郭慶珠

雖然新疆12號(hào)文存在一定的法律問(wèn)題，但是它提出的改革方向卻是值得認(rèn)真面對(duì)的。以公務(wù)人員代表比例過(guò)高為切入點(diǎn)，由此應(yīng)該引起對(duì)于整個(gè)代表組成結(jié)構(gòu)的思考。

一、背景事件及問(wèn)題的提出

2007年新疆維吾爾自治區(qū)黨委辦公廳發(fā)布12號(hào)文《關(guān)于認(rèn)真做好縣（市、區(qū)）人大、政府、政協(xié)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大、政府換屆選舉工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱新疆12號(hào)文）。該通知明確規(guī)定：代表的構(gòu)成應(yīng)具有先進(jìn)性、廣泛性、代表性，其中縣（市、區(qū)）人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例不超過(guò)25％，工人、農(nóng)牧民、知識(shí)分子和其他勞動(dòng)人民等代表所占比例不低于75％[1]。

該通知中關(guān)于人大代表比例的規(guī)定激起了很大的反響。因?yàn)樵诖酥靶陆鞯厝嗣翊泶髸?huì)的組成中，公務(wù)人員代表的比例一直都非常高。以石河子市上屆人大組成為例，公務(wù)人員的比例為70.85％，如果按石河子市29萬(wàn)的人口分?jǐn)?，公?wù)人員代表的群體就有20多萬(wàn)。媒體報(bào)道認(rèn)為官員代表比例過(guò)高，群眾很難在身邊找到與之“同呼吸、共命運(yùn)”的人大代表，嚴(yán)重影響了他們對(duì)人大代表這一光榮稱謂的信心，代表的廣泛性難以體現(xiàn)。有的代表慨嘆：“開(kāi)一次人代會(huì)就像召開(kāi)一次黨委擴(kuò)大會(huì)議”，“講好話、套話的人多，講真話的人少，人代會(huì)成了政府工作總結(jié)大會(huì)?！盵2]

由于我國(guó)人民代表大會(huì)的組成并非是采取的專職代表制度，各級(jí)人大代表都有自己的本職工作，那么代表的身份和職業(yè)自然也有所不同，因此代表的職業(yè)構(gòu)成必然會(huì)呈現(xiàn)不同的比例。但是長(zhǎng)期以來(lái)，公務(wù)人員在整個(gè)代表構(gòu)成中一直占據(jù)較高的比重，這一點(diǎn)不僅僅在新疆維吾爾自治區(qū)人代會(huì)中，在全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議中都是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。這次新疆維吾爾自治區(qū)有關(guān)部門(mén)明確限制公務(wù)人員代表的最高比例，可以說(shuō)是力圖以命令的方式強(qiáng)制改變公務(wù)人員代表比例過(guò)高的一次嘗試。但是其中涉及的一些問(wèn)題值得進(jìn)一步深入的思考，包括新疆12號(hào)文對(duì)公民選舉權(quán)的限制是否存在法律問(wèn)題？全國(guó)和地方人大的代表構(gòu)成存在哪些普遍性的問(wèn)題？公務(wù)人員代表比例過(guò)高會(huì)帶來(lái)哪些弊端？為了從根本上改變現(xiàn)有人大不同職業(yè)構(gòu)成代表比例不合理的狀況，我國(guó)選舉制度應(yīng)該進(jìn)行什么樣的改革，是不是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)匾M(jìn)界別選舉制度？下面對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行一些探討。

二、新疆12號(hào)文的憲法解讀

首先應(yīng)該承認(rèn)新疆12號(hào)文的出發(fā)點(diǎn)是好的，目的是為了改變市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)組成中公務(wù)人員代表比例過(guò)高的問(wèn)題，可以說(shuō)通知所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也引起了人們普遍的共鳴，這從媒體的報(bào)道中也可以看到，人們對(duì)其內(nèi)容的反應(yīng)是積極的。但是對(duì)于這一通知本身有必要進(jìn)行一下冷思考，冷思考的目的不是為這一試圖改變?nèi)舜蟠砺殬I(yè)結(jié)構(gòu)的努力潑冷水，而是從法治的角度為這次以及以后相類似的努力尋求一種正當(dāng)化的路徑。我國(guó)憲法明確規(guī)定要“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！狈ㄖ螒?yīng)該是國(guó)家機(jī)關(guān)和各類組織從事各種行為的最終價(jià)值標(biāo)尺。

