宋　麗

[摘 要]行政自由裁量權(quán)已經(jīng)成為行政管理的重要組成部分，行政自由裁量的存在有其合理性，但自由裁量權(quán)也容易被濫用，因此對(duì)其進(jìn)行控制尤為重要。筆者在此就行政自由裁量權(quán)的控制問題提出了一些解決方法。

[關(guān)鍵詞]行政自由裁量權(quán) 控制

作者簡(jiǎn)介：宋麗，1978年生，女，漢族，吉林省榆樹市人，碩士，助教，遼寧省渤海大學(xué)商學(xué)院。

一、行政自由裁量權(quán)存在的原因

（一）彌補(bǔ)成文法的局限性的需要。法律具有穩(wěn)定性和滯后性，法律規(guī)范具有權(quán)威性、嚴(yán)肅性，一經(jīng)制定和頒布，絕不能隨意修改、中斷、廢棄。法律規(guī)則的穩(wěn)定性確保法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使人們有規(guī)可循。如果朝令夕改，隨意中斷效力，會(huì)使人們無(wú)所適從。法的權(quán)威性和穩(wěn)定性是其優(yōu)點(diǎn)，也是其弱點(diǎn)，這就是法律的滯后性。行政管理事務(wù)是復(fù)雜多變的，盡管立法者努力的做到使行政法規(guī)范具有前瞻，但仍無(wú)法做到事無(wú)巨細(xì)、詳盡無(wú)遺的規(guī)定。因此，行政自由裁量權(quán)作為確保政府充分發(fā)揮能動(dòng)作用和彌補(bǔ)立法不足的重要方式，就得以合理存在并不斷擴(kuò)大。

（二）行政管理高效原則的要求。行政管理高效原則要求行政管理人員的決策符合客觀規(guī)律，辦事高效，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，行為規(guī)范，達(dá)到既定目標(biāo)。行政執(zhí)法人員為提高行政效率，必須擁有在法律規(guī)范的范圍和幅度內(nèi)因地制宜，靈活迅速地處理行政管理事務(wù)的權(quán)力。如果行政法律規(guī)定過于縝密，行政管理人員毫無(wú)自由裁量的余地，必將束縛其手腳，使行政管理的效率降低。

（三）實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的要求?，F(xiàn)代社會(huì)，政府職能越來(lái)越復(fù)雜，涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，行政管理活動(dòng)的專業(yè)性和技術(shù)性因素大大增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)具有立法機(jī)關(guān)不具有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，允許行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理時(shí)，考慮到具體社會(huì)關(guān)系的特殊性，在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，最大限度地保證立法意圖的實(shí)現(xiàn)。從而實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。

二、對(duì)行政自由裁量權(quán)控制的必要性

（一）這是權(quán)力運(yùn)行的一般要求。權(quán)力就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)具有自我腐蝕和自我擴(kuò)張的特性。因此，對(duì)權(quán)力的規(guī)范和制約就成為權(quán)力健康運(yùn)行的一條規(guī)律。行政自由裁量權(quán)作為行政權(quán)的一種表現(xiàn)形式，它賦予權(quán)力行使者更大的靈活性，因此對(duì)行政自由裁量權(quán)規(guī)范和制約，使其運(yùn)行在一定的限度內(nèi)，這符合權(quán)力健康運(yùn)行的一般規(guī)律。

（二）這是行政法治的要求。行政自由裁量權(quán)所追求的正是以最經(jīng)濟(jì)效率的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政法治公正的價(jià)值目標(biāo)。在行政法治的框架下，建立公平與效率的均衡機(jī)制，對(duì)行政自由裁量權(quán)加以控制，保證行政自由裁量權(quán)力的正義功能的同時(shí)，保證其效率價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)，使公平與效率獲得雙贏。

（三）這是保障行政相對(duì)人權(quán)利的需要。當(dāng)行政自由裁量權(quán)被濫用時(shí)，對(duì)相對(duì)人造成損害，會(huì)增加其不應(yīng)有的義務(wù)或減少其權(quán)利。使行政行為顯失公正，相對(duì)人會(huì)對(duì)行政行為產(chǎn)生抵觸情緒，造成了行政相對(duì)人對(duì)政府的不信任，不配合，違背了行政權(quán)行使的宗旨。

（四）這是保證政府職能得以實(shí)現(xiàn)的基本條件。行政自由裁量權(quán)存在的目的是為了有效地實(shí)現(xiàn)政府職能，然而，行政自由裁量權(quán)本身卻不會(huì)自然朝著政府職能指向的目標(biāo)運(yùn)作，相反，具有濫用的可能，如果濫用這種權(quán)力，則會(huì)使權(quán)力的運(yùn)作背離政府職能的目標(biāo)指向。因此，規(guī)范和制約行政自由裁量權(quán)，保證其合理運(yùn)用，這有利于提高權(quán)力行使者的廉潔性，并最終成為政府職能得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。

