要到了法定退休的年齡,就可以根據(jù)個(gè)人賬戶上的儲(chǔ)存金額來(lái)計(jì)算本人每個(gè)月應(yīng)該領(lǐng)取的養(yǎng)老金額。第四,國(guó)家保障最低收入者。智利政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控以及對(duì)各基金公司進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào),并制定了一系列的規(guī)章制度來(lái)約束公司的行為。第五,規(guī)定了老人和殘疾人的最低保險(xiǎn)金。符合條件的老年人和殘疾人,享有國(guó)家保障的最低撫恤金。這種以個(gè)人基金制代替現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得了可喜的成效,實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置,創(chuàng)立了獨(dú)特的社會(huì)保障運(yùn)行模式。

(二)改革的成效

1.新制度的覆蓋率增大,參保人數(shù)增多。根據(jù)智利養(yǎng)老基金管理總局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),覆蓋率由1981年的38%增加到2002年的111.8%,參保人數(shù)從1981年的144萬(wàn)人增加到2002年的645萬(wàn)人,年平均增長(zhǎng)率為8%左右。

2.養(yǎng)老基金價(jià)值大幅度增加。從新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施開(kāi)始,養(yǎng)老基金年增長(zhǎng)率為30.3%,2000年6月達(dá)到363.1291億美元,相當(dāng)于國(guó)民生產(chǎn)總值的53.28%,到2001年1月相當(dāng)于國(guó)民生產(chǎn)總值的55.03%。

3.養(yǎng)老基金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于原來(lái)舊的體制。以1994年12月為例,每月新體制退休養(yǎng)老金平均為170美元,而原來(lái)舊的體制下退休養(yǎng)老金平均為119美元,新的體制是舊的體制的1.42倍。

4.養(yǎng)老基金收益率和資產(chǎn)不斷提高。從1981年到2001年的21年中,平均受益率為10.6%,超過(guò)新制度出臺(tái)時(shí)預(yù)期的4%～5%的收益率水平。1981—2002年,養(yǎng)老基金的資產(chǎn)由23.626億美元增加到3 673.990億美元。

5.大大減輕了政府的負(fù)擔(dān)。智利模式實(shí)行個(gè)人賬戶制,由個(gè)人完全承擔(dān)養(yǎng)老金的供款責(zé)任,在現(xiàn)階段大大減輕了政府的責(zé)任與壓力,緩解了政府與個(gè)人之間的矛盾,同時(shí),也提高了個(gè)人投資養(yǎng)老的積極性。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

1.根據(jù)我國(guó)國(guó)情選擇恰當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)改革之路

人口多、底子薄是中國(guó)的國(guó)情,人口眾多就意味著將來(lái)老齡人口多,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)致使保障不足。因此,我國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題更復(fù)雜。雖然智利也是發(fā)展中國(guó)家,但是,兩個(gè)國(guó)家的地理、經(jīng)濟(jì)、人口等情況不同,借鑒智利經(jīng)驗(yàn)并不等于囫圇吞棗,也不是全盤拿來(lái),而是要消化吸收,結(jié)合本國(guó)的情況來(lái)探索一條中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之路。中國(guó)的養(yǎng)老金制度就目前而言,覆蓋范圍極其狹小,主要是集中在城市有穩(wěn)定工作的人群,而沒(méi)有穩(wěn)定工作的人群和農(nóng)民卻沒(méi)有這樣的機(jī)會(huì)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,而中國(guó)的大部分人口集中在農(nóng)村,這就表明中國(guó)有將近80%的人沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)。所以,我們要分析中國(guó)的國(guó)情,把握當(dāng)前社會(huì)保障中供求存在失衡的問(wèn)題,慎重思考其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的“本土化”問(wèn)題。

2.完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,建立多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