選舉權(quán)是公民的基本權(quán)利，包括積極選舉權(quán)和消極選舉權(quán)，前者指“得選舉任何人”的權(quán)利；后者指“得被任何人選舉”的權(quán)利[3]。對(duì)于公民基本權(quán)利的限制，一般屬于法律保留的范圍，要由立法者通過(guò)立法進(jìn)行，有時(shí)對(duì)于某些重要的基本權(quán)利甚至立法也不得進(jìn)行限制，而必須由憲法本身進(jìn)行，屬于憲法保留的范圍，除非有憲法的特別授權(quán)，法律不得進(jìn)行限制。對(duì)于選舉權(quán)的限制一般是通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行的。“憲法所保障之選舉權(quán)，須透過(guò)立法者以法律具體建構(gòu)選舉制度及其運(yùn)作方得以行使。因此選舉等四種參政權(quán)之行使，須由‘建構(gòu)性法律具體化其要件與內(nèi)涵。”[4]立法者除了可以自己進(jìn)行立法對(duì)公民基本權(quán)利限制外，在某些情況下也可以授權(quán)行政立法或地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行限制，但一定要是明確、專門(mén)的授權(quán)，即立法賦予限制公民基本權(quán)利的授權(quán)目的、授權(quán)范圍和授權(quán)期限等等都要明確，以便在進(jìn)行行政立法或地方立法時(shí)可以有效地遵循，否則這種限制就應(yīng)該被視為違背了法律保留的要求，其限制的效力和合憲性就應(yīng)該受到質(zhì)疑。這種授權(quán)可以規(guī)定在法律的條款中，也可以由立法部門(mén)以專門(mén)的決議授予。組織法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的“職權(quán)”不能視為法律的“授權(quán)”，它不具有專門(mén)授權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，是不得對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制的。

我國(guó)對(duì)公民選舉權(quán)的限制主要是通過(guò)法律如選舉法等和權(quán)力機(jī)關(guān)的決議來(lái)進(jìn)行的。如選舉法第十條就授權(quán)有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)確定各級(jí)人代會(huì)代表的具體名額。每屆全國(guó)人大最后一次全體會(huì)議都會(huì)就有關(guān)下一屆全國(guó)人大代表的數(shù)額做出決定，其中既包括各省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū)和解放軍的代表數(shù)額，同時(shí)亦規(guī)定婦女代表的比例等，如《第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和選舉問(wèn)題的決定》規(guī)定婦女代表的比例不低于22％，這實(shí)際上就是對(duì)公民選舉權(quán)的限制。限制的條文依據(jù)主要是選舉法第六條第一款的規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。”這種限制實(shí)際上類似于界別選舉。那么現(xiàn)在針對(duì)新疆12號(hào)文談一談其中的有關(guān)問(wèn)題?？梢允紫让鞔_的是該文件限制了公民的選舉權(quán)，既限制了公民的積極選舉權(quán)，又限制了部分公民的消極選舉權(quán)。前者主要是針對(duì)普通選民而言的，他們選擇公務(wù)人員作為人大代表的比例范圍大大地縮小，他們?cè)诜梢?guī)定的范圍內(nèi)“得選舉任何人”的權(quán)利不復(fù)存在；后者主要是針對(duì)當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)人員而言的，部分公務(wù)人員“得被任何人選舉”的權(quán)利也不復(fù)存在了。那么，接著就有一個(gè)問(wèn)題，就是該規(guī)范性文件是否符合對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行限制應(yīng)該屬于法律保留事項(xiàng)的要求？顯然該文件既不是法律，也未獲得法律的特別授權(quán)，而且較為突出的問(wèn)題是該文件是由新疆維吾爾自治區(qū)黨委辦公廳發(fā)布的，屬于黨組織的文件，并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為國(guó)家的意志，由它對(duì)公民的選舉權(quán)這一基本權(quán)利進(jìn)行限制顯然是不符合憲法的基本規(guī)范要求的。假如新疆某地選民選舉的公務(wù)人員代表比例超過(guò)了12號(hào)文件的限制或者公務(wù)人員在比例之外當(dāng)選而又堅(jiān)持選舉結(jié)果有效的話，那么該文件顯然是無(wú)法起到規(guī)范作用的，因?yàn)檫x民的權(quán)利得到法律和憲法的保護(hù)。

