趙 璐

摘要：2008年6月28日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》（以下簡稱基本規(guī)范）?；疽?guī)范自2009年7月1日起先在上市公司范圍內施行，鼓勵非上市的其他大中型企業(yè)執(zhí)行。我國國有企業(yè)很多都是上市公司，必然將起到實施基本規(guī)范的帶頭作用，另外，要實現(xiàn)國有企業(yè)全面風險管理的目標，就必須要加強其內部控制建設。關鍵詞：國有企業(yè)；內部控制；建議中圖分類號：F276.1

文獻標志碼：Ａ

文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）14－０022－03內部控制是現(xiàn)代企業(yè)管理的一項重要手段，是企業(yè)防范風險、實現(xiàn)經(jīng)營目標的重要舉措，在企業(yè)發(fā)展中具有十分重要的作用。近些年來，國內的中航油、三九集團等事件的發(fā)生，暴露出我國國有企業(yè)內部控制仍存在一些重大缺陷，從而引起了政府部門的高度重視。2006年6月6日，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會頒布了《中央企業(yè)全面風險管理指引》，明確提出要在國有企業(yè)內部開展全面風險管理工作，而內部控制正是全面風險管理的重要組成部分，是全面風險管理的主要工具和手段。一、加強國有企業(yè)內部控制的必要性內部控制作為一種有效的現(xiàn)代管理技術在企業(yè)中得到了迅速發(fā)展和廣泛應用，通過基本規(guī)范的定義可以看到，建立適當有效的內部控制不僅是企業(yè)科學管理的要求，也是法律的要求，更是企業(yè)為應付所面臨的風險而權衡成本與效益最小化控制成本的選擇結果。（一）維護國有企業(yè)資產(chǎn)安全的重要保證隨著我國市場經(jīng)濟地位的確定，國家針對國有企業(yè)的整體狀況，出臺了一系列舉措：拍賣中小型國有企業(yè)重點扶持大中型國有企業(yè)的發(fā)展，在國有企業(yè)中引入外國資本和民營資本的入股，規(guī)范國有企業(yè)的管理體制，支持企業(yè)上市。在這一過程中，由于一些國有企業(yè)沒有完善的內部控制制度，出現(xiàn)了一些問題，給企業(yè)和國家造成了重大的損失。所以說，在當前國企改革的關鍵時刻，完善國企的內部控制制度可以有效維護國有資產(chǎn)的安全，杜絕國有資產(chǎn)的流失。（二）是完善企業(yè)治理結構的迫切要求在建立、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，由于出現(xiàn)了大量經(jīng)濟犯罪案件，其中不少案例與單位內部會計的監(jiān)督不力，控制和管理弱化緊密相關。中航油新加坡公司盡管制定了較為完善的風險內部控制制度，但由于管理層的肆意違反，導致內部控制行同虛設。這些案件的發(fā)生與企業(yè)內部控制及會計基礎工作薄弱有一定關系。加強和完善國有企業(yè)的內部控制制度，促進完善國有企業(yè)治理結構，推動經(jīng)營管理制度化、規(guī)范化、提高重大經(jīng)濟決策的科學性和透明度，在完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，更具有重要性。（三）對建立懲治和預防腐敗體系有重要意義中央紀委五次全會和中共中央印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重點懲治和預防腐敗體系實施綱要》指出，要加強對權力行使的制約和監(jiān)督，強化內部制約機制，對重大項目安排和資金的使用，須由領導班子集體作出決策，要健全國有資本投資決策和項目法人約束機制，實行重大投資項目論證制和重大投資決策失誤追究制。對出現(xiàn)重大決策失誤，未履行集體審批程序和不按規(guī)定執(zhí)行業(yè)務的部門及人員，追究相應責任?！爸攸c監(jiān)管”企業(yè)的權力部門，對銷售人員要加強監(jiān)管。進一步加強和完善國有企業(yè)的內部控制制度，可以從源頭上防治腐敗。二、國有企業(yè)內部控制的現(xiàn)狀基本規(guī)范中將內部控制分為內部環(huán)境、風險評估、控制措施、信息與溝通、監(jiān)督五大部分，筆者將從這五部分分別闡述國有企業(yè)內部控制的現(xiàn)狀。（一）內部控制環(huán)境不夠健康1.法人治理結構不完善，內部控制組織虛位經(jīng)過努力我國正在完成國有企業(yè)的股份制改造，從形式上也逐步建立了股份制企業(yè)的治理結構。