智利的養(yǎng)老基金管理體制就有多家養(yǎng)老基金管理公司參與競(jìng)爭(zhēng),使得管理效率有了很大的提高。杜絕養(yǎng)老基金管理公司作為企業(yè)形成壟斷,要由多家公司展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),允許職工按照個(gè)人的意愿來(lái)選擇管理公司,以此來(lái)促進(jìn)管理公司的提高效率和投資的回報(bào)率。但是,競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度會(huì)導(dǎo)致行業(yè)舍本逐末?；鸸緸榱寺?lián)系客戶,把公司的主要人力、物力、財(cái)力放在宣傳和營(yíng)銷等緩解而忽視了基金本身的管理和運(yùn)營(yíng),這就會(huì)出現(xiàn)惡性循環(huán)。我國(guó)應(yīng)該在公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,鼓勵(lì)組建多家競(jìng)爭(zhēng)性的民營(yíng)基金管理公司專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老基金的投資,這樣才能推動(dòng)資本市場(chǎng)的發(fā)展。為建立多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度營(yíng)造良好的外部環(huán)境,倡導(dǎo)民間或私人力量介入社會(huì)保障領(lǐng)域,促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展,以及繼續(xù)維護(hù)中國(guó)傳統(tǒng)的家庭保障功能,都對(duì)中國(guó)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與健康發(fā)展具有特別重要的意義。多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度拓展了養(yǎng)老保險(xiǎn)的新領(lǐng)域,打破了只有城鎮(zhèn)職工群體受保的范圍,還可以緩解通貨膨脹的壓力,積累建設(shè)基金增強(qiáng)國(guó)家的財(cái)力,使得“公平”和“效率”原則達(dá)到辯證統(tǒng)一。

3.加快養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化進(jìn)程,對(duì)基金實(shí)行動(dòng)態(tài)、嚴(yán)格監(jiān)管

1980年,智利制定的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》對(duì)于智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革起到了積極的促進(jìn)作用。在我國(guó)有關(guān)的法律還不夠健全,與智利等發(fā)展中國(guó)家相比有一定的差距。因此,應(yīng)加大投資立法的力度,健全法律、法規(guī),形成統(tǒng)一的法律體系,引導(dǎo)養(yǎng)老保險(xiǎn)走向法制化軌道。在法制不健全的情況下,我國(guó)更應(yīng)該對(duì)基金的運(yùn)營(yíng)和管理進(jìn)行監(jiān)督,成立專門的養(yǎng)老基金監(jiān)管委員會(huì),對(duì)政策、監(jiān)管辦法、公司運(yùn)營(yíng)資格審批等方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)督,政府只負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的宏觀調(diào)控而不再直接干預(yù)。此做法效仿了智利的成功經(jīng)驗(yàn),只有通過(guò)動(dòng)態(tài)的監(jiān)管,才能防止監(jiān)管的脫節(jié),有力地保障了改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外,還要加大普法宣傳力度,讓法律深入人心,引導(dǎo)民眾積極參與法制建設(shè)。

4.建立個(gè)人賬戶,確保養(yǎng)老金保值增值

現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度帶有“平均主義”的性質(zhì),導(dǎo)致一些人形成依賴心理,失去公平性,削弱責(zé)任意識(shí),而且會(huì)出現(xiàn)入不敷出的“赤字”、“空賬”現(xiàn)象。建立個(gè)人賬戶,強(qiáng)制儲(chǔ)蓄,能夠增強(qiáng)公民的責(zé)任感和主動(dòng)性,體現(xiàn)了效率優(yōu)先的原則,補(bǔ)充資本市場(chǎng)資金短缺的缺口。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值和增值的唯一途徑就是把基金進(jìn)行有效的投資,但我國(guó)目前基金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率不高致使回報(bào)率不高。所以,要完善和開(kāi)放資本市場(chǎng),使基金多渠道運(yùn)轉(zhuǎn)。另外,通貨膨脹率也是影響基金保值、增值的一個(gè)重要因素。政府要發(fā)揮在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中宏觀調(diào)控的職能,控制通貨膨脹率,確?；鸬幕貓?bào)率,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。