楊延軍 陸尚炳

摘要自我國開展高等教育評估以來,政府一直是評估的主體,對高等教育評估呈現(xiàn)出單一的狀態(tài)。政府是高等教育評估的發(fā)起者、組織者、政策法規(guī)的制定者及高等教育評估的實(shí)施者的角色在促進(jìn)高等教育評估發(fā)展的同時(shí),也給高等教育評估帶來了負(fù)面影響。本文通過對我國高等教育評估開展?fàn)顩r的描述、政府在高等教育評估中角色的論證、政府角色定位在高等教育評估中的問題揭示后,提出策略性的建議。

關(guān)鍵詞高等教育評估高等教育評估機(jī)構(gòu)角色定位

中圖分類號:G64文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

1 我國高等教育評估開展?fàn)顩r及意義

1.1 開展?fàn)顩r

我國對高等教育評估的重視開始于上個(gè)世紀(jì)80年代初。經(jīng)過近三十年的理論和實(shí)踐工作者的研究和實(shí)踐,我國高等教育評估在理論和實(shí)踐上都取得了相當(dāng)顯著的成果。近年來,隨著我國高等教育規(guī)模和數(shù)量的擴(kuò)展以及學(xué)校對生源的擴(kuò)招,使我國高等教育率先進(jìn)入了高等教育普及化階段。隨著高等教育向大眾化的轉(zhuǎn)型,高等教育質(zhì)量受到了前所未有的關(guān)注。高等教育評估就是政府為了保障和提高高等教育質(zhì)量所實(shí)施的有效手段。

中國的高等教育評估是政府通過頒布一系列規(guī)章制度自上而下地建立起來的,具有極強(qiáng)的政策導(dǎo)向性。高等教育評估就是根據(jù)政府所定的教育評估目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),通過系統(tǒng)地收集信息和進(jìn)行科學(xué)的分析,對高等教育作出價(jià)值判斷并改進(jìn)教育工作的過程。到目前為止,已實(shí)施的評估大致可以分為以下四類。

(1)體現(xiàn)政府行為導(dǎo)向的各種高校建設(shè)項(xiàng)目的評定。這類評估由政府機(jī)構(gòu)組織實(shí)施,體現(xiàn)政府工作重點(diǎn)和行為導(dǎo)向。

(2)由教育行政部門組織實(shí)施的評估。這種評估的目的在于加強(qiáng)行政部門對高等學(xué)校教學(xué)工作管理的指導(dǎo),促使高校不斷提高教學(xué)質(zhì)量。

(3)以社會評估為主的大學(xué)排名。這種評估目前尚處于發(fā)展階段,引發(fā)的爭議較大。

(4)學(xué)校內(nèi)部組織的各種評估。學(xué)校自評旨在促進(jìn)教學(xué)建設(shè)、提高教學(xué)質(zhì)量、強(qiáng)化教學(xué)管理。自評不僅為外來評估做準(zhǔn)備,更有助于完善高等學(xué)校內(nèi)部評估的管理體制。

1.2 意義

由于我國的高等教育評估活動是在政府統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,政府是高等教育評估的唯一主體。政府的評估雖然有利于顧全大局,能夠從整體上管理高等教育的布局和規(guī)劃,其評估結(jié)果的權(quán)威性能夠引起學(xué)校對評估工作的重視,但這種評估模式是封閉的、單一的,這種狀況與我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制、高校的辦學(xué)體制、管理體制是不相適應(yīng)的,從而在一定程度上阻礙高校個(gè)性化及適應(yīng)性的發(fā)展。因此系統(tǒng)地研究政府在高等教育評估中的角色定位對我國高等教育的發(fā)展至關(guān)重要。

2 我國政府在高等教育評估中的角色分析

我國高等教育評估機(jī)構(gòu)是由政府建立,依據(jù)政府制定的評估指標(biāo)體系對高等教育進(jìn)行價(jià)值判斷,結(jié)果上報(bào)于政府。政府依據(jù)評估結(jié)果對學(xué)校實(shí)施管理,所以政府在高等教育評估中的角色是:

2.1 高等教育評估的組織者

“教育評估中介機(jī)構(gòu)”在我國最早是由教育評估專家、華東師范大學(xué)陳玉琨教授1994年在沈陽會議上提出的,原國家教委高教司司長首次于1994年第一期《高等教育研究》上見諸文字,但并沒有形成機(jī)構(gòu)的實(shí)體。

我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變后,原有的集權(quán)型統(tǒng)治模式已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展需求。為保障學(xué)校的辦學(xué)方向和教學(xué)質(zhì)量,政府既要加強(qiáng)對教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理,又要擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),為解決這樣的矛盾,政府不是親臨評估現(xiàn)場對高等教育作出評估,而是建立了高等教育評估中介機(jī)構(gòu),委托機(jī)構(gòu)進(jìn)行高等教育評估工作,政府是高等教育評估的組織者。