但是結果法人股的最終股東基本上仍是國家股，使原廠長負責制的領導班子現(xiàn)在既是管理層，又進入董事會，治理層與管理層沒有相對獨立，致使國有單位產(chǎn)權主體嚴重缺位、權責不清，管理層不能受到治理層有效的監(jiān)督，加強內部控制的受益主體模糊。2.內控機制不健全，執(zhí)行乏力為了確保其指令被貫徹執(zhí)行，管理層要制定各種措施和程序，一般包括授權和批準、職責劃分、設計和運用恰當?shù)膽{證、恰當?shù)陌踩胧I(yè)績評價和監(jiān)督等。為了保證控制目標的實現(xiàn)，企業(yè)必須制定控制政策及程序，并予以執(zhí)行，管理層必須確保其辨認并用以處理風險的行動已經(jīng)有效落實。我國企業(yè)內部控制活動中最大的一個薄弱環(huán)節(jié)就是業(yè)績評價考核機制不夠健全、有效。由于沒有人去考核，而只是搞形式，走過場，其執(zhí)行效果往往很差。無論制度多么先進、多么完備，在沒有有效考核的情況下，都很難發(fā)揮出它應有的作用。而且，整個內部控制的過程必須施以恰當?shù)谋O(jiān)督，并通過監(jiān)督活動在必要時對其加以修正。目前，我國國有企業(yè)內部控制的監(jiān)督很薄弱，管理控制的方法不夠先進，內部審計機構沒有起到應有的作用。有些企業(yè)的內審部門隸屬于財務部門，與財務部同屬一人領導，內部審計在形式上就缺乏應有的獨立性。（二）風險意識差由于社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，企業(yè)間競爭越來越激烈，企業(yè)經(jīng)營風險不斷提高，來自于企業(yè)外部和內部的風險因素也越來越多，越來越復雜，如果對風險一味地采取接受的態(tài)度，不進行事前控制，終會有無法承受的風險，將經(jīng)營推向失敗。從我國國有企業(yè)的現(xiàn)狀來看，大部分企業(yè)的風險意識并沒有提到應有的高度，更缺乏有效的風險管理和風險應對機制。（三）控制活動不夠全面，控制力度不夠一些國有企業(yè)的各個業(yè)務流程環(huán)節(jié)之間脫節(jié)，沒有總體的規(guī)劃，在重大問題的決策上沒有按照內部控制的要求進行集體決策，在沒有做嚴密的可行性分析的情況下進行決策。而且為了完成上級考核的任務，虛增收入；所以制定的內部控制制度也只是流于形式，沒有做到嚴格科學的管理，并且監(jiān)督人員也未能真正獨立。（四）信息流通不暢，缺乏各層級之間的溝通信息和溝通也是企業(yè)成功運行內部控制的關鍵所在。一個良好的信息和溝通系統(tǒng)，也能促進企業(yè)建立良好的企業(yè)文化。有效的管理信息系統(tǒng)包括內部信息系統(tǒng)和外部信息系統(tǒng)，通過建立內部的管理信息系統(tǒng)，可以使企業(yè)及時掌握營運狀況和組織中發(fā)生的各種情況，及時為企業(yè)員工提供履行職責所需的各種信息，并且通過暢通無阻的管理信息系統(tǒng)，使得企業(yè)員工與員工之間，員工與領導之間能夠隨時溝通和交流，讓企業(yè)領導更多地從員工那里獲取基層的信息，更好地了解自己的員工，也使員工更好地了解領導的決策；通過建立外部的管理信息系統(tǒng)，能及時掌握企業(yè)所處的環(huán)境的變化，能有效地防范因外界的變化給企業(yè)帶來的風險。我國很多國有企業(yè)領導與員工之間的溝通渠道不暢通，領導負責制變成了領導說了算。出了問題以后常常是互相推卸責任，互相指責，最終不了了之，無法追究責任。（五）監(jiān)督機制不完善，監(jiān)督乏力企業(yè)的長遠發(fā)展，需要由獨立于企業(yè)經(jīng)營管理的監(jiān)督機構來檢察督促，以保證企業(yè)內部控制制度得以執(zhí)行。主要表現(xiàn)為沒有一套科學的內部控制評價標準，沒有專門的專業(yè)評價機構。政府監(jiān)督方面，大型國有企業(yè)主要靠國資委來監(jiān)督，而國資委的力量十分有限。社會監(jiān)督方面，會計師事務所雖然也對大型國有企業(yè)內部控制進行評估，但由于缺乏專業(yè)性和科學的標準，不能形成有效的監(jiān)督。我國的企業(yè)內部控制研究與實踐落后于世界發(fā)達國家，我們應采取積極措施，從根本上轉變觀念，把握機遇、迎接挑戰(zhàn)，才能使我國的科學化企業(yè)管理事業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展。可以通過以下幾方面來完善我國國有企業(yè)內部控制，提高國有企業(yè)的經(jīng)濟效益。