雖然新疆12號(hào)文存在一定的法律問(wèn)題，但是它提出的改革方向卻是值得認(rèn)真面對(duì)的。以公務(wù)人員代表比例過(guò)高為切入點(diǎn)，由此應(yīng)該引起對(duì)于整個(gè)代表組成結(jié)構(gòu)的思考。人大代表職業(yè)構(gòu)成比例不盡合理不僅是新疆一地的問(wèn)題，而是在全國(guó)各地都存在的問(wèn)題。

三、代表職業(yè)構(gòu)成中的問(wèn)題及公務(wù)人員代表比例過(guò)高的弊端

（一）人大代表職業(yè)構(gòu)成的實(shí)證考察與問(wèn)題分析

為便于分析我國(guó)目前人民代表大會(huì)中代表職業(yè)構(gòu)成存在的問(wèn)題，有必要從實(shí)證的角度對(duì)多年來(lái)全國(guó)人大及地方各級(jí)人大中各種職業(yè)人大代表的比例結(jié)構(gòu)進(jìn)行一下考察：

歷屆全國(guó)人大代表職業(yè)構(gòu)成統(tǒng)計(jì)表[5]

全國(guó)地方縣級(jí)以上人大代表職業(yè)構(gòu)成不完全統(tǒng)計(jì)表[6]

新疆維吾爾自治區(qū)縣級(jí)以上人大代表職業(yè)構(gòu)成不完全統(tǒng)計(jì)表[7]

通過(guò)以上的圖表，筆者認(rèn)為，可以得出以下的結(jié)論：

首先，公務(wù)人員代表在歷屆全國(guó)或地方縣級(jí)以上人民代表大會(huì)中都占據(jù)非常大的比重，在絕大多數(shù)情況下都是最大的比重。在有些年份的地方人大中甚至達(dá)到了總?cè)藬?shù)一半以上。而且這一般來(lái)說(shuō)還是比較保守的統(tǒng)計(jì)，“當(dāng)選代表中，‘國(guó)家干部的數(shù)量實(shí)際上在累屆增加，為了化解干部代表數(shù)額，不得不在統(tǒng)計(jì)上做文章，把相當(dāng)一部分干部轉(zhuǎn)化為其他身份，而最為容易轉(zhuǎn)化的，是變?yōu)橹R(shí)分子或工人。這樣的統(tǒng)計(jì)方法，實(shí)際上已成為‘善意或‘合理的作假?！盵8]其次，在全國(guó)人大構(gòu)成中，公務(wù)人員代表基本上是逐年增多，第九屆和第十屆占到總?cè)藬?shù)的30%以上。第三，在地方縣級(jí)以上人大中，隨著人大層級(jí)的增高，公務(wù)人員代表的比例亦增大，兩者呈現(xiàn)一種正比關(guān)系。這和縣級(jí)以上人大代表是由間接選舉有一定關(guān)系，下級(jí)人大在選舉上一級(jí)人大代表時(shí)，人們可能會(huì)傾向于選舉知名度高的各級(jí)公務(wù)人員。第四，在全國(guó)和地方縣級(jí)以上人大中，工人和農(nóng)民的代表比例總體上都呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。第五，從縱向上來(lái)看，隨著人大層級(jí)的增高，工人和農(nóng)民的代表比例基本上也逐漸縮小，縣級(jí)人大比例最高，全國(guó)人大比例最低。這和縣級(jí)人大代表是由直接選舉產(chǎn)生有一定的關(guān)系，因?yàn)橐话銇?lái)說(shuō)選舉縣級(jí)人大代表的選民主要是農(nóng)民。