2.2 高等教育評估活動政策、法規(guī)的主要制定者

1985年在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中明確指出了政府和高等教育管理部門在評估中的主體地位。1990年高級教委正式頒布了《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》,其關(guān)于評估主體的規(guī)定如下:“普通高等學(xué)校教育評估是國家對高等學(xué)校實(shí)行監(jiān)督的重要形式,由各級人民政府及其教育部門實(shí)施?！边@個(gè)規(guī)定也明確了政府是實(shí)施評估的主體。

到了20世紀(jì)90年代初的時(shí)候,隨著社會經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深入,僅僅依靠政府單一主體進(jìn)行評估已不能滿足社會對高等教育多元化的要求和高等教育自身發(fā)展的需要。國家就制定了由社會團(tuán)體參與高等教育評估的條例,擴(kuò)大高校自評和社會團(tuán)體對高等教育評估的權(quán)利。在1993年國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》文件中,提出了要建立有教育和社會各界專家參加咨詢、審議的高等教育評估機(jī)構(gòu),對高等教育形成民主的、科學(xué)的決策程序,致力發(fā)揮社會各界參與教育決策和管理的作用。但是,實(shí)際上目前我國高等教育在辦學(xué)體制上,管理體制和投資上,政府仍居中心地位,發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種現(xiàn)象造成我國高等教育評估現(xiàn)狀仍然以政府為主導(dǎo)、社會評估為輔助進(jìn)行的。所以目前,我國政府仍然是我國高等教育評估政策、目標(biāo)體系的主要制定者,其它社會各界只是輔助政府對高等教育評估政策、目標(biāo)體系的制定。

2.3 政府是我國高等教育評估的實(shí)施者

由于我國的國情決定了我國高等教育評估是以政府的權(quán)力為基礎(chǔ),通過行政、立法、財(cái)政等手段強(qiáng)制執(zhí)行。在高等教育評估中,政府以國家權(quán)力為基礎(chǔ),通過頒布法律制定評估政策,自上而下的強(qiáng)制評估活動。雖然是高等教育評估機(jī)構(gòu)執(zhí)行評估活動,但是評估機(jī)構(gòu)是由政府建立的一個(gè)部門,是代表著政府的利益進(jìn)行活動的,只能說評估機(jī)構(gòu)是高等教育評估的執(zhí)行者。

在我國,政府是高等教育的舉辦者,高等教育的資源配置直接由政府部門控制,高校是政府的下屬部門,是被管理者。政府有權(quán)力對高校實(shí)施管理和引導(dǎo),高校則有義務(wù)必須服從上級管理和工作安排。高等教育評估實(shí)際上已經(jīng)演變成各級人民政府及其教育行政部門依據(jù)政府所制定的評估指標(biāo)體系對高等學(xué)校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進(jìn)行檢查、評估和監(jiān)督的一種具體行政行為。

3 我國政府在高等教育評估中角色定位存在的問題

回顧我國十多年來的高等教育評估歷程,我國政府在高等教育評估中發(fā)揮了保障和提高教育質(zhì)量的重要作用,并在評估的理論研究和具體實(shí)踐方面都取得了很大的成就,但同時(shí)還存在一些較大的問題,給高等教育評估帶來負(fù)面作用。

3.1 高等教育評估目前處于政府的壟斷狀態(tài),主體單一、權(quán)力集中、效率低下、導(dǎo)向偏頗

首先,政府是高等教育評估的唯一合法主體,其評估活動明顯呈壟斷性質(zhì),這就排除了社會和市場對高等教育評估的參與,從而抑制了社會、高校參與評估的積極性,形成了社會團(tuán)體參與評估只是一種象征性補(bǔ)充的形態(tài),因此,不能發(fā)揮社會團(tuán)體和高校之間建立充分溝通的橋梁作用,更談不上社會各界的支持、監(jiān)督高等教育評估的順利開展,促進(jìn)高等教育質(zhì)量的提高。其次,在評估中,由于高校處于被動地位,主體意識淡薄,不能充分認(rèn)識到自評的重要性,對政府自上而下的評估結(jié)果只是消極地接受,這樣對于改進(jìn)高校工作起不到真正的作用。另外,我國高等教育評估過于強(qiáng)調(diào)鑒定、分等等總結(jié)性功能,評估作為組織管理手段的功能過強(qiáng),作為組織自我檢查反思和改進(jìn)工作手段的形成性功能太弱,這樣導(dǎo)致了學(xué)校只是強(qiáng)力迎合政府的評估,想方設(shè)法達(dá)標(biāo),而忽略了如何改進(jìn)學(xué)校的教學(xué)工作,使部分科目教學(xué)質(zhì)量下降。

