劉金亮

[摘 要]政府預(yù)算改革一直是財(cái)政改革的一個(gè)重要部分。而中國(guó)預(yù)算改革的過(guò)程中逐漸發(fā)現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題。本文旨在借助分析新績(jī)效預(yù)算來(lái)給中國(guó)預(yù)算改革提供一些啟示。

[關(guān)鍵詞]新績(jī)效預(yù)算 預(yù)算改革

一、概況

現(xiàn)代公共預(yù)算體制形成于18世紀(jì)末和19世紀(jì)初。不過(guò)，現(xiàn)在一般將這種預(yù)算體制稱(chēng)為傳統(tǒng)預(yù)算體制。在過(guò)去的70多年中，西方國(guó)家一直在對(duì)19世紀(jì)建立起來(lái)的傳統(tǒng)預(yù)算模式進(jìn)行改革。從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，先后涌現(xiàn)出了績(jī)效預(yù)算（3050年代）、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算（60年代）、零基預(yù)算（70年代）和新績(jī)效預(yù)算（80年代至今）。新績(jī)效預(yù)算繼承了以前預(yù)算改革的一些有價(jià)值的成分，同時(shí)進(jìn)行了新的探索。與以前的預(yù)算改革相比，新績(jī)效預(yù)算是一次更為全面和徹底的改革。它不僅像80年代以前的預(yù)算改革那樣繼續(xù)努力改進(jìn)資源配置的效率，并就這個(gè)問(wèn)題提出了迄今為止可能是最合理的結(jié)局模式，而且也在總額控制和運(yùn)行效率方面進(jìn)行了改革。另外，80年代以前的預(yù)算改革都是純粹的預(yù)算改革，并沒(méi)有配套的改革公共部門(mén)其他部分，而新績(jī)效預(yù)算則是整個(gè)公共部門(mén)重新構(gòu)造的一個(gè)部分，這樣就可能解決一些以前改革所不能解決的問(wèn)題。但是，國(guó)內(nèi)對(duì)于新績(jī)效預(yù)算的理解存在一些不準(zhǔn)確的地方，比如，將50年代的績(jī)效預(yù)算與新績(jī)效預(yù)算視為等同。

二、新績(jī)效預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)

（一）算管理的“目的”而不是“手段”

傳統(tǒng)預(yù)算模式也有績(jī)效追求，但是，它往往強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算投入的使用是否嚴(yán)格遵守財(cái)政紀(jì)律，例如是否嚴(yán)格遵守預(yù)算上限、事前分配的額度、特定的采購(gòu)程序和支付程序等。但是這種績(jī)效模式最終導(dǎo)致預(yù)算管理者將控制的重點(diǎn)集中到對(duì)于資金使用規(guī)則的遵守，久而久之，就會(huì)忽略其真正目的，形成一種只重視控制投入而忽略了支出的最終目的的官僚思維。

績(jī)效預(yù)算將預(yù)算決策的重點(diǎn)從花多少錢(qián)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)了多少公共服務(wù)，從而強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)公共服務(wù)的效率。但政府花費(fèi)一定數(shù)量的公共資金最終目的并不僅僅是為了獲得某種產(chǎn)出，而是為了解決某種社會(huì)問(wèn)題。

新績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是一定數(shù)量的公共資金支出后必須實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)期望的結(jié)果。在新績(jī)效預(yù)算中，預(yù)算機(jī)構(gòu)放棄了對(duì)預(yù)算撥款的使用進(jìn)行控制的傳統(tǒng)模式。但是，這種分權(quán)是有條件的，它要求支出機(jī)構(gòu)必須確保實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)所希望的預(yù)算結(jié)果。如果資金支出后沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果，支出機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人就要承擔(dān)管理上的責(zé)任。所以，新績(jī)效預(yù)算使得預(yù)算改革最終完成了從手段到目的的轉(zhuǎn)移。

（二）改變支出結(jié)構(gòu)的動(dòng)機(jī)

