蘇　麗

[摘 要]網(wǎng)絡(luò)模式表明在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地方政府間是相互依賴的關(guān)系，當(dāng)其無(wú)法依靠自身的資源獲取目標(biāo)時(shí)，就會(huì)主動(dòng)進(jìn)行合作。區(qū)域發(fā)展要求以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)縮小區(qū)域發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這既需要中央政府的推動(dòng)，更需要地方政府間的積極合作。當(dāng)前地方政府間的合作明顯存在著利益共享意識(shí)的缺乏、合作組織體系不完善、相關(guān)法律制度缺位等問(wèn)題，需要從理論和實(shí)踐上加以解決，以重建地方政府良好的合作關(guān)系促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域發(fā)展 地方政府 政府間關(guān)系 合作

作者簡(jiǎn)介：蘇麗（1984-），女，白族，云南昆明人，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2007級(jí)碩士研究生。

區(qū)域發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力社會(huì)化和地區(qū)分工協(xié)作的必然結(jié)果，是區(qū)域發(fā)展使得區(qū)域內(nèi)各利益主體粘合在一起，為實(shí)現(xiàn)各自利益而相互合作，并在相互合作中推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整體發(fā)展。地方政府作為區(qū)域發(fā)展中的行為主體，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。因此，應(yīng)改變傳統(tǒng)的地方政府間各自為政的狀況，調(diào)整地方政府間的關(guān)系，加強(qiáng)地方政府之間的合作，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然聯(lián)系和協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展。

一、網(wǎng)絡(luò)治理模式：地方政府合作的理論基礎(chǔ)

地方政府合作主要是指具有行政權(quán)的政府權(quán)力機(jī)構(gòu)及其人員圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)而開(kāi)展的協(xié)作活動(dòng)。地方政府合作包括兩個(gè)向度：一是縱向合作，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的合作，這種合作具有較強(qiáng)的行政性特征，體現(xiàn)為一種命令服從的關(guān)系。二是橫向合作，不存在隸屬關(guān)系的水平性地方政府機(jī)關(guān)之間所開(kāi)展的合作，甚至涵蓋公共部門(mén)與民間社會(huì)，或第三部門(mén)間的互動(dòng)合作，這種合作具有明顯的經(jīng)濟(jì)性特征。區(qū)域發(fā)展中的地方政府合作更傾向于橫向合作，即不具有行政隸屬關(guān)系的地方政府間圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域公共事務(wù)開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng)。

網(wǎng)絡(luò)理論在社會(huì)科學(xué)中的應(yīng)用緣于傳統(tǒng)等級(jí)制組織的困惑和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代對(duì)新型組織模式的呼喚。20世紀(jì)80年代開(kāi)始許多國(guó)家都試圖通過(guò)改革來(lái)重整政府間的關(guān)系，擯棄政府組織間的等級(jí)制，并在理論上形成了各種流派的“解科層化”理論[11]，網(wǎng)絡(luò)模式由此成為重理政府間關(guān)系的重要理論。在政府間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，中央政府以及各級(jí)政府是網(wǎng)絡(luò)的平等行動(dòng)者，他們因?yàn)橘Y源的相互依賴而彼此聯(lián)結(jié)在一起，并且采取合作的策略來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。“跨省區(qū)之間的府際關(guān)系，應(yīng)該以公平競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)合作、互通有無(wú)、互相支援、共同發(fā)展為主要內(nèi)容，而且要以自覺(jué)自愿為原則?！辈⒄J(rèn)為“理順和發(fā)展各地區(qū)政府之間的府際關(guān)系，對(duì)于縮小中國(guó)地區(qū)之間的差距和發(fā)展的不平衡性，實(shí)現(xiàn)中國(guó)的共同發(fā)展和富裕，對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn)，都將有著重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?！盵12]在相互依賴的網(wǎng)絡(luò)世界中，目標(biāo)的取得需要相關(guān)各方的互動(dòng)與調(diào)適，因此，網(wǎng)絡(luò)模式視閾下地方政府間的關(guān)系不是孤立的，當(dāng)他們無(wú)法依靠自身的資源獲取目標(biāo)時(shí)，他們會(huì)主動(dòng)進(jìn)行聯(lián)系，采取的策略是合作而不是競(jìng)爭(zhēng)。正如羅伯特·羅茨所說(shuō)，“如果說(shuō)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)的核心協(xié)調(diào)機(jī)制、行政命令是等級(jí)制的核心機(jī)制的話，那么信任與合作則是網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)制?！盵13]