3.2 行政工作過于直接,管理工作過于具體

在高等教育評估的每一個(gè)環(huán)節(jié)中,政府都是直接決定者。從確定評估小組成員、審核評估方案、批準(zhǔn)評估結(jié)論,到接受處理高校對評估工作及評估結(jié)論的申訴等每一個(gè)評估環(huán)節(jié),都由政府直接決定。在專家組進(jìn)?？疾炱陂g,幾乎專家組所有的工作任務(wù)和考察程序也是由教育部規(guī)定的,使得專家行動受到嚴(yán)重約束,不能根據(jù)學(xué)校實(shí)際和特色主動性、創(chuàng)造性地開展評估工作。由此可見,政府直接控制著高等教育評估的各個(gè)環(huán)節(jié),內(nèi)容涉及具體評估事務(wù)的每個(gè)方面,這嚴(yán)重地約束了專家的自主行為,專家不能根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況展開評估工作,甚至有些學(xué)校為了達(dá)標(biāo),不擇手段,弄虛作假,使評估信息失真。

3.3 以政府為主體的評估,缺乏監(jiān)督,影響了評估的公正性和科學(xué)性

我國的高等教育評估由于主體單一而導(dǎo)致了指標(biāo)體系單一,權(quán)威性過強(qiáng),從而使評估工作與政府行為混為一起,難以最大限度地保證評估的科學(xué)性、公平性和合理性。從評估的提出者、組織者,到實(shí)施者、協(xié)調(diào)者都是政府部門,各類評估活動都是在各級政府主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。這種單向的評估,很難具有代表性,加上對評估結(jié)果的宣傳、推廣不夠重視,造成評估產(chǎn)生的社會效益不明顯。同時(shí),與針對評估結(jié)果相匹配的政策性改進(jìn)機(jī)制的不健全,致使評估工作在推進(jìn)大學(xué)提高質(zhì)量方面的作用不明顯,因此很難產(chǎn)生開放系統(tǒng)所需要的評估結(jié)果。另外,其它評估機(jī)構(gòu)很難對政府的評估行為進(jìn)行有效的監(jiān)督,這種不透明的評估很難保證評估活動不受評估者主觀因素的影響。進(jìn)而,也會影響到評估的公正性和客觀性。

3.4 評估活動封閉,信息來源單一

我國高等教育評估的各類活動都是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,無論是評估的過程中,還是評估結(jié)束后,都有較強(qiáng)的封閉性。而高等教育評估是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的活動,它需要評估者掌握大量、全面的信息,而且,工作人員要有一定的專業(yè)水平。但是我國由于人手有限,再加上評估人員大多并非專業(yè)出身,他們大部分是從政府部門的閑職中分流出來的,其文化水平、分析能力、決策能力等因素限制了他們對大量、準(zhǔn)確信息的獲得。

4 完善政府在高等教育評估中角色的對策

4.1 更新觀念,使政府真正做到職能的轉(zhuǎn)變

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善,我們都應(yīng)該改變原有的觀念,建立一種新型的、能適應(yīng)和滿足現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的新觀念。在高等教育評估活動中,政府也要更新觀念,由過去過多、過細(xì)、過死的集權(quán)轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。一方面,政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮其對高等學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量的監(jiān)督作用;另一方面,各級人民政府及其教育行政部門要加強(qiáng)對高等教育評估工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理。

依據(jù)中國的國情,教育評估機(jī)構(gòu)是離不開政府的支持的,只有通過政府的推動和引導(dǎo),它們才可以獲得生存的空間。但是政府對評估機(jī)構(gòu)的支持,不應(yīng)該只是限制在文件和合同中,而是應(yīng)該下放給評估機(jī)構(gòu)實(shí)實(shí)在在的評估權(quán)力,使其能夠根據(jù)高校的實(shí)際情況作出評估。

4.2 完善高等教育評估機(jī)構(gòu)機(jī)制,保證其權(quán)威性和公正性

完善高等教育評估機(jī)構(gòu)機(jī)制,保證其權(quán)威性和公正性也是解決政府評估主體弊端的手段之一。中介機(jī)構(gòu)由獨(dú)立的評價(jià)主體實(shí)施,兼顧社會多種需求,更好地征集社會團(tuán)體對高等教育評估的建議,并接受各方面的監(jiān)督,因而可以克服行政性評估的種種缺陷,對高等教育活動及辦學(xué)效益作出客觀、公正的價(jià)值判斷,保證教育評估目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。教育評估中介機(jī)構(gòu)權(quán)威性的建立和保證是其中關(guān)鍵。