吳元增

在我們研究人大監(jiān)督的時候，必須注意到監(jiān)督權(quán)不能離開決定權(quán)而獨立存在。監(jiān)督權(quán)是實現(xiàn)決定權(quán)的手段與保證，沒有決定權(quán)就沒有真正的監(jiān)督權(quán)。

本文所研究的人大監(jiān)督是指各級人民代表大會及其常委會對“一府兩院”的工作依法進(jìn)行的監(jiān)督（包括審查、審議、督促等），并在此基礎(chǔ)上行使相應(yīng)的審議批準(zhǔn)、決定、罷免等職權(quán)。為便于表達(dá)，這里簡稱為人大監(jiān)督，更多地側(cè)重于人大常委會的監(jiān)督。

一、人大監(jiān)督權(quán)來自人民

我國的人民代表大會制度，或許可以稱之為有中國特色的議會制度。人民代表大會和人大常委會都是國家權(quán)力機關(guān)，都有行使監(jiān)督職能的權(quán)力。監(jiān)督法進(jìn)一步明確了各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)，對本級政府、法院和檢察院的工作實施監(jiān)督。

隨著我國人民代表大會制度的不斷完善和發(fā)展，人大監(jiān)督不斷得到強化，人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體制中的地位和作用越來越重要，為建立社會主義民主政治，實現(xiàn)依法行政，保障我國公民的基本權(quán)利發(fā)揮了重要推動作用。

但從總體上來看，人們普遍感覺人大監(jiān)督還沒有到位，表現(xiàn)在：程序性監(jiān)督多，實質(zhì)性監(jiān)督少；彈性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少；一般性監(jiān)督多，針對性監(jiān)督少；事后監(jiān)督多，事前事中監(jiān)督少等。群眾說人大是“掌大權(quán)、管虛事”，“橡皮圖章”的形象還沒有從根本上改變。

影響人大監(jiān)督職能發(fā)揮的因素是多方面的，最主要的是來自體制的約束。人大監(jiān)督職能到位的程度取決于政治體制改革的進(jìn)程。由于人大監(jiān)督的職能主要由人大常委會來履行，人大自身方面也存在很多影響監(jiān)督質(zhì)量或效能的因素。人大常委會主要工作形式是會議，但增加會議次數(shù)或延長會議時間都意味著增加議題或增加工作量，現(xiàn)有機構(gòu)和人員難以承受。

有人認(rèn)為，有了黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,人大監(jiān)督不過是走走形式、做做樣子，甚至認(rèn)為人大監(jiān)督是沒事找事，對人大開展的監(jiān)督活動不屑一顧。不讓監(jiān)督和抵觸監(jiān)督的潛意識影響了人大主動監(jiān)督的積極性，存在“黨委不點頭，不能監(jiān)督；政府不高興,不敢監(jiān)督；遇到疑難問題，又不會監(jiān)督”的現(xiàn)象。正是由于多重原因的存在，人大干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中有時消極因素多于積極因素，“不干不夠意思，干點兒就夠意思，干多了怕人說什么意思”就是不少人的心理寫照。

二、黨委、人大與政府三者關(guān)系需要不斷規(guī)范

人大監(jiān)督的加強取決于黨委、人大與政府三者關(guān)系的不斷規(guī)范和調(diào)整，實質(zhì)是取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式不斷改革和完善。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是黨在十六大報告中提出的重要戰(zhàn)略任務(wù)，只是在實踐中還沒有取得太多進(jìn)展。黨應(yīng)更多地通過人大實現(xiàn)對政府的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨委要“集中精力抓好大事”；“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府的關(guān)系”。從這個意義上說，黨委書記兼人大常委會主任，同時增加黨委與人大常委會的交叉任職，利會大于弊。

黨委往往習(xí)慣于直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務(wù)，不善于通過發(fā)揮人大作用來實施對政府事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，有時黨委還與政府共同決定某些事務(wù)，聯(lián)合發(fā)文就是一種典型的表現(xiàn)。由于黨委與政府一體式工作，在人大對某些行政事項監(jiān)督時，有時難免會監(jiān)督到黨委頭上，使人大不得不放棄監(jiān)督。

中央從宏觀層面提出了“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”的指導(dǎo)思想，為規(guī)范黨委與人大、政府關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。問題在于如何通過一系列的具體規(guī)范細(xì)化“有機統(tǒng)一”。黨在國家政治生活中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但這并不意味著黨可以直接實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，而是要通過領(lǐng)導(dǎo)、控制、影響、參與、推動國家機器有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)黨的理論、路線、方針、政策和策略。這就要將權(quán)力體系進(jìn)行科學(xué)分解。目前三者之間的關(guān)系具體規(guī)定少，習(xí)慣做法多，很多是靠人的努力來維系。