三、對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制

（一）完善行政立法。由于受傳統(tǒng)立法觀念的影響，我國(guó)行政立法采取“宜粗不宜細(xì)”的立法思想，行政法律規(guī)范中彈性條款過多，可操作性較差，這便導(dǎo)致了行政執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)過大。因此，要改善我國(guó)的立法現(xiàn)狀，就要限制過量的彈性條款，增強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性，對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化，使之更加明確，便于操作，減少主觀隨意性的產(chǎn)生。

（二）加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督控制體制。行政內(nèi)部監(jiān)督是行政自由裁量權(quán)監(jiān)控體系中的重要一環(huán)。由于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政工作內(nèi)容相對(duì)較熟悉，易于判定自由裁量權(quán)行使的適當(dāng)與否。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序更加便捷，有利于及時(shí)糾正濫用自由裁量權(quán)的行為。這種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制包括一般監(jiān)督、行政復(fù)議和行政監(jiān)察。1、一般監(jiān)督是按照行政隸屬關(guān)系進(jìn)行監(jiān)督，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行使自由裁量權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督，通過改變和撤銷不當(dāng)?shù)牟昧啃袨?，?duì)其進(jìn)行糾正并追究責(zé)任。行政復(fù)議對(duì)自由裁量權(quán)合理性的行使有著不可替代的作用。2、行政復(fù)議是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量行為進(jìn)行全面審查。即審查其合法性，有審查其合理性，且有將抽象行政行為納入救濟(jì)的范圍的趨勢(shì)。行政復(fù)議可以彌補(bǔ)司法審查的不足。3、行政監(jiān)察是由專門的監(jiān)察部門，依照法律和政紀(jì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為，實(shí)施監(jiān)督和糾察的法律監(jiān)察活動(dòng)。行政監(jiān)察人員有調(diào)查、勸告、懲戒的權(quán)力。行政監(jiān)察在對(duì)自由裁量權(quán)實(shí)施行政自控體系中處于舉足輕重的地位。

（三）加強(qiáng)行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的制約。行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)必須遵守的方式、步驟、空間、時(shí)限。行政實(shí)體立法再完備也難以規(guī)范行政自由裁量權(quán)行使的各個(gè)環(huán)節(jié)，于是各個(gè)國(guó)家通過行政程序作為防止權(quán)力濫用的工具。行政程序要求執(zhí)法者行使權(quán)力的每一步驟都納入法律約束，違反程序要求受到法律制裁，這些程序包括情報(bào)公開、告知和聽證、中立、職能分離和時(shí)效制度。

（四）擴(kuò)大法院對(duì)行政自由裁量行為司法審查的范圍。受行政訴訟受案范圍的限制，使法院對(duì)自由裁量行為的監(jiān)督有很大的局限性。筆者認(rèn)為，應(yīng)擴(kuò)大法院的受案范圍。1、應(yīng)明確人民法院對(duì)自由裁量權(quán)的司法審查，不僅限于合法性的審查，還應(yīng)包括對(duì)其合理性的審查。我國(guó)的行政復(fù)議實(shí)行合法性審查與合理性審查并重的原則。行政訴訟的審查根據(jù)《行政訴訟法》第5條的規(guī)定，人民法院審查行政案件對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，第54條第4項(xiàng)有規(guī)定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。可見，法院的司法審查時(shí)合法性審查為主，合理性審查為例外的原則。大量的實(shí)踐證明，這一行政訴訟審查原則效果有限，行政相對(duì)人的權(quán)益往往得不到應(yīng)有的保護(hù)。因此，賦予合理性原則以獨(dú)立的地位，司法審查實(shí)行合理性審查與合法性審查并重的原則是很有必要的。2、應(yīng)把濫用自由裁量權(quán)的抽象行政行為納入司法審查范圍。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定法院只審查具體行政行為，不審查抽象行政行為，而抽象行政行為的對(duì)象又是不特定的，因此，抽象行政行為一旦被濫用，造成的損害可能更嚴(yán)重。目前，也有把抽象行政行為納入司法審查的趨勢(shì)。

（五）重視執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。眾所周知，要使行政自由裁量權(quán)的行使做到合法、合理，首先必須具備兩個(gè)前提：一是行政法律、法規(guī)及其精神必須為行政執(zhí)法者所正確理解。二是行政執(zhí)法者必須本著對(duì)行政相對(duì)人負(fù)責(zé)的態(tài)度來(lái)行使自由裁量權(quán)。前者要求行政執(zhí)法者必須具有較高的法律專業(yè)知識(shí)和政策水平，即較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，后者則要求執(zhí)法者具有良好的政治素質(zhì)。這樣執(zhí)法者才能在實(shí)際執(zhí)法中保證行政自由裁量權(quán)的正確行使。因此提高執(zhí)法者的素質(zhì)至關(guān)重要。

參考文獻(xiàn)

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[2]周云帆，《對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查》，《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2002年第4期