尤正林

摘要:本文在對(duì)我國水利工程的實(shí)際運(yùn)作情況進(jìn)行調(diào)查分析、對(duì)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施部門投資管理制度、改革問題的理論基礎(chǔ)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等有了一定的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上,形成了水利工程的投資管理制度的改革的框架性的思路,希望能夠?yàn)槲覈聵I(yè)的發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞:水利經(jīng)濟(jì)特征投資管理

一、 市場(chǎng)體制下水資源的經(jīng)濟(jì)特征分析

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,完全非專有的,不屬于任何人的狀態(tài)的水資源的開發(fā)和使用必然是低效率的。因?yàn)闆]有專有權(quán)的情況下就不可能獲得使用的代價(jià)。在這種情況下,價(jià)格既不能產(chǎn)生在使用者之間分配水資源的作用,也不能起到為生產(chǎn)或維護(hù)和保持水資源提供收入的作用。這樣導(dǎo)致的是相對(duì)于高效率的供應(yīng)水平,水供應(yīng)不足;而高效率的運(yùn)用水平情況下水污染的數(shù)量過多;相比較高效率的開發(fā)水平,水資源開發(fā)顯得過度,另外在水資源的管理、生產(chǎn)能力方面投資不足。由此可以得出這樣的結(jié)論,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,水資源的不可專有性是水資源配置和使用低效率

的主要原因。

二、 水利工程投資管理運(yùn)行體制與創(chuàng)新的對(duì)策

2.1 完善工程投資和運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制

盡管綜合利用水利樞紐工程投資和運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)傇诶碚摵头椒ㄉ喜淮嬖谥卮蠓制?但在實(shí)踐中,長期以來很多工程沒有很好的落實(shí)政企投資分?jǐn)?即沒有提供公共產(chǎn)品(或服務(wù))與提供私人產(chǎn)品(或服務(wù))的資產(chǎn)分?jǐn)?使得其建設(shè)管理單位需要承擔(dān)公益性資產(chǎn)的管理和維護(hù)責(zé)任,而相關(guān)成本和費(fèi)用又難以從政府或受益群體獲得足夠的補(bǔ)償?！端a(chǎn)業(yè)政策》將水利建設(shè)項(xiàng)目劃分為甲、乙兩類的目的主要是明確項(xiàng)目各參與方(尤其是政府和企業(yè))在項(xiàng)目公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的“責(zé)、權(quán)、利”。建立綜合利用水利工程投資和運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制的目的在于進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)各方的“責(zé)、權(quán)、利”。

2.2靈活多樣投融資機(jī)制

從目前的情況看來,政府在對(duì)水利工程項(xiàng)目建設(shè)的投資方面還有一定的局限性,資金的投入方式比較單一。在水利工程項(xiàng)目上,其財(cái)務(wù)效益是由上網(wǎng)電價(jià)及供水量、供水價(jià)格、發(fā)電量等許多指標(biāo)來決定的,而這些指標(biāo)又受到工程運(yùn)行方式、收益地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、上游來水情況等諸多方面因素的影響,所以導(dǎo)致很大的不確定性,且在年際甚至?xí)r期之間變化很大。有些水利建設(shè)項(xiàng)目,雖然在可行性研究及決策階段的評(píng)價(jià)時(shí)被認(rèn)為能夠得到客觀的財(cái)務(wù)效益,但是當(dāng)在投入運(yùn)營后卻在財(cái)務(wù)上沒有反映出預(yù)期的好的收益,甚至在財(cái)務(wù)上不可行。反而是一些以公益為目的的工程,在投入運(yùn)營卻有可能產(chǎn)生的很好的財(cái)務(wù)效益。由于水利樞紐工程項(xiàng)目在財(cái)務(wù)收益方面的不確定,從而使得政府在財(cái)政資金方面也要運(yùn)用靈活多樣的投資方法。

根據(jù)水利項(xiàng)目具體情況的不同,財(cái)政性資金的投入方式可以是以下任何一種或幾種的組合:A.無償且不求回報(bào)的補(bǔ)貼性資金政府投入;B.作為項(xiàng)月資本金且追求回報(bào)的政府投入;C.無息或低息(或使用費(fèi))的政府貸款;D.對(duì)項(xiàng)目貸款提供全部或部分貼息;E.直接構(gòu)建使用權(quán)歸項(xiàng)目法人(項(xiàng)目公司)、所有權(quán)歸政府的資產(chǎn)。

2.3健全完善運(yùn)行機(jī)制

在實(shí)際運(yùn)行中,如發(fā)生新的政府行為干預(yù),還應(yīng)按實(shí)際情況對(duì)當(dāng)年發(fā)生的耗費(fèi)在功能性分配比例上做出新的調(diào)整。另外改革和完善國家法律、法規(guī)規(guī)定的水利收費(fèi),屬預(yù)算內(nèi)的水資源費(fèi)先改為水資源稅,使其具有強(qiáng)制性,屬預(yù)算外的河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)由國家制定統(tǒng)一收費(fèi)政策,但要具有針對(duì)性,不同流域可制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從而使各級(jí)財(cái)政能通過稅、費(fèi)和水利建設(shè)基金三項(xiàng)收入,確保各級(jí)的水利公益性耗費(fèi)公共財(cái)政支付的需求。各級(jí)財(cái)政在原有用于水利資金的基礎(chǔ)上隨著公共財(cái)政的實(shí)施和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,每年要有按一定比例上升的切塊資金劃撥水行政主管部門統(tǒng)籌安排,這一切塊資金包括正常財(cái)政和水利建設(shè)基金以及通過財(cái)政的一切水利收費(fèi)。積極推進(jìn)河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)改革,科學(xué)合理地用足用好農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工,有條件的地方推進(jìn)以資代勞。由于綜合利用水利項(xiàng)目具有一定的自然壟斷性,要使綜合利用水利項(xiàng)目的公益性功能充分發(fā)揮效益,就必須保證有正常的維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)、除險(xiǎn)加固費(fèi)、折舊、大修及更新改造等費(fèi)用。解決辦法有:一是根據(jù)水利工程管轄范圍由各級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助;二是在水利工程收益范圍內(nèi)按一定的標(biāo)準(zhǔn)征收防洪保安資金或河道工程修建維護(hù)管理費(fèi),以用于對(duì)水利工程公益性支出的補(bǔ)償;三是逐步建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓及水市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,強(qiáng)化節(jié)水,實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

2.4民間資本引入

在綜合利用水利樞紐工程中公益性資產(chǎn)部分所提供的公共產(chǎn)品(或服務(wù))由于自身不能通過直接向受益者或使用者收費(fèi)的方式獲得經(jīng)營性收入,其建設(shè)資金以及建成后的運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用,將主要來源于政府財(cái)政性資金和以政府財(cái)政信用為基礎(chǔ)的融資。但在融資方式選擇方面,受金融體制和財(cái)政預(yù)算體制的制約,政府可用于水利建設(shè)的資金主要包括預(yù)算內(nèi)水利基本建設(shè)資金和水利建設(shè)基金以及發(fā)行的長期建設(shè)國債資金等。從水利投資建設(shè)實(shí)踐情況看,這些渠道的資金(特別是在沒有發(fā)行建設(shè)國債時(shí)期)總是無法滿足同期水利投資建設(shè)的資金需求,故長期以來水利建設(shè)總是處于存在較大“資金缺口”的狀況,從而導(dǎo)致水利事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要?！?/p>

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