黨委決策權(quán)與人大決定權(quán)之間既具有同一性又具有差別性。黨委應(yīng)積極支持人大依法行使決定權(quán)，及時把黨委的意圖和人民的意愿通過法定程序變?yōu)閲乙庵竞腿嗣袢罕姷淖杂X行動。從人大方面來說，最重要的就是主動加強制度建設(shè)，制定出臺切實可行的規(guī)定來從不同角度明確人大與黨委、政府之間的權(quán)限劃分和工作銜接，并不斷通過實踐完善這些規(guī)定。

根據(jù)憲法規(guī)定，人大與政府的關(guān)系是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，其哲學(xué)關(guān)系應(yīng)該是對立統(tǒng)一的關(guān)系。我們不應(yīng)回避這種關(guān)系，模糊地提什么只是分工的不同，把支持與監(jiān)督放在一起相提并論，強調(diào)監(jiān)督與支持的有機統(tǒng)一等等。監(jiān)督與支持是兩種不同角度的事，只有監(jiān)督與被監(jiān)督才是一對兒矛盾。如果在強調(diào)監(jiān)督的同時總是強調(diào)支持，就會把支持與監(jiān)督不適當(dāng)?shù)芈?lián)系起來，似乎監(jiān)督就一定不支持，似乎堅持監(jiān)督就是不支持政府工作。

監(jiān)督與被監(jiān)督的辯證關(guān)系從法律的角度是明確的，但很多規(guī)定還不夠具體，還不夠完善和規(guī)范。不受監(jiān)督的權(quán)力容易產(chǎn)生腐敗，但實踐中往往總是有人不太情愿接受監(jiān)督，有時候連程序監(jiān)督都嫌麻煩，認(rèn)為耽誤時間，影響效率。有些應(yīng)由人大決定的重大事項，政府并沒有提請人大討論決定，而是直接由政府決定或提請黨委決定后實施。只有遇到群眾反映大、工作難度大的問題時，才愿意提請人大介入，接受代表視察，甚至希望人大就此做出相應(yīng)的決議決定。

在目前政府機構(gòu)的設(shè)置中，也有一些不利于人大監(jiān)督的現(xiàn)象，比如審計局、督察室這樣的機構(gòu)。以審計部門為例，現(xiàn)在體制上暴露出的矛盾越來越明顯。隨著社會審計逐步發(fā)展，現(xiàn)行各級審計局的審計實質(zhì)上已經(jīng)是政府的內(nèi)部審計，審計的質(zhì)量、可公開的程度往往取決于政府領(lǐng)導(dǎo)的開明程度。從體制建設(shè)的角度看，審計部門設(shè)在人大更為合適，審計監(jiān)督與人大的預(yù)算監(jiān)督融為一體，既有利于強化人大監(jiān)督，也有利于政府職能的進(jìn)一步優(yōu)化。

三、監(jiān)督權(quán)的加強有賴于決定權(quán)的加強

在我們研究人大監(jiān)督的時候，必須注意到監(jiān)督權(quán)不能離開決定權(quán)而獨立存在。作為權(quán)力機關(guān)，如果說話不算數(shù)，就容易說了白說。比如紀(jì)檢監(jiān)察工作，如果紀(jì)檢部門不能實行雙規(guī)，不能對案件做出處理，不能將案件移送檢察機關(guān)，監(jiān)督的作用就會大打折扣。決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)一起共同構(gòu)成了地方國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)力體系。決定權(quán)是人大其他職權(quán)得以有效實施的基礎(chǔ)條件，是地方人大最重要、最能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的核心權(quán)力；監(jiān)督權(quán)是實現(xiàn)決定權(quán)的手段與保證，沒有決定權(quán)就沒有真正的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督法中也有涉及人大決定權(quán)的一些規(guī)定，說明決定權(quán)對于監(jiān)督權(quán)的重要性。

人大監(jiān)督權(quán)不夠到位，主要是決定權(quán)還不夠到位。憲法第一百零四條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。地方組織法第四十四條則進(jìn)一步規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)……討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項；根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的部分變更；決定授予地方的榮譽稱號等。然而，地方人大在推進(jìn)對重大事項決定權(quán)時卻進(jìn)展緩慢，成效甚微。其根本原因是人大的決定權(quán)不夠明確，不夠到位。