信任機(jī)制。信任機(jī)制是聯(lián)系各個(gè)政府主體的重要機(jī)制。由于治理主體的多元化和異質(zhì)性，治理的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)都有所增加，所以在網(wǎng)絡(luò)治理模式中必須植入信任機(jī)制。信任機(jī)制的建立，首先需要政府積極完善市民社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)資本的增加，形成有效的社會(huì)規(guī)范和共同信念，以及建立治理制度構(gòu)造和運(yùn)行的基礎(chǔ)[14]。其次，政府要注重培育網(wǎng)絡(luò)共同的價(jià)值觀與信念。再次，政府作為第三方監(jiān)督者要為網(wǎng)絡(luò)成員提供必要的監(jiān)督體系和規(guī)范范本，為網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作提供必要的法規(guī)和規(guī)章。

協(xié)調(diào)機(jī)制。在多元治理主體相互信任、有著共同的價(jià)值目標(biāo)的基礎(chǔ)上，依靠良好的協(xié)調(diào)，才能形成網(wǎng)絡(luò)組織內(nèi)部的良性互動(dòng)，避免由于個(gè)人理性的算計(jì)而導(dǎo)致集體行動(dòng)的障礙并且可以降低網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行成本和參與者之間的交易費(fèi)用。另外，協(xié)調(diào)還有助于實(shí)現(xiàn)資源、信息與知識(shí)的共享和流動(dòng)，來(lái)擴(kuò)展自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)撛诘暮诵哪芰?，從而彌補(bǔ)政府自身資源和能力的不足。協(xié)調(diào)機(jī)制包括價(jià)值協(xié)同的協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享的機(jī)制、誘導(dǎo)與動(dòng)員的協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、我國(guó)地方政府合作存在的主要問(wèn)題

（一）缺乏合作的利益共享意識(shí)，“本位主義”阻礙合作機(jī)制

地方政府合作中，原有的地方經(jīng)濟(jì)差異下的利益差異仍然存在，在缺乏利益共享體制的條件下，為避免本地方利益在合作中受損，地方政府會(huì)不顧及區(qū)域合作的整體性與全局性而追求本地區(qū)利益的最大化。這就使地方政府在區(qū)域合作的同時(shí)會(huì)采取本位主義的手段。“分工不合作”的本位主義是地方合作的巨大障礙。唐斯曾經(jīng)以演繹邏輯的方法，援引動(dòng)物領(lǐng)域保護(hù)的行為來(lái)解釋官僚體系中“本位主義”的起源。他認(rèn)為每一個(gè)社會(huì)行為人(包括個(gè)人與團(tuán)體)，都是“領(lǐng)域的霸主”，并將這個(gè)觀念應(yīng)用到官僚體系。這種“領(lǐng)域的霸主”本位主義造成同政府之間合作的困難和阻力，甚至膨脹為地方保護(hù)主義。

（二）跨區(qū)域地方政府合作的組織體系不完善，且協(xié)調(diào)能力較弱

有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵。區(qū)域發(fā)展中地方政府合作的實(shí)現(xiàn)需有具體實(shí)施合作事宜的組織載體。但是，當(dāng)前我國(guó)地方政府的合作，還停留在各種會(huì)議制度與單項(xiàng)合作機(jī)制和組織，一般采取集體磋商的形式，可以說(shuō)地方政府合作很多都是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)推動(dòng)的，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)便容易使合作機(jī)制架空。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共事務(wù)治理中地方政府合作組織制度化程度較低，其組織形式較為松散，沒(méi)有建立一套制度化的議事和決策機(jī)制，也沒(méi)有建立一套功能性的組織機(jī)構(gòu)。區(qū)域合作機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與執(zhí)行能力弱導(dǎo)致地方政府“各自為政”。

（三）相關(guān)法律制度缺位且合作規(guī)則不完善，使政府間合作成本增加

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的快慢與是否有完善的制度保障是直接相關(guān)的。然而在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)缺乏總體一致性的規(guī)則，各地區(qū)在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動(dòng)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、信息共享等方面的政策都存在很大的差異，沒(méi)有規(guī)范區(qū)域合作和一體化的統(tǒng)一法規(guī)。缺乏相關(guān)的法律依據(jù)和制度保障，是地方主義、各自為政現(xiàn)象產(chǎn)生的根源。這個(gè)問(wèn)題不解決，地方政府合作就缺乏必要的法律制度保障。區(qū)域內(nèi)的地方政府行政色彩濃厚，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)形成的障礙，使得經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的流動(dòng)以及貿(mào)易、制度壁壘等導(dǎo)致諸侯經(jīng)濟(jì)盛行，加大了地方政府合作的成本。

