張建英

一、建設(shè)服務(wù)性政府是我國行政體制改革的根本任務(wù)

黨的十七大作出了加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略決策。服務(wù)型政府是指一種在公民本位、社會本位、權(quán)利本位理念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來,以全心全意為人民服務(wù)為宗旨,實現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。

1、服務(wù)型政府具有公共性,是公共政府。公共政府理念是現(xiàn)代公共管理理念的核心。服務(wù)型政府具有公共政府特征,意味著服務(wù)型政府必須正確處理國家與市場的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系,政府的作用范圍嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域,在公共領(lǐng)域之外,是不受國家權(quán)力和政府權(quán)力直接干預(yù)的、只受市場規(guī)則支配和法律規(guī)范制約的私人領(lǐng)域即市場領(lǐng)域和公民領(lǐng)域。政府行使的權(quán)力是人民賦予的公共權(quán)力,政府權(quán)力必須以追求公共利益為宗旨,不得公權(quán)私用、假公濟私,更不得用于追求政府部門利益或公務(wù)員個人利益。

2、服務(wù)型政府具有服務(wù)性,是服務(wù)政府。古往今來,任何政府只有提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),才能有力地證明自己存在的價值與合法性。一般說來,維護(hù)性公共服務(wù)是保證國家機器存在和運轉(zhuǎn)的公共服務(wù),是服務(wù)型政府的基石,如政府的國防、行政管理、法制建設(shè)等;經(jīng)濟性公共服務(wù)是政府促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的公共服務(wù),是服務(wù)型政府的動力,如政府對國有企業(yè)和公共項目的股本投資;社會性公共服務(wù)具有保障和實現(xiàn)公民權(quán)利的性質(zhì),并具有明顯的再分配功能,是服務(wù)型政府的主體,如義務(wù)教育公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)和社會保障公共服務(wù)等。

3、服務(wù)型政府具有有限性,是有限政府。與無限政府推崇政府機制優(yōu)先不同,有限政府奉行的基本準(zhǔn)則是市場機制優(yōu)先原則,政府只是作用于市場機制和公民自治都不能解決的公共領(lǐng)域。政府不是經(jīng)濟和社會發(fā)展的直接提供者,而是推動和調(diào)控經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)者、合作者。政府不但權(quán)力有限、職能有限,而且責(zé)任也有限。政府只有做到有所不為,才能更好地集中精力做到有所為。

4、服務(wù)型政府具有有效性,是有效政府。我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程要求我們正著力構(gòu)建的服務(wù)型政府必然是一個有效政府。有效政府的構(gòu)建必須符合中國現(xiàn)階段政治經(jīng)濟文化和社會的現(xiàn)狀及其對政府的內(nèi)在規(guī)定性。有效的服務(wù)型政府的構(gòu)建就應(yīng)該做到政府理念有效,重塑政府形象政府制度有效,規(guī)范政府行為政府治理有效,優(yōu)化政府能力政府過程有效,提升政府品質(zhì)政府結(jié)果有效,維護(hù)人民利益。一個有效的政府應(yīng)該具備權(quán)威、精干、有為和廉潔等幾個基本的特點。

5、服務(wù)型政府具有法治性,是法治政府。無論是從保護(hù)公民權(quán)利方面看,還是從規(guī)范政府行為方面看,服務(wù)型政府都需要以法治作為路徑依賴。只有在法治的保障下,才能保證政府服務(wù)行為的規(guī)范性,減少主觀隨意性,從而穩(wěn)步提高政府服務(wù)的質(zhì)量和水平。在我國,建設(shè)法治政府的核心是全面推進(jìn)依法行政,即以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅持執(zhí)政為民,忠實履行憲法和法律職責(zé),保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,創(chuàng)新社會管理和公共服務(wù)機制,為構(gòu)建社會主義和諧社會提供法治保障。

6、服務(wù)型政府具有責(zé)任性,是責(zé)任政府。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念,又是一種對政府公共治理進(jìn)行民主控制的制度安排,服務(wù)型政府必然是責(zé)任政府。作為民主政治時代的一種基本價值理念,責(zé)任政府理念要求服務(wù)型政府必須主動及時地回應(yīng)社會和民眾的要求并加以滿足同時必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。如果公共服務(wù)沒有責(zé)任與之相伴共生,不僅公共服務(wù)會異化,而且也可能產(chǎn)生任性與張狂。