預(yù)算實(shí)踐表明，支出部門(mén)存在著一種支出沖動(dòng)。因?yàn)?，在傳統(tǒng)預(yù)算模式下，只要支出機(jī)構(gòu)遵守了相應(yīng)的規(guī)則和程序，即使資金使用后沒(méi)有產(chǎn)生出什么實(shí)質(zhì)結(jié)果，支出機(jī)構(gòu)也不會(huì)受到懲罰。于是，支出機(jī)構(gòu)就會(huì)傾向于向預(yù)算機(jī)構(gòu)要更多的資金。因?yàn)檫@種錢(qián)花起來(lái)實(shí)在很容易。

新績(jī)效預(yù)算是一種旨在改變支出機(jī)構(gòu)動(dòng)機(jī)的預(yù)算模式。在新績(jī)效預(yù)算的資源配置過(guò)程中，預(yù)算機(jī)構(gòu)與支出機(jī)構(gòu)簽訂績(jī)效合同，支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求必須與某種和政府目標(biāo)相關(guān)的結(jié)果相聯(lián)系，而且，支出機(jī)構(gòu)在使用了預(yù)算經(jīng)費(fèi)后必須實(shí)現(xiàn)該結(jié)果，否則就要承擔(dān)管理責(zé)任。這種預(yù)算模式之所以能夠改變支出機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)是因?yàn)?，在這種預(yù)算模式下，預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出后必須根據(jù)績(jī)效合同向預(yù)算機(jī)構(gòu)提供某種預(yù)算的結(jié)果，比如，警察局在支出了經(jīng)費(fèi)后必須將犯罪率下降到某個(gè)百分點(diǎn)。簡(jiǎn)單的說(shuō)，在這種模式下，資金花費(fèi)后的管理責(zé)任是非常明確的，錢(qián)花了后必須確保結(jié)果實(shí)現(xiàn)。因此，在這種模式下，由于錢(qián)不好花，支出機(jī)構(gòu)就不敢再隨意的亂要錢(qián)和亂花錢(qián)。

（三）鼓勵(lì)創(chuàng)新與節(jié)約

在新績(jī)效預(yù)算下，預(yù)算機(jī)構(gòu)放棄了傳統(tǒng)預(yù)算中實(shí)行的那種嚴(yán)格的“外部控制”，管理者可以根據(jù)環(huán)境的變化以及部門(mén)的特點(diǎn)來(lái)選擇最佳的投入組合方式生產(chǎn)公共服務(wù)，可以將資金從一個(gè)科目轉(zhuǎn)移到另一個(gè)科目，甚至從一個(gè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到另一個(gè)項(xiàng)目。因此，支出部門(mén)就有能力和有條件在管理上進(jìn)行創(chuàng)新。同時(shí)，績(jī)效合同中確定支出部門(mén)在結(jié)果上的責(zé)任也迫使管理者在管理上進(jìn)行創(chuàng)新。所以，這種預(yù)算模式對(duì)管理者形成了一種創(chuàng)新的壓力。

（四）相對(duì)簡(jiǎn)單

和以前的預(yù)算改革模式相比，例如與零基預(yù)算相比，新績(jī)效預(yù)算比較簡(jiǎn)單。它不像零基預(yù)算那樣要求對(duì)所有的支出項(xiàng)目進(jìn)行全面的評(píng)估和審查，并進(jìn)行排序。它也不像計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算那樣在預(yù)算編制過(guò)程中要仔細(xì)分析和建立項(xiàng)目，并要進(jìn)行非常復(fù)雜的社會(huì)成本與收益分析。因此，新績(jī)效預(yù)算所需要的預(yù)算信息的規(guī)模與數(shù)量比以前預(yù)算改革模式都要小。

三、新績(jī)效預(yù)算對(duì)中國(guó)的啟示

首先，新績(jī)效預(yù)算對(duì)于績(jī)效尤其是結(jié)果的強(qiáng)調(diào)對(duì)于中國(guó)預(yù)算改革來(lái)說(shuō)是非常值得借鑒的。中國(guó)的部門(mén)預(yù)算改革已經(jīng)實(shí)施了快10年，并已經(jīng)取得了一些成績(jī)，但是，各級(jí)政府在編制預(yù)算和分配資金時(shí)很少考慮績(jī)效，而且，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)也主要是一種常規(guī)審計(jì)，很少進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。因此，目前的預(yù)算改革仍然不能真正解決資源配置低效率的現(xiàn)狀。所以，應(yīng)該在以后的改革中逐步引入結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。