我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)的代表組成呈現(xiàn)上述趨勢(shì)和結(jié)構(gòu)形態(tài)是值得思考的。如果代表過(guò)分向某一職業(yè)群體集中，可能會(huì)造成代表的廣泛性和代表性不足，不符合民主的要求。工人和農(nóng)民代表比例比較低，尤其是在市、省和全國(guó)人大中的比例逐漸降低，可能會(huì)導(dǎo)致在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法決策和監(jiān)督過(guò)程中，特別是在擁有更多立法決策和監(jiān)督權(quán)限的高層級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)中難以有效表達(dá)工人和農(nóng)民的利益訴求。除此之外，某一職業(yè)群體代表比例過(guò)高可能會(huì)帶來(lái)其他的負(fù)面效應(yīng)。下面就以比重最高的公務(wù)人員代表為例做一下分析，這也是近年來(lái)人們關(guān)注的熱點(diǎn)，屢為人們所詬病，也是新疆12號(hào)文出臺(tái)的背后原因之所在。

（二）公務(wù)人員代表比例過(guò)高的弊端

首先，不利于立法權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)分工的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，并不實(shí)行西方的“三權(quán)分立”，有其優(yōu)越性。但是在制度上并不排除權(quán)力的分工和制約，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別由人大、行政機(jī)關(guān)和法院、檢察院行使。如果公務(wù)人員代表比例過(guò)高，實(shí)際上就會(huì)導(dǎo)致這種分工界限事實(shí)上的消失，特別是公務(wù)人員比例達(dá)到半數(shù)以上時(shí)更是如此，立法權(quán)對(duì)于行政權(quán)和司法權(quán)的約束就大打折扣了。

其次，不利于各級(jí)人大監(jiān)督職權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！耙粋€(gè)有效率的，被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該不只是像國(guó)會(huì)那樣，僅限于表達(dá)全國(guó)民眾的意志，還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實(shí)現(xiàn)其目的，做民眾意見(jiàn)的代言人，并且作民眾的眼睛，對(duì)政府的所作所為進(jìn)行監(jiān)督?！薄皣?yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見(jiàn)到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?！盵9]監(jiān)督權(quán)是“人民代表大會(huì)具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)的重要標(biāo)志。特別是對(duì)一些不具有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)來(lái)說(shuō)，監(jiān)督權(quán)就顯得更為重要。”[10]我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)主要監(jiān)督的對(duì)象是各級(jí)行政機(jī)關(guān)，也對(duì)司法機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的職能。要達(dá)到好的監(jiān)督效果，一個(gè)最基本的要求就是監(jiān)督者和被監(jiān)督者的角色分別由不同的人來(lái)?yè)?dān)任，否則就會(huì)出現(xiàn)“自己做自己法官”的局面，監(jiān)督就會(huì)流于形式。公務(wù)人員代表實(shí)際上兼具國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)組成人員的雙重身份，在這種情況下，想要有效地發(fā)揮監(jiān)督職能顯然是不現(xiàn)實(shí)的。那么在審議政府工作的時(shí)候聽(tīng)到的更多的是贊美而不是批評(píng)就不難理解了。

第三，公務(wù)人員代表容易出現(xiàn)角色錯(cuò)位，使代表議事職能行政化。就像新疆12號(hào)文件中有的代表所說(shuō)的那樣，由于公務(wù)人員代表太多，“人代會(huì)變成了政府工作總結(jié)大會(huì)”。人大代表對(duì)于政府的工作應(yīng)該是監(jiān)督者和審議者，但是由于其公務(wù)人員角色的原因，往往變成了學(xué)習(xí)者和執(zhí)行者。在每年人大會(huì)議期間基本上都能看到這樣的報(bào)道，人大代表在審議政府工作報(bào)告時(shí)，經(jīng)常很習(xí)慣地說(shuō)“要深刻領(lǐng)會(huì)報(bào)告的精神，把報(bào)告精神貫徹到實(shí)際工作中去”。這實(shí)際上是典型的行政化思維，與人大會(huì)議議事目的的要求是不符合的。

