郭 磊

摘要：在司法實(shí)踐中，行政主體的行政不作為常常會(huì)導(dǎo)致循環(huán)訴訟，使行政糾紛久拖不決。“循環(huán)訴訟”既損害司法機(jī)關(guān)的權(quán)威和判決的公信力、既判力，也浪費(fèi)行政和司法資源。本文通過(guò)分析“循環(huán)訴訟”的成因，提出問(wèn)題的解決辦法：引入行政訴訟調(diào)解制度，使行政訴訟實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)：同時(shí)對(duì)行政主體重新做出具體行政行為進(jìn)行限制以及司法監(jiān)督，以期避免“循環(huán)訴訟”的出現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：循環(huán)訴訟行政訴訟調(diào)解司法監(jiān)督

0引言

行政不作為是指行政主體有積極實(shí)施法定行政作為的義務(wù)，行政相對(duì)人的申請(qǐng)能夠履行而未履行或者拖延履行的行政形式。行政相對(duì)人就行政主體的不作為提起訴訟，人民法院判決被告重新做出具體行政行為，相對(duì)人對(duì)被告重新做出的具體行政行為不服，按照《行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，仍可以向人民法院提起行政訴訟。因?yàn)樗痉?quán)不能代替行政權(quán)的行使，人民法院不能直接代替被告做出具體行政行為，只能判決被告重新做出具體行政行為，這就出現(xiàn)了與上輪判決實(shí)質(zhì)重復(fù)的循環(huán)判決，即使經(jīng)過(guò)兩審終審，相對(duì)人也會(huì)以行政主體未實(shí)際履行重新提起訴訟，導(dǎo)致“終審不終”，這就是所謂的行政不作為訴訟案件中“循環(huán)訴訟”。

1“循環(huán)訴訟”帶來(lái)的問(wèn)題

“循環(huán)訴訟”是在當(dāng)前合法適用法律情況下產(chǎn)生的一個(gè)不合理的現(xiàn)象，大量“循環(huán)訴訟”的出現(xiàn)事實(shí)上給行政以及司法體制帶來(lái)了很多問(wèn)題：

1.1糾紛久拖不決行政相對(duì)人因?yàn)樾姓黧w不作為而提起訴訟的案件往往屬于與相對(duì)人具有利害關(guān)系的案件，需要司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)盡快做出相關(guān)的具有實(shí)際執(zhí)行力的判決或者行政行為。“循環(huán)訴訟”使同一案件在法院和行政主體之間循環(huán)往復(fù)：法院每次受理案件都有法律依據(jù)，并無(wú)不妥，行政主體相應(yīng)的也依照法院的判決重新做出了具體行政行為，而行政相對(duì)人針對(duì)行政主體的行政決定不服又再次起訴，循環(huán)往復(fù)，致使糾紛久拖不決，當(dāng)事人的法律關(guān)系難以穩(wěn)定，權(quán)利人的利益難以得到及時(shí)、有效保護(hù)。比如近幾年在北京市通州區(qū)因征地、占地拆遷中涉及集體土地使用證案件中，多次出現(xiàn)圍繞一個(gè)集體土地使用證父(母)子(女)輪番來(lái)訴訟，法院作出撤銷(xiāo)判決后，勝訴原告持法院勝訴判決要求通州區(qū)政府變更或重新頒證，但北京市對(duì)于農(nóng)村集體土地重新確權(quán)的工作至今未開(kāi)展，故行政機(jī)關(guān)采取各種方式拖延上述申請(qǐng)，致使申請(qǐng)人又到法院訴訟行政機(jī)關(guān)不作為、不予受理等具體行政行為，這類(lèi)反復(fù)訴訟的案件逐年增加。

1.2損害了司法機(jī)關(guān)的權(quán)威和判決的公信力、既判力，浪費(fèi)行政和司法資源“循環(huán)訴訟”將本已能解決的行政糾紛再次帶入訴訟程序，既損害了司法機(jī)關(guān)的權(quán)威和判決的公信力、既判力，同時(shí)又由于在后的司法審查僅可能是形式審查，使得行政主體、行政相對(duì)人和法院需投入大量的時(shí)間、人力，顯然是對(duì)行政、司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。另外，循環(huán)訴訟的過(guò)程大大降低了老百姓對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的信任度，損害了國(guó)家形象。