二、政府監(jiān)管能力的提升是建設(shè)服務(wù)性政府的基本內(nèi)容

隨著改革發(fā)展的不斷深入,人民群眾對公共服務(wù)的需求越來越高,我們只有不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求,才能夠深入地貫徹科學(xué)發(fā)展觀,才能推進(jìn)我國的經(jīng)濟社會繼續(xù)不斷地向前發(fā)展。而建立有效的監(jiān)管體系,對于我國公共服務(wù)事業(yè)改革和持續(xù)發(fā)展,對于行政部門服務(wù)職能的完善,對于有效的公共服務(wù)管理體制的建立,都具有基礎(chǔ)性的作用。

廣義的政府監(jiān)管是指監(jiān)管者運用公共權(quán)力制定和實施規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),以干預(yù)各種行為主體的經(jīng)濟和社會活動,包括產(chǎn)品和服務(wù)的價格、質(zhì)量、進(jìn)入和退出等經(jīng)濟性內(nèi)容以及安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會性內(nèi)容。曾經(jīng)震驚全國的“三鹿奶粉”事件的發(fā)生,以及先前發(fā)生的“大頭嬰兒奶粉”事件、“過期月餅”、“病豬肉”、“蘇丹紅”、等事件的發(fā)生,既說明了一些不法廠商利欲熏心,惟利是圖,置人民群眾的生命安全而不顧;同時也更加暴露了我們一些政府部門對食品安全領(lǐng)域,尤其是生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管不力,在食品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、檢驗環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)都不同程度地存在問題。這些事件的發(fā)生,嚴(yán)重影響了社會的穩(wěn)定,給人民生命、財產(chǎn)造成了重大損失,對我們的質(zhì)量認(rèn)證體系和食品、藥品等的監(jiān)督管理造成了惡劣影響,使公眾對衛(wèi)生監(jiān)督管理、質(zhì)量檢驗、市場監(jiān)督管理的不作為產(chǎn)生很大疑慮,導(dǎo)致政府公信力下降。

分析近年來在我國發(fā)生的食品安全、藥品安全以及其他重大責(zé)任事故,正是由于政府的監(jiān)管不力所造成的,具體可以概括為以下幾方面的原因:

1、政府職能不清,管理權(quán)責(zé)不明。

在管理體制上我們至今延續(xù)了一些計劃經(jīng)濟時代的模式,很多政府主管部門同時扮演著政策制定者、執(zhí)行者、收益者和監(jiān)管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的問責(zé)機制,政府多重角色之間存在嚴(yán)重利益沖突,妨礙了公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展和效率的改進(jìn)。也正是由于職能不清,導(dǎo)致政府在食品安全方面缺乏長效、系統(tǒng)的規(guī)劃機制,不能有效引導(dǎo)大眾的合理消費,更不能分工明確、規(guī)則細(xì)化地管理,因而導(dǎo)致我國的食品和藥品等方面存在嚴(yán)重的問題。盡管從表面上看來,在社會公共服務(wù)各領(lǐng)域都設(shè)立了相關(guān)的“負(fù)責(zé)”機構(gòu),但事實上,各主管部門的責(zé)任或者是模糊的,或者是不合理的,“越位、錯位、缺位”的現(xiàn)象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可問責(zé)的管理體制導(dǎo)致了目前公共服務(wù)出現(xiàn)的價格、質(zhì)量、效率和覆蓋不足等問題。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間過于密切的關(guān)系,使得監(jiān)管規(guī)則很難得到有效執(zhí)行。比如監(jiān)管機構(gòu)質(zhì)檢局等部門與地方政府之間的密切關(guān)系,使得地方政府的官員本能就是保護(hù)企業(yè),只要這個企業(yè)能給它創(chuàng)造產(chǎn)值。這種利益糾葛機制,使得我們不能處理好政府職能部門與企業(yè)的關(guān)系、監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系、商業(yè)利益與公眾利益的關(guān)系,單純強調(diào)“幫企業(yè)辦事,促經(jīng)濟發(fā)展”,因此就無法把保障公眾食品安全的中心任務(wù)落實好,不能很好地發(fā)揮政府的服務(wù)職能。