（四）政府信用的缺失，使地方政府的區(qū)域合作往往流于形式

由于政府目標(biāo)的多元化、監(jiān)督機(jī)制的虛脫、我國(guó)上級(jí)決定的干部任命制度、政府官員的素質(zhì)、混合的經(jīng)濟(jì)體制、以及行政行為的“黑箱運(yùn)作”等原因，我國(guó)很多地方政府存在著嚴(yán)重的信用缺失問(wèn)題。這從媒體披露的大量的政府失信的案例可見(jiàn)一斑。由于地方政府之間通過(guò)會(huì)議的形式達(dá)成的協(xié)議往往以會(huì)議紀(jì)要和備忘錄的形式出現(xiàn)，并且這些協(xié)議根本不具有法律的約束力，其執(zhí)行很大程度上憑靠政府官員的信譽(yù)以及政府官員對(duì)自己承諾執(zhí)行的意志力，而且隨著政府的換屆這種承諾往往有被擱淺的巨大風(fēng)險(xiǎn)。另外，除了地方政府的共同上級(jí)以外，沒(méi)有一個(gè)組織能夠?qū)@些協(xié)議的執(zhí)行進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。

三、加強(qiáng)我國(guó)地方政府合作促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的對(duì)策

（一）重塑地方政府合作治理理念，修正地方官員的發(fā)展觀

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，及大量跨行政區(qū)劃公共事務(wù)的出現(xiàn)，要使得地方政府在跨區(qū)劃的公共事務(wù)中合作得更好，必須改變封閉的發(fā)展思維，樹(shù)立網(wǎng)絡(luò)模式區(qū)域公共管理的新思維：從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理的治理理念在政府合作治理的價(jià)值導(dǎo)向上，以區(qū)域性公共問(wèn)題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向，而非以行政區(qū)劃的分割為出發(fā)點(diǎn)。它摒棄了傳統(tǒng)的行政區(qū)行政“本位主義”的弊病，奉行“區(qū)域性行政”的合作治理，因此，必須打破地方割據(jù)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)人力、土地、資本、商品、信息等生產(chǎn)要素與產(chǎn)品的自由流通。只有在一個(gè)統(tǒng)一開(kāi)放的自由市場(chǎng)內(nèi)，才能建立開(kāi)放流動(dòng)、相互信任的政府合作機(jī)制，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。

（二）設(shè)立跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)地方政府合作

地方政府橫向合作機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，要有實(shí)施具體合作事宜的組織載體。根據(jù)國(guó)內(nèi)外區(qū)域合作的慣例和規(guī)則，一定區(qū)域范圍內(nèi)同盟成員的合作，要建立反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認(rèn)同的、具有民主治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，賦予這些機(jī)構(gòu)一定的職責(zé)與權(quán)威，統(tǒng)一管理地區(qū)事務(wù)。區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的職能是：協(xié)調(diào)區(qū)域合作同盟成員之間的關(guān)系，制定區(qū)域合作的章程和有關(guān)合作的規(guī)則，制定區(qū)域發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃，協(xié)調(diào)處理合作同盟成員之間發(fā)生的矛盾。我國(guó)跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)也只有超越地區(qū)利益，才能做地區(qū)利益爭(zhēng)端和沖突公正的裁判，在地方政府的合作中充當(dāng)信息溝通與協(xié)調(diào)的作用。

（三）重構(gòu)統(tǒng)一的區(qū)域政策制度，以強(qiáng)化地方政府合作的規(guī)范化、法制化

建立一個(gè)共同遵守的合作公約，其內(nèi)容可包括信息公開(kāi)與披露制度；開(kāi)放共同市場(chǎng)，促進(jìn)人才交流；統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用自然資源，統(tǒng)一整治和保護(hù)環(huán)境；建立協(xié)調(diào)與管理制度，在教育、文化、衛(wèi)生等方面加強(qiáng)行政聯(lián)合；在招商引資、人才流動(dòng)、土地批租、外貿(mào)出口、技術(shù)開(kāi)發(fā)等方面，營(yíng)造無(wú)特別差異的政策環(huán)境。

（四）構(gòu)建地方政府合作治理的監(jiān)督約束制度

為了防止區(qū)域合作中的機(jī)會(huì)主義行為，保障區(qū)域合作關(guān)系的健康發(fā)展，需要建立一種區(qū)域合作的約束制度。這個(gè)制度的構(gòu)成要件有：區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作章程中明確的行為責(zé)任條款，包括區(qū)域合作各方在合作關(guān)系中應(yīng)遵守的規(guī)則、在違反區(qū)域合作條款后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、對(duì)違反區(qū)域合作規(guī)則所造成的經(jīng)濟(jì)和其他方面的損失應(yīng)做的賠償規(guī)定；對(duì)區(qū)域合作中的非規(guī)范行為做出懲罰性的制度安排，以對(duì)違反“游戲規(guī)則”的機(jī)會(huì)主義者予以充分的懲罰以使違規(guī)者望而生畏，以此保障地方政府合作協(xié)議或合同的順利實(shí)施。

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[11]參見(jiàn)楊冠瓊，政府治理體系創(chuàng)新，北京： 經(jīng)濟(jì)管理出版社， 2000

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