1.3暴露出行政判決在實(shí)踐中的蒼白“循環(huán)訴訟”的出現(xiàn)，暴露出我國(guó)《行政訴訟法》在“判決被告重新做出具體行政行為”這一判決類(lèi)型在實(shí)踐中的蒼白，也暴露出我國(guó)行政判決執(zhí)行無(wú)力的現(xiàn)狀。執(zhí)行是行政訴訟的最后一環(huán)，只有將判決的內(nèi)容付諸實(shí)施，行政糾紛才能最終解決。民事執(zhí)行難一直是法院執(zhí)行工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，行政訴訟同樣面臨執(zhí)行難的問(wèn)題。二十幾年來(lái)，行政訴訟執(zhí)行難的問(wèn)題隨著行政訴訟各項(xiàng)制度的建立和完善日益突出，從1989年至2000年《中國(guó)法律年鑒》對(duì)法院工作執(zhí)行部分的上年度總結(jié)中，無(wú)一不是以“執(zhí)行難”作為首句，繼而介紹一年來(lái)法院為解決相關(guān)問(wèn)題而采取的措施和所做的努力。

2“循環(huán)訴訟”的成因分析

我國(guó)目前行政訴訟所面臨的困境和問(wèn)題，在很大程度上暴露出我國(guó)行政訴訟體制和結(jié)構(gòu)上存在的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，原因主要有以下兩方面：

2.1法院不能做出帶有具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的判決“行政訴訟中的被告是依法行使行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，它所做出的具體行政行為是法律賦予的權(quán)力，是代表國(guó)家行使職權(quán)，因此作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行政，沒(méi)有隨意處分的權(quán)力?！毙姓V訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，是對(duì)行政活動(dòng)合法與否的監(jiān)督，原則上司法權(quán)只能監(jiān)督行政權(quán)，不能代替行政權(quán)，只能對(duì)行政活動(dòng)合法與否做出裁判，不涉及合理與否的問(wèn)題，也不能變更合法不合理的行為。因此，在一個(gè)判決行政主體履行行政職責(zé)的行政案件中，法院不能越權(quán)去代替行政主體做出包含具體行為方式的判決，否則就是違法，而行政主體是否實(shí)際履行，我國(guó)司法制度尚缺乏有力的事后督催程序。這樣，不能對(duì)行政主體形成一個(gè)有效的約束，從而可能導(dǎo)致“循環(huán)訴訟”。

2.2行政主體內(nèi)部公務(wù)員缺乏相應(yīng)的憲政與法治意識(shí)，使手中的行政權(quán)某種程度上制約司法權(quán)的正常運(yùn)行在目前的行政訴訟中，一些行政機(jī)關(guān)工作人員表現(xiàn)出對(duì)行政訴訟制度強(qiáng)烈的排斥和抵觸心理，這是導(dǎo)致行政訴訟制度陷入困境的主要原因之一。有些行政機(jī)關(guān)成為被告之后，不應(yīng)訴，不出庭，不舉證，不移送材料，不履行法院判決。一些行政機(jī)關(guān)利用本系統(tǒng)所掌管的人、財(cái)、物的權(quán)力對(duì)法院行政審判施加壓力，法院如判決其敗訴，就對(duì)法院的工程建設(shè)、人員待遇、辦公設(shè)備添置、車(chē)輛申請(qǐng)等設(shè)置種種不變。有的行政機(jī)關(guān)在法院審理過(guò)程中找領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)情或借助黨委、人大的力量對(duì)法院施加壓力。我國(guó)公務(wù)員憲政和法治意識(shí)的缺乏，既有傳統(tǒng)的因素，又有現(xiàn)實(shí)的原因。雖然在意識(shí)形態(tài)上強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)，但官員無(wú)所不在地支配著社會(huì)的一切，權(quán)力一直缺少制度化的制約，又從另一方面助長(zhǎng)了權(quán)力無(wú)限的意識(shí)，并且還容易產(chǎn)生一些報(bào)復(fù)心理。或者直接就像所說(shuō)，“配合”法院的判決，重新做出行政行為，但是卻不作出有實(shí)際意義的具體行政行為。

3解決“循環(huán)訴訟”的對(duì)策

3.1引入行政訴訟調(diào)解制度，促使行政訴訟實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)現(xiàn)代社會(huì)，公權(quán)力理論已經(jīng)由原來(lái)的國(guó)家公權(quán)力至上逐漸向有帶有協(xié)商、合作精神的公權(quán)力過(guò)渡，服務(wù)與合作精神已經(jīng)成為現(xiàn)代行政上占主導(dǎo)地位的人文精神。因此，在行政訴訟領(lǐng)域如何貫徹依法行政理念、服務(wù)與合作理念，如何充分保障行政相對(duì)人的程序性權(quán)利、調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人積極參與行政爭(zhēng)議的積極性等問(wèn)題就擺在了理論界與實(shí)務(wù)界面前，而行政訴訟調(diào)解制度就為我們提供了一個(gè)良好的解決問(wèn)題的思路。行政訴訟調(diào)解可在行政審判中發(fā)揮出的獨(dú)特、良好的功能和作用：