2、監(jiān)管規(guī)則不完善、執(zhí)行機制不健全。

經(jīng)過多年的努力,我國已經(jīng)建立了公共服務(wù)的基本法律法規(guī)體系。但監(jiān)管規(guī)則體系還存在著很多問題,集中體現(xiàn)在以下兩方面:第一,規(guī)則體系缺乏統(tǒng)一性,不同位階和部門的法律法規(guī)之間存在沖突,地方法規(guī)與國家法規(guī)之間存在矛盾;更大的問題還在于規(guī)則的執(zhí)行機制不健全。第二,法規(guī)體系陳舊落后,不能適應(yīng)新的經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢的要求。第三,有些政府部門與公務(wù)人員服務(wù)意識差,不作為現(xiàn)象嚴(yán)重。目前,我國衛(wèi)生監(jiān)督部門、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家工商行政管理部門等的數(shù)量和機構(gòu)都達(dá)到了一定的規(guī)模,但這些部門卻對市場的監(jiān)管處于一種被動執(zhí)法,往往是當(dāng)事件發(fā)生后,這些部門才開始執(zhí)法調(diào)查。比如早在2004年阜陽奶粉事件中,三鹿奶粉曾被指出有質(zhì)量問題,但是卻沒有引起相關(guān)部門的強烈重視,反而被國家質(zhì)檢局作為名牌免檢奶粉推薦給消費者。也有消費者早就向有關(guān)主管部門反映過"三鹿奶粉"問題,主管部門卻要求反映人提供更詳細(xì)的情況等。眾所周知,食品藥品專項整治中存在著“打不疼”、“打不死”的問題,一個重要原因就是行政執(zhí)法與刑事司法銜接不夠,執(zhí)法不嚴(yán)、打擊不力。有些涉嫌犯罪案件該移送的沒移送,滯留在行政執(zhí)法環(huán)節(jié),沒有進(jìn)入刑事訴訟程序,甚至以罰代刑、一罰了之。

3、監(jiān)管治理機制不健全

從我國目前發(fā)生的這些食品安全事件中可以看出,其成因主要有以下一些:一是企業(yè)本身質(zhì)量評價機制的缺失,由于評價標(biāo)準(zhǔn)的隨意性,有些企業(yè)不能及時、嚴(yán)格地按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我評價;而且由于受惡性競爭的影響,有些企業(yè)不進(jìn)行質(zhì)量評價和管理,甚至為了降低成本,制假、造假。二是社會化的質(zhì)量評價組織的建設(shè)與發(fā)展嚴(yán)重不足。目前我國的社會質(zhì)量評價組織的獨立性不強,有些是政府機構(gòu)創(chuàng)辦的,有些是從政府職能部門分離出來的,對政府的依賴性較強,其業(yè)務(wù)活動往往不是依靠市場的需要以及提高服務(wù)的質(zhì)量和信譽;而且政府對社會機構(gòu)的監(jiān)管缺乏統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)管體制和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管機構(gòu)。社會質(zhì)量評價機構(gòu)由于經(jīng)費不足、容易受到出資人的干擾而缺乏獨立性或客觀性,評價結(jié)果有失公正。三是在日常的監(jiān)管過程中,由于政府部門仍然發(fā)揮著主導(dǎo)甚至唯一的作用,包括行業(yè)協(xié)會、專家團體、消費者保護(hù)群體、服務(wù)提供機構(gòu)在內(nèi)的利益相關(guān)者的積極性如媒體的作用未得到有效調(diào)動。

三、在建設(shè)服務(wù)性政府的過程中加強行政監(jiān)管

今后必須進(jìn)一步加強行政監(jiān)管,完善我國公共服務(wù)的監(jiān)管體制,要加強以下幾方面的工作:

1、要完善法律和制度,用制度來堵塞漏洞。首先要建立和完善現(xiàn)代公共財政制度,建立規(guī)范的財政供養(yǎng)制度,并通過相應(yīng)法律,明確中央政府和地方政府的財權(quán)和事權(quán)。同時,還應(yīng)明確政府、公民和不同形式的組織部門在提供消費公共服務(wù)方面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。明確包括非營利組織在內(nèi)的服務(wù)供給主體的法律地位和稅賦義務(wù),并在法律上保證公共服務(wù)事業(yè)放開準(zhǔn)入、依法監(jiān)管?？v觀全球發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗,我們可以看到一個基本事實,那就是食品安全監(jiān)管體系必須以法律制度為基礎(chǔ)。無論是美國食品藥品管理局,還是歐洲食品質(zhì)量安全監(jiān)督局,都因為有強大的法律支撐而享有高度的獨立性,使之能公正執(zhí)行法律,確保本地區(qū)的食品安全。一個合理的食品安全法律制度,除了賦予監(jiān)管部門權(quán)威外,還要從整條食品鏈出發(fā),對種植養(yǎng)殖、初級加工、生產(chǎn)制造、運輸、銷售、消費環(huán)節(jié),明確食品監(jiān)管責(zé)任,建立有效的問責(zé)機制。目前,我們必須認(rèn)真執(zhí)行《食品安全法》,明確各個監(jiān)管部門的職責(zé),建立有效的問責(zé)機制;理順監(jiān)管體制,優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置,既要避免部門之間監(jiān)管職責(zé)交叉,又要扭轉(zhuǎn)部門內(nèi)部弱化食品安全監(jiān)管的局面。