第四，公務(wù)人員代表難以保證言論免責(zé)權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。我國(guó)憲法第七十五條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！钡胤礁骷?jí)人大代表在地方各級(jí)人代會(huì)上的發(fā)言和表決同樣不受法律追究，這就是代表的言論免責(zé)權(quán)。一般來(lái)講，這兒的法律追究包括免于承擔(dān)刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任等。但是對(duì)于行政公務(wù)人員代表來(lái)講，免予行政法律責(zé)任可能會(huì)流于形式，因?yàn)樵陂]會(huì)期間這些代表的身份是公務(wù)人員，不排除行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)以其他的理由給予行政處分。尤其是黨務(wù)系統(tǒng)的公務(wù)人員代表的議事言論自由更是難以得到保障，因?yàn)槊庳?zé)“不包括該議員所屬的政黨根據(jù)該黨的章程所追究的黨紀(jì)責(zé)任?！盵11]

第五，公務(wù)人員代表難以有充分的履行代表職務(wù)的時(shí)間保障。人大代表除了要參加人大會(huì)議外，有時(shí)還要進(jìn)行視察、調(diào)查研究等，由于公務(wù)人員代表一般本身事務(wù)比較多，難以有充分的時(shí)間保障兼顧，因此缺席人大活動(dòng)的并不鮮見(jiàn)。不僅會(huì)影響代表職能的發(fā)揮，也一定程度上影響了權(quán)力機(jī)關(guān)工作的嚴(yán)肅性。

四、界別選舉的適當(dāng)引入與進(jìn)路

我國(guó)要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)于人大代表職業(yè)比例的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，就要從選舉的基本制度改革入手。選舉制度主要包括兩種，即區(qū)域選舉和界別選舉。區(qū)域選舉就是按選民的居住地區(qū)劃分選區(qū)，并根據(jù)區(qū)域的人口比例選舉國(guó)家代議機(jī)關(guān)代表。界別選舉，也叫職業(yè)選舉，是指把代表候選人按照職業(yè)團(tuán)體為單位進(jìn)行歸類，由具有該團(tuán)體身份的選民對(duì)其單位的候選人予以投票選舉產(chǎn)生國(guó)家代議機(jī)關(guān)代表的制度。單從稱謂上來(lái)講，界別選舉比職業(yè)選舉更科學(xué)一些，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)的界別劃分時(shí)，人們不僅僅按職業(yè)身份進(jìn)行劃分，有時(shí)候也按照社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行劃分，如把青年、婦女、民主黨派人士等作為和工人、農(nóng)民、知識(shí)分子以及公務(wù)人員相并列的一個(gè)界別。

一般認(rèn)為，我國(guó)目前采取的是地域選舉制，只是在全國(guó)人大代表的選舉中存在一點(diǎn)小小的例外，就是人民解放軍代表的選舉是按照職業(yè)團(tuán)體進(jìn)行的。雖然我國(guó)沒(méi)有采用界別選舉制度，但是在法律的規(guī)定和實(shí)際的操作中卻處處有“界別”的影子存在。如我國(guó)選舉法第二十四條第一款規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表名額分配到選區(qū)，按選區(qū)進(jìn)行選舉。選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。”那么，這兒所講的選區(qū)“按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分”實(shí)際上已經(jīng)隱含了界別選舉的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。而從每屆全國(guó)人大最后一次會(huì)議對(duì)于下屆人大代表數(shù)額的規(guī)定來(lái)看某些內(nèi)容已經(jīng)和界別選舉沒(méi)有實(shí)質(zhì)的區(qū)別。如《第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議關(guān)于第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和選舉問(wèn)題的決定》除了規(guī)定了婦女代表的比例之外，還規(guī)定：“來(lái)自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)應(yīng)高于上一屆。在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表?！边@實(shí)際上為某些代表規(guī)定了非常明確的界別屬性。與其無(wú)界別選舉之名，而行界別選舉之實(shí)還不如在一定范圍之內(nèi)使界別選舉合法化，作為區(qū)域選舉制的有效補(bǔ)充。我國(guó)實(shí)際上曾經(jīng)有過(guò)界別選舉的實(shí)踐的，在解放前的解放區(qū)中就曾經(jīng)實(shí)行這樣的制度，如《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》規(guī)定：“工人、學(xué)生，得以工廠、學(xué)?；驇讉€(gè)工廠學(xué)校聯(lián)合為選舉單位，進(jìn)行選舉?！薄稌x冀魯豫邊區(qū)參議員選舉條例》也規(guī)定：“職業(yè)選舉以軍界、工廠職工、新聞界、文化界、商界、中等以上學(xué)校、少數(shù)民族及外國(guó)革命團(tuán)體為單位選舉之?！痹偃绺鶕?jù)《香港特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和表決程式》規(guī)定，我國(guó)香港特別行政區(qū)部分立法會(huì)議員的產(chǎn)生就采取了界別選舉制度。