加強人大決定權(quán)的關(guān)鍵，是對現(xiàn)有權(quán)力體系進(jìn)行合理分解，這是規(guī)范黨委、人大、政府三者之間關(guān)系的著力點和突破口。人大監(jiān)督的重點是預(yù)算監(jiān)督，以預(yù)算監(jiān)督為例，應(yīng)該在人大與政府間進(jìn)行合理分權(quán)，搞清楚哪些要經(jīng)過人大常委會審查批準(zhǔn)，哪些可以由政府自行決定。比如預(yù)算調(diào)整，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地不同情況明確政府、人大的決定權(quán)限，如財政局可以批準(zhǔn)100萬元以下的事項，政府可以批準(zhǔn)100萬元以上的事項，人大批準(zhǔn)1000萬元或1億元以上的事項。

應(yīng)該說，無論未來在預(yù)算調(diào)整這個領(lǐng)域的改革進(jìn)展到什么程度，所有調(diào)整都經(jīng)過人大批準(zhǔn)是不現(xiàn)實的，對預(yù)算的調(diào)整權(quán)應(yīng)該進(jìn)行合理分解，政府應(yīng)該有很大調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，但人大必須擁有對于重大預(yù)算變更的決定權(quán)?，F(xiàn)行的事后報告確認(rèn)制必須逐步改變。

四、有賴于法律法規(guī)的改進(jìn)和完善

加強人大監(jiān)督有賴于法律法規(guī)的改進(jìn)和完善。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一以及規(guī)范黨委與人大、政府的關(guān)系這些政治體制層面的問題最終都應(yīng)體現(xiàn)到法律法規(guī)中，才能真正達(dá)到依法治國的宏偉目標(biāo)。

以人大決定重大事項為例，現(xiàn)有的法律法規(guī)對于重大事項的規(guī)定都很原則、很籠統(tǒng)，操作性不是很強。憲法和地方組織法對縣級以上的地方各級人大行使決定權(quán)的規(guī)定也比較原則，實踐中不好把握。最典型的是規(guī)定人大常委會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項，但并沒有其他法規(guī)相應(yīng)的說明各個領(lǐng)域中什么屬于重大事項。

當(dāng)前最應(yīng)該修訂的是預(yù)算法。預(yù)算法制定于1994年，深化預(yù)算監(jiān)督的很多實踐已經(jīng)超越了其規(guī)定，預(yù)算法不及時修改已經(jīng)落后于預(yù)算監(jiān)督實踐的要求，約束了人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)展。最典型的是關(guān)于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定。預(yù)算法第五十三條規(guī)定：預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。這實質(zhì)上是否定了預(yù)算調(diào)整的可能，排斥了人大批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的必要性，因為政府在預(yù)算執(zhí)行中只要保證總支出不超過總收入，人大就不必過問。

五、人大監(jiān)督要堅持不斷創(chuàng)新

落實法規(guī)的實踐中需要創(chuàng)新。在對政府債務(wù)監(jiān)督方面，監(jiān)督法沒有對地方人大是否應(yīng)該監(jiān)督作出規(guī)定，而實際上各級政府都有負(fù)債。鑒于近些年地方政府實際上都在形成一定債務(wù)，以筆者所在的北京市西城區(qū)人大常委會為例，我們在重大事項決定辦法和預(yù)算監(jiān)督辦法中明確了政府債務(wù)應(yīng)提請區(qū)人大常委會審議批準(zhǔn)，規(guī)定直接債務(wù)總規(guī)模一般應(yīng)不超過上一年度區(qū)級財力的80%，或債務(wù)總規(guī)模一般應(yīng)不超過上一年度區(qū)級財力的兩倍，并規(guī)定了嚴(yán)格限制債務(wù)使用范圍等。

從北京市區(qū)的實踐中可以看出，人大加強對政府債務(wù)的監(jiān)督還是很有必要的。在監(jiān)督法、預(yù)算法都沒有明確規(guī)定的情況下，人大根據(jù)本地實際情況制定一些具體的規(guī)定，履行一定的監(jiān)督職能會促進(jìn)政府內(nèi)部在貸款方面向規(guī)范化發(fā)展。有人擔(dān)心人大批準(zhǔn)負(fù)債以后是否會承擔(dān)責(zé)任，這種擔(dān)心沒有必要。人大作為最高權(quán)力機關(guān)，如果怕承擔(dān)責(zé)任，所有批準(zhǔn)事項都會難以進(jìn)行。