三、改進和完善我國國企內部控制的若干措施

（一）制定專門針對國有企業(yè)的內部控制標準體系鑒于國有企業(yè)自身在所有權和經(jīng)營目標上的特殊性，以及多年來特殊管理體制下形成的內控難點問題，如果能夠制定專門的國有企業(yè)內部控制標準，將對國有企業(yè)統(tǒng)一認識、規(guī)范管理，有的放矢地建設、完善和執(zhí)行內控制度起到十分積極的推動作用。這一標準體系應突破企業(yè)財務會計的范疇，涵蓋企業(yè)管理的各方面內容，形成一個風險防范的框架，并與《中央企業(yè)全面風險管理指引》的內容相銜接，進而從整體上加強企業(yè)的內部管控和監(jiān)督。同時，這一標準也要與我國的國情與國有企業(yè)的特點相結合，強調實用性和可操作性。考慮到當前國有企業(yè)發(fā)展程度不一，計劃經(jīng)濟的管理觀念殘留較多，內部控制建設的水平整體偏低的情況，如果制定嚴格的標準，會由于缺乏實施的條件而被擱置。因此，應當確定一個合適的內部控制標準，合理保證內部控制目標實現(xiàn)的一些基本原則和要求，以及相應的考核指標和辦法，并要求企業(yè)嚴格按標準執(zhí)行，以保證標準實施的效率和效果。

（二）規(guī)范和完善法人治理結構在國有企業(yè)內部完善法人治理結構必須做到職責清晰、相互制衡，要明確董事會、監(jiān)事會和管理層的職責，使決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)各司其職，有效制衡。首先，要做到董事會成員與管理人員分開，董事長不得兼任總經(jīng)理。同時，聘任具有專業(yè)知識和管理經(jīng)驗的人員擔任獨立董事，以加強對企業(yè)管理層的監(jiān)督。其次，要強化監(jiān)事會的獨立性，在設置上保證監(jiān)事會與董事會平行的地位，在人員構成上也要避免受制于董事會的狀況。另外，要注意處理好企業(yè)黨組和法人治理結構間的關系。黨組的職能主要是決策企業(yè)的方向性問題，尤其是關系到企業(yè)的政治責任和公共責任方面的問題；履行人力資源控制職能，體現(xiàn)黨管干部原則，從政治素質和道德品質的角度對企業(yè)管理人員進行選聘和考核；同時，履行對企業(yè)經(jīng)營管理的部分監(jiān)察職能。企業(yè)應制定規(guī)范的黨組決策范圍和決策程序，使黨組與董事會、監(jiān)事會、管理層權責清晰、協(xié)調運作。

（三）理順集團與下屬企業(yè)公司間的關系目前，許多國有企業(yè)下屬企業(yè)非常多，企業(yè)組織結構比較復雜，因此，首先需要國有企業(yè)理順產(chǎn)權結構，健全母子公司管理體制，合理設置管理層次。集團公司應通過外派高管、內控審計、業(yè)績考核等一系列切實可行的方式加強對下屬企業(yè)的管理。在內部控制系統(tǒng)建設中，應強調標準化和集中化管理，加強集團公司的主導作用，由集團公司自上而下建立公司的內控政策與程序，形成集團統(tǒng)一的內控標準和手冊，并要求整個集團內的分、子公司都要照章執(zhí)行。同時，要明確集團公司及下屬單位在內部控制中的職責定位，建立起上下銜接的內部控制體系。

（四）提高企業(yè)管理水平改變原有的管理習慣，采用科學的管理體系，提高決策的速度和應對市場變化的能力。尤其在人力資源管理方面，要改變原來的行政任命的方式，提高人員錄取的透明度，廣泛采用向社會公開招聘等方式，選拔優(yōu)秀人才來承擔企業(yè)的管理工作。同時，要建立起良好的獎懲機制，一方面通過設定一系列的獎勵機制，可以使員工利益與企業(yè)利益相聯(lián)、與個人努力掛鉤，提高激勵的有效性，另一方面也要加強考核，并將考核結果與獎懲掛鉤，做到壓力與動力相結合，這樣不但能提高員工的工作積極性，同時也能夠從根源上消除各種舞弊行為，并最終達到內部控制的目的。