其次，新績(jī)效預(yù)算通過(guò)簽訂績(jī)效合同來(lái)改變支出機(jī)構(gòu)的支出動(dòng)機(jī)的做法也有助于解決中國(guó)預(yù)算過(guò)程中普遍存在的支出沖動(dòng)?，F(xiàn)有體制下，由于沒(méi)有明確要求各部門(mén)承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任和管理責(zé)任，因此，各個(gè)部門(mén)都傾向于要更多的錢(qián)。目前，財(cái)政部門(mén)主要采用下達(dá)控制數(shù)的方法來(lái)抑制各個(gè)部門(mén)的支出沖動(dòng)。但是，這并不能從根本上解決問(wèn)題。因此，條件可能時(shí)，應(yīng)該借鑒新績(jī)效預(yù)算設(shè)計(jì)激勵(lì)合同的做法，從根本上引導(dǎo)各個(gè)部門(mén)改變支出動(dòng)機(jī)。

第三，新績(jī)效預(yù)算在實(shí)行目標(biāo)和總額集中控制的過(guò)程中采取的一些改革措施有助于解決目前中國(guó)公共預(yù)算中存在的一個(gè)非常重要的問(wèn)題，即政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的分離。政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的分離是許多國(guó)家的公共預(yù)算都存在的一個(gè)問(wèn)題，尤其以發(fā)展中國(guó)家最為嚴(yán)重。在中國(guó)，由于政策制定體制碎片化、預(yù)算體制碎片化的局面未從根本上得到改變、預(yù)算機(jī)構(gòu)缺乏足夠的權(quán)利與獨(dú)立性、政策制定者的預(yù)算觀念淡薄等原因，這一問(wèn)題就更為嚴(yán)重。例如，雖然中國(guó)的部門(mén)預(yù)算改革正在將絕大部分財(cái)政資金的分配權(quán)逐漸集中到財(cái)政部門(mén)，但是，在目前的體制下，財(cái)政部門(mén)作為預(yù)算機(jī)構(gòu)并不能控制政策，因此，政策制定實(shí)際上是在財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)的預(yù)算編制過(guò)程之外的。發(fā)達(dá)國(guó)家的新績(jī)效預(yù)算改革為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和總額控制而采取的一些做法，例如通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)整合政策與預(yù)算過(guò)程、發(fā)展和實(shí)施自動(dòng)滾動(dòng)的多年期支出框架等做法，都對(duì)解決中國(guó)預(yù)算中存在的這一問(wèn)題有著非常重要的借鑒意義。

四、總結(jié)

然而，這并不等于說(shuō)我國(guó)的預(yù)算改革現(xiàn)在就應(yīng)該、就可以采取新績(jī)效預(yù)算。一個(gè)國(guó)家在選擇預(yù)算模式時(shí)必須考慮自己所處的預(yù)算發(fā)展階段。處于不同預(yù)算發(fā)展階段的國(guó)家，最迫切需要解決的預(yù)算問(wèn)題是不一樣的。同時(shí)，處于不同預(yù)算發(fā)展階段的國(guó)家所具有的預(yù)算管理基礎(chǔ)條件也是不同的?？傮w來(lái)看，中國(guó)目前仍處在預(yù)算發(fā)展的初級(jí)階段。現(xiàn)階段預(yù)算改革最迫切需要解決的問(wèn)題是加強(qiáng)預(yù)算控制，而不應(yīng)急于采用新績(jī)效預(yù)算。同時(shí)，實(shí)行新績(jī)效預(yù)算需要的一些必要條件我國(guó)現(xiàn)在還不具備，例如缺乏必需的預(yù)算信息和預(yù)算分析能力等。因此，目前新績(jī)效預(yù)算只能是中國(guó)預(yù)算改革的一個(gè)遠(yuǎn)期目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

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