2、明確政府監(jiān)管部門的職能和責(zé)任,保證制度和規(guī)章的有效實施。在合理界定政府職能方面,應(yīng)改變"政事不分、管辦不分"的局面,建立合理、透明的檢查和考核機制。提高政府的監(jiān)管能力必須加快政府管理社會服務(wù)事業(yè)能力,其中主要包括建立完善的監(jiān)管組織體系,規(guī)范透明的監(jiān)管程序、專業(yè)化和有責(zé)任心的監(jiān)管隊伍,以及建立以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的高效監(jiān)管服務(wù)平臺。并且要嚴(yán)格紀(jì)律,建立嚴(yán)格的問責(zé)機制是政府管理體制改革和監(jiān)管體系建設(shè)的核心任務(wù),實行責(zé)任追究,一旦出了問題一定要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

尤其是在關(guān)乎人民群眾生命安全和生活質(zhì)量的食品監(jiān)管等方面,首先要加強政府的規(guī)劃職能,在確保目前食品安全的前提下,必須對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、食品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、食品安全體系建設(shè)等方面作出合理布局與長遠(yuǎn)規(guī)劃;其次要重視對大眾消費的引導(dǎo)功能,通過大力宣傳和有效管理,提高公眾的自我保護(hù)意識,以科學(xué)合理的消費方式和消費觀念促進(jìn)食品的安全生產(chǎn)和使用;再次要科學(xué)劃分和制定包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)(數(shù)量、質(zhì)量和清潔度)、安全食品生產(chǎn)操作規(guī)程、技術(shù),從產(chǎn)地環(huán)境到餐桌的一系列管理職能和規(guī)則等,確保政府對食品安全的保障功能。

3、建立多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系。強化政府監(jiān)管職能,形成包括完善的法律環(huán)境、專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、多種行業(yè)自律組織、多級消費者權(quán)益保護(hù)組織、多渠道的傳媒和公眾監(jiān)督在內(nèi)的現(xiàn)代監(jiān)管體系。在由政府部門提供公共服務(wù)的領(lǐng)域加強“政府內(nèi)監(jiān)管”,改變政府部門自己制定政策、自己執(zhí)行政策、自我進(jìn)行評估的格局。公共服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管體系建設(shè),應(yīng)該納入到我國行政管理體制改革的總體安排之中。要進(jìn)一步建立和完善包括工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、藥監(jiān)、城管、檢疫等的政府管理部門和社會輿論、民間組織和群眾等的社會監(jiān)督系統(tǒng)。由此形成一個協(xié)調(diào)、組織、有序的有機社會監(jiān)督系統(tǒng),各子系統(tǒng)既是發(fā)展的結(jié)果,也是發(fā)展的動力。建立功能明確、組織獨立、問責(zé)機制嚴(yán)格的多維度監(jiān)管體系,是建立一個公平、高效、完善的公共服務(wù)體系的基本發(fā)展方向。食品安全也是個系統(tǒng)工程,與科技進(jìn)步、經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、環(huán)境質(zhì)量等眾多因素有關(guān),其中社會公眾也是重要的環(huán)節(jié),需要他們科學(xué)地看待和積極協(xié)作?！?/p>

參考文獻(xiàn):

[1] 高世楫等,完善公共服務(wù)監(jiān)管體制[N],經(jīng)濟日報,2005,9,19。

[2]王臻榮等,試論我國現(xiàn)階段有效政府的構(gòu)建及路徑選擇政治學(xué)研究[J],2005,2。

[3]劉熙瑞,服務(wù)型政府—經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J]中國行政管理,2002,7。

[4]張旭霞,高績效政府的創(chuàng)建與公信力問題[J],中國行政管理,2008,1。