3.1.1基于當(dāng)事人的合意而達(dá)成一致的結(jié)案方式能最大限度地減少爭(zhēng)議雙方的對(duì)抗，達(dá)到原告滿意、行政機(jī)關(guān)滿意，法律效果與社會(huì)效果都好的雙贏目的。

3.1.2促進(jìn)民事糾紛、行政糾紛交叉問(wèn)題的統(tǒng)一解決。近年來(lái)，隨著行政案件類(lèi)型的增多，行政案件與民事案件相互交織的情況越來(lái)越多，伴隨出現(xiàn)很多雖然被訴的是具體行政行為的合法性，核心卻是民事?tīng)?zhēng)議的行政訴訟案件。以拆遷類(lèi)行政訴訟案件為例，被訴的可能是行政機(jī)關(guān)的拆遷許可、拆遷裁決或是強(qiáng)制拆遷的決定，但原告起訴的真正目的往往是對(duì)拆遷補(bǔ)償方式或者標(biāo)準(zhǔn)存在異議，如果允

許在法院主持下，對(duì)拆遷人與被拆遷人進(jìn)行調(diào)解，雙方就拆遷補(bǔ)償問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，原告方提起行政訴訟的目的達(dá)到，原告方通常會(huì)采取撤訴的方式使訴訟終結(jié)。

3.1.3減少訴訟成本，避免循環(huán)訴訟。同樣以上述拆遷類(lèi)行政訴訟案件為例，如果允許在法院主持下，對(duì)拆遷人與被拆遷人進(jìn)行調(diào)解，雙方就拆遷補(bǔ)償問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，原告方提起行政訴訟的目的達(dá)到，原告方通常會(huì)采取撤訴的方式使訴訟終結(jié)，這樣既減少了訴訟成本，又避免了循環(huán)訴訟。

當(dāng)然，并不是任何行政案件都能夠行政調(diào)解的。筆者認(rèn)為，可進(jìn)行調(diào)解的行政案件需具備兩個(gè)要件：①行政訴訟的當(dāng)事人有權(quán)處分其權(quán)利或職權(quán)。對(duì)于行政決定涉及民事因素這類(lèi)案件，行政機(jī)關(guān)可在依法擁有的法定職權(quán)范圍內(nèi)有一定的處分權(quán)。②不損害公共利益和他人利益。

3.2對(duì)被告重新做出具體行政行為進(jìn)行限制及其司法監(jiān)督為了減少或防止行政訴訟案件中“循環(huán)訴訟”的發(fā)生，除采取行政訴訟調(diào)解之外，還應(yīng)同時(shí)采取如下對(duì)策：一是事先防范。人民法院判決被告重新做出具體行政行為，應(yīng)根據(jù)具體情況，分別確定重新做出具體行政行為的條件和期限。一般來(lái)說(shuō)，涉及到事實(shí)不清，宜做附條件的判決：如果事實(shí)清楚，只涉及定性或使用法律方面的問(wèn)題，宜做附期限的判決，以避免行政機(jī)關(guān)久拖不決或形成循環(huán)訴訟。二是事后強(qiáng)制。即人民法院判決被告重新做出具體行政行為，被告以同一事實(shí)和理由做出與原具體行政行為基本相同的行為的，在原告起訴后，人民法院判決撤銷(xiāo)被告重做的具體行政行為的同時(shí)，可依《行政訴訟法》第65條第3款“行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院可以采取以下措施：①對(duì)應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的賠償金，通知銀行從該行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥；②在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)按日處五十元至一百元的罰款；③向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；④拒不履行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任?！钡囊?guī)定對(duì)被告采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施。

4結(jié)語(yǔ)

判決被告重新做出具體行政行為的執(zhí)行現(xiàn)狀反映了我國(guó)目前行政訴訟制度的困境。而造成其原因既有行政訴訟法律規(guī)則本身的缺陷，也有行政訴訟體制的弊端，還有落后的法律文化的影響。要真正走出困境，必須從多方面對(duì)現(xiàn)有的行政訴訟制度加以完善，從規(guī)則到體制再到法律文化都需要為其提供支撐。