界別選舉既有優(yōu)勢(shì)，也有缺陷。從優(yōu)勢(shì)方面來(lái)講，主要包括：（1）它適應(yīng)社會(huì)組織的形式，能真正反映社會(huì)各種不同利益；（2）更易網(wǎng)羅專門(mén)人才，適應(yīng)日益復(fù)雜的立法需要；（3）更易加強(qiáng)代表與選民的聯(lián)系，利于選民的監(jiān)督，避免地域代表制下代表為地區(qū)選民不同利益和要求所困惑，使代表更好地反映民意。存在的缺陷有：（1）界別代表各自代表各種不同利益，彼此難以協(xié)調(diào)，而導(dǎo)致代表機(jī)關(guān)內(nèi)部的矛盾沖突與分裂；（2）選舉的組織工作非常困難，職業(yè)團(tuán)體太多，界別很難劃分，代表比例難以確定；（3）界別產(chǎn)生的代表易為本職業(yè)方面利益打算過(guò)多，容易忽視國(guó)家利益；（4）人的職業(yè)身份與地域身份交疊，而且職業(yè)與職業(yè)身份也存在交疊，因此，界別選舉必然與選舉權(quán)平等原則相沖突，容易產(chǎn)生“一人多票”現(xiàn)象[12]。根據(jù)我國(guó)目前的選舉實(shí)踐，把當(dāng)前的一些代表職業(yè)比例限制的做法合法化，適當(dāng)引入界別選舉制應(yīng)該是利大于弊的,有利于把其納入法制化的軌道，符合“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)。“我國(guó)人民代表大會(huì)代表包括了各個(gè)方面的人士，但各方面的比例如何確定，才具有科學(xué)性和客觀性？長(zhǎng)期以來(lái)，我們采取了‘戴帽下達(dá)、指派選派和硬性規(guī)定代表結(jié)構(gòu)比例的做法。對(duì)此不僅群眾頗有微詞，而且這樣做從某種程度上說(shuō)帶有一定的主觀隨意性。實(shí)行界別選舉，從法律上規(guī)定各個(gè)界別的代表名額比例，可以避免上述現(xiàn)象的發(fā)生?！盵13]

我國(guó)適當(dāng)引入界別選舉制度，并不是要完全取代區(qū)域選舉制，之所以說(shuō)“適當(dāng)引入”，就是把它作為后者的有益的補(bǔ)充，就是要盡可能發(fā)揮界別選舉的優(yōu)勢(shì)抑制其缺陷。我國(guó)人大代表的選舉實(shí)際上可以分為兩種類型，在此基礎(chǔ)上就界別選舉的適當(dāng)引入進(jìn)路分別作一下探討：

一是縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，由于會(huì)涉及眾多的選民，為便于選舉的操作，應(yīng)該仍然堅(jiān)持區(qū)域選舉的主體地位，但對(duì)于少量的界別群體如公務(wù)人員或婦女等可以規(guī)定名額和構(gòu)成比例，按界別進(jìn)行選舉，以避免代表比例過(guò)大或過(guò)小，但在實(shí)踐中如何避免界別身份和地域身份的交疊可能會(huì)存在較大的技術(shù)性問(wèn)題。