近年來我們探索性地開展了對部門預(yù)算的監(jiān)督，聽取審議了西城區(qū)教委和衛(wèi)生局的部門預(yù)算編制情況；在對預(yù)算草案進(jìn)行初步審查時，對部門預(yù)算的總體方案進(jìn)行初步審查，著重對編制部門預(yù)算的原則、方法進(jìn)行審議監(jiān)督；還相繼聽取了西城區(qū)統(tǒng)計局、殘聯(lián)、檢察院和紅十字會關(guān)于上年度部門預(yù)算執(zhí)行情況的匯報，適當(dāng)深入到一些具體部門，做到點面結(jié)合。

創(chuàng)新就意味著突破，不突破就沒有創(chuàng)新。人們已經(jīng)習(xí)慣于上面布置什么做什么，去年怎么做今年還怎么做。尤其是人大工作，由于推進(jìn)的難度比其他工作更大一些，更容易按過去的習(xí)慣辦事，因為這樣做風(fēng)險小。有時人們還常常將困難推到體制上，放棄主觀努力。其實，只要認(rèn)真去做，還是可以看到寬闊的創(chuàng)新空間，會做得比原來好，比別人好。

創(chuàng)新本身不是目的，創(chuàng)新的目的是推進(jìn)人大工作向前發(fā)展。人大工作有其自己的發(fā)展歷史、發(fā)展規(guī)律和法律、制度、規(guī)章、習(xí)慣等，沒有對問題的深刻認(rèn)識不能輕言創(chuàng)新。只有搞清楚我們所做的工作處于什么位置，什么階段，才可能提出相應(yīng)的創(chuàng)新方法。

六、要善于在現(xiàn)有框架下努力

憲法已賦予人大有罷免和撤職的權(quán)力，監(jiān)督法規(guī)定可以啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查以及撤職罷免等程序，地方人大運用這些權(quán)力的還不多見。從主觀上來說人大一般不愿意采用剛性大的監(jiān)督程序是一個重要原因。從目前民主政治建設(shè)的氛圍判斷，短時期內(nèi)改變的可能性還不會大。如果把質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等權(quán)力充分行使起來，人大監(jiān)督工作會有廣闊天地。

監(jiān)督法雖有規(guī)定但目前我們還沒做到的事項，最主要的是規(guī)范性文件備案審查還沒有開展。目前北京市西城區(qū)的現(xiàn)狀是有備案、沒審查，而且備案也很不規(guī)范，還不是真正意義上的備案。這項工作還沒有開展起來的原因很多。一是備案審查范圍不明確。政府的什么文件要向人大備案，應(yīng)做出具體規(guī)定，否則難以執(zhí)行。二是備案審查的管理機構(gòu)不明確。人大常委會現(xiàn)有機構(gòu)都不適宜承擔(dān)日常的備案審查工作，應(yīng)設(shè)立專門備案審查委員會。三是備案審查要有程序保障，特別是備案審查中不同意見、否定意見的處理，應(yīng)明確提請主任會議討論或提請常委會審議決定。

監(jiān)督法規(guī)定，要重點審查上級財政資金的安排和使用。區(qū)縣財政預(yù)算中有市財政轉(zhuǎn)移支付，目前基本上處于監(jiān)督視野之外。在現(xiàn)行預(yù)算草案中，不包括上級財政轉(zhuǎn)移支付的資金，只是在決算中列出，報告時一般也不作專門說明。形成這種現(xiàn)象的主要原因是市轉(zhuǎn)移支付確定和撥付的程序與區(qū)縣不同步，在區(qū)縣編制預(yù)算時無法將其列入。

在預(yù)算監(jiān)督中還有一個問題沒有解決好，就是報告與草案的關(guān)系問題。預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)是預(yù)算，預(yù)算草案經(jīng)代表大會批準(zhǔn)以后就成為預(yù)算?，F(xiàn)在普遍存在的問題是重視文字報告，輕視草案，也就是通常大家說的附表。2008年上半年北京市財政預(yù)算執(zhí)行情況的報告后就沒有相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行情況表，且不說審議起來比較困難，就連基本關(guān)系都存在問題。特別是預(yù)算和決算，表格才稱得上是預(yù)算草案或決算草案，報告僅僅是對預(yù)（決）算草案的說明。

現(xiàn)在全國人代會上財政部長已經(jīng)不做預(yù)算報告了，而是提交書面報告，北京市人代會上的財政局長也已經(jīng)不在大會上作報告。在這一具體做法上應(yīng)該允許地方和中央的做法不一樣。北京市西城區(qū)也曾經(jīng)隨風(fēng)改變了作報告的方法，試了兩年感覺效果不好。人大一年就開一次大會，預(yù)算又是審議的重點，沒有必要把這項議程精簡掉。從2006年開始西城區(qū)恢復(fù)了作報告的方式，普遍反映還是作報告效果好。

（作者單位：北京市西城區(qū)人大常委會）