二是縣級(jí)以上各級(jí)人大代表是由下級(jí)人大間接選舉產(chǎn)生的，而且從上面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，縣級(jí)以上的各級(jí)人大界別結(jié)構(gòu)比例恰恰存在著較大問(wèn)題，尤其突出的是公務(wù)人員代表比例過(guò)高，農(nóng)民、工人的比例普遍偏低。為解決代表比例不合理的問(wèn)題，可以首先考慮在縣級(jí)以上人大代表的間接選舉中引入界別選舉制度。由于是間接選舉，不需要根據(jù)區(qū)域劃分選區(qū)，也就沒(méi)有了界別身份和區(qū)域身份交疊的問(wèn)題，操作起來(lái)就相對(duì)比較簡(jiǎn)單，這樣不僅對(duì)現(xiàn)有制度的沖擊較小，也可以有效地把現(xiàn)有職業(yè)構(gòu)成比例限制的習(xí)慣做法合法化。黨的十七大報(bào)告提出“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，如何實(shí)現(xiàn)代表比例的協(xié)調(diào)與均衡，如何保障代表比例與其代表的利益群體相適應(yīng)，是我國(guó)民主法治建設(shè)的歷史課題。特別需要指出的是縣級(jí)以上人大代表由于是間接選舉產(chǎn)生的，農(nóng)民和工人等一線的代表可能會(huì)處于更不利的地位，因?yàn)橄鄬?duì)于其他群體如公務(wù)人員等等，他們的影響可能非常小、知名度低，在失去地域性的基礎(chǔ)上可能當(dāng)選的幾率會(huì)更小，那么在這種情況下界別選舉的引入可能會(huì)更有針對(duì)性。

注釋：

[1]該文件對(duì)所講的“干部”并沒(méi)有準(zhǔn)確的界定，根據(jù)最通俗的理解，主要是指黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的工作人員。為與現(xiàn)有的法律相對(duì)接，本文稱其為公務(wù)人員。在實(shí)際生活中人大公務(wù)人員代表絕大多數(shù)都擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

[2]參見(jiàn)《新疆：人大代表中官員不得超過(guò)25％》，載《中國(guó)青年報(bào)》2007年9月19日。

[3] 參見(jiàn)陳新民著：《憲法導(dǎo)論》，新學(xué)林出版公司2005年版，第141頁(yè)。

[4]許志雄、陳銘祥等著：《現(xiàn)代憲法論》，元照出版公司2000年版，第224~225頁(yè)。

[5]表中數(shù)據(jù)參見(jiàn)《歷屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表構(gòu)成統(tǒng)計(jì)表》，載《人民日?qǐng)?bào)》1999年9月15日；《新的特點(diǎn)、新的構(gòu)成——從十屆全國(guó)人大代表名單看變化》，載《人民日?qǐng)?bào)》2003年3月4日。

[6][7]表中數(shù)據(jù)參見(jiàn)劉智、史衛(wèi)民等著：《數(shù)據(jù)選舉——人大代表選舉統(tǒng)計(jì)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第348、350、360、366頁(yè),第346、353~363頁(yè)。

[8]史衛(wèi)民、雷兢璇著：《直接選舉：制度與過(guò)程——縣（區(qū)）級(jí)人大代表選舉實(shí)證研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1999年版，第338頁(yè)。

[9]【美】威爾遜著：《國(guó)會(huì)政體》，熊希齡、呂德本譯，商務(wù)印書(shū)館1986年版，第164、167頁(yè)。

[10]蔡定劍著：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第364頁(yè)。

[11]楊臨宏、蘇西剛著：《試論人大代表的言論免責(zé)權(quán)——關(guān)于〈憲法〉第七十五條的解讀》，載《云南法學(xué)》2000年第2期。

[12]參見(jiàn)蔡定劍著：《界別選舉的理論與實(shí)踐》，載全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《人民代表大會(huì)制度論叢》（第一輯），中國(guó)民主法制出版社1992年版，第222~223頁(yè)。

[13]汪鐵民著：《關(guān)于界別選舉的幾個(gè)問(wèn)題探討》，載全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《人民代表大會(huì)制度論叢》（第一輯），中國(guó)民主法制出版社1992年版，第212頁(yè)。

（作者系天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士）