張淑珍

一、關(guān)于刑事立案監(jiān)督立法現(xiàn)狀的分析

對(duì)立案階段的法律監(jiān)督問題,我國《憲法》及《刑事訴訟法》對(duì)此都作了規(guī)定?！稇椃ā返?29條和第135條是關(guān)于刑事立案監(jiān)督立法的原則性、宏觀性、普通性的規(guī)定,《刑事訴訟法》通過第7條、第8條、第86條、第87條的規(guī)定將其具體化,而其中一條極為重要也是最為具體的規(guī)定是《刑事訴訟法》第87條的表述:“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查,或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的,應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案,公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案”。從這一規(guī)定可看出,檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的手段主要是一些軟措施,如發(fā)糾正違法通知書或檢察建議。

基于立法上的缺陷,導(dǎo)致了開展立案監(jiān)督工作的先天不足。如對(duì)于公安機(jī)關(guān)接到立案通知后仍不立案的處理,就僅有“六部委”《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》:“人民檢察院通知公安機(jī)關(guān)立案的,公安機(jī)關(guān)在收到《通知立案書》后,應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)決定立案,并將立案決定書送達(dá)人民檢察院。在上述時(shí)限內(nèi)不予立案的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)發(fā)出糾正違法通知書予以糾正。公安機(jī)關(guān)仍不予糾正的,報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理,或者報(bào)告同級(jí)人大常委會(huì)?！敝劣跈z察機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知、上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理的時(shí)限,以及上一級(jí)仍不能達(dá)成共識(shí)的處理辦法等均沒有規(guī)定。現(xiàn)行法律沒有賦予檢察院一定的立案監(jiān)督處分權(quán)和追究有關(guān)人員法律責(zé)任的權(quán)力,成為開展立案監(jiān)督工作的一個(gè)“盲點(diǎn)”。

二、刑事立案監(jiān)督制度中存在的主要問題

1.立案監(jiān)督的對(duì)象過于狹窄。按照刑事訴訟法立案監(jiān)督條文的解釋,檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督所指向的對(duì)象只能局限于公安機(jī)關(guān)的立案偵查活動(dòng),對(duì)其他同樣具有立案職能機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)的監(jiān)督就明顯缺乏法律依據(jù)。例如錯(cuò)在工作中接受到一起輕傷害案件,公安機(jī)關(guān)接案后要求被害人去自訴,而人民法院卻認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)偵查,屬公訴案件,互相推諉,導(dǎo)致被害人上訪,要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督,而檢察機(jī)關(guān)只能是對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,而無法對(duì)法院不立案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督?？梢?如果把刑事立案的對(duì)象僅歸結(jié)為公安機(jī)關(guān),那么檢察機(jī)關(guān)和人民法院的刑事立案行為就成了不受監(jiān)督的盲區(qū)。這樣一方面對(duì)這部分案件的監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)無法可依;另一方面公民的合法權(quán)益也不能有效保障。錯(cuò)認(rèn)為:除公安機(jī)關(guān)外,檢察機(jī)關(guān)和人民法院既然可以成為刑事立案的主體,也理所當(dāng)然屬于監(jiān)督的對(duì)象,所以應(yīng)當(dāng)修改立案監(jiān)督對(duì)象。

2.立案監(jiān)督的手段不夠完善。一個(gè)完整的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)包含對(duì)立案活動(dòng)的知情權(quán)、涉嫌違法不立案的質(zhì)詢權(quán)和對(duì)違法不立案的糾正權(quán)三個(gè)基本部分,然而按照刑訴法規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán),只規(guī)定了質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán),即發(fā)出要求說明不立案理由通知書(質(zhì)詢權(quán))和認(rèn)為不立案理由不能成立通知公安機(jī)關(guān)立案(糾正權(quán)),而檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案情況的知情權(quán)卻沒有規(guī)定。由于立法上的紕漏,檢察機(jī)關(guān)缺乏立案案件的知情權(quán),造成司法實(shí)踐中存在“無米之炊”、信息渠道嚴(yán)重不暢、力不從心的局面,使立案監(jiān)督工作局限于等待受害人申訴、人民群眾控告、上級(jí)部門交辦的被動(dòng)范圍之內(nèi),致使相當(dāng)多案件未能進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的視線,檢察機(jī)關(guān)缺乏了監(jiān)督主動(dòng)性。

3.立案監(jiān)督措施不力。 由于種種原因,檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安立案活動(dòng)的監(jiān)督不力除了立法上不完善以外,也有主觀上的原因。一方面,立案監(jiān)督是新刑訴法頒布后實(shí)施的一項(xiàng)新制度,公安機(jī)關(guān)中有些干警對(duì)此項(xiàng)制度了解認(rèn)識(shí)不多,認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)插手公安立案工作,對(duì)人民檢察院的立案監(jiān)督存在抵觸情緒;另一方面,檢察機(jī)關(guān)對(duì)此項(xiàng)工作也存在不同的認(rèn)識(shí)。有的同志認(rèn)為立案工作是公安機(jī)關(guān)的事,立不立由公安決定,對(duì)于違法立案或不立案可通過追究辦案人員的責(zé)任來解決。也有的同志害怕立案監(jiān)督存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性,因?yàn)椴涣私獍讣唧w情況,容易造成“立也是檢察院決定,撤也是檢察院決定”的被動(dòng)局面等。由此也造成檢察機(jī)關(guān)“等米下鍋”和公安機(jī)關(guān)拒不配合的局面。因此健全檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督措施是十分必要的。

4.立案監(jiān)督案件線索渠道不暢。 案源問題是立案監(jiān)督工作的首要問題,案源渠道不暢,線索不多,勢(shì)必直接影響和制約立案監(jiān)督的展開。自刑事訴訟法規(guī)定立案監(jiān)督以來,各地的檢察機(jī)關(guān)雖然積極從公安機(jī)關(guān)內(nèi)部“找米下鍋”,但效果不佳,且各地做法不一,無章可循。究其原因,一是公安機(jī)關(guān)以罰代刑、該立不立的案件具有一定的隱蔽性,往往難以查獲;二是被害人對(duì)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督職能了解甚微,無處可告;三是檢察機(jī)關(guān)法制宣傳不到位,發(fā)現(xiàn)案件線索措施不完善等。

5.對(duì)立案監(jiān)督的范圍認(rèn)識(shí)不一。 刑事立案監(jiān)督的范圍,是開展刑事立案監(jiān)督工作的前提。根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定,人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。因此,司法實(shí)踐中對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案偵查如何理解認(rèn)識(shí)不一,錯(cuò)認(rèn)為:刑事訴訟法第83條和86條是立案的根本條件。對(duì)于符合立案條件的案件都應(yīng)納入監(jiān)督范圍。

6.對(duì)立案監(jiān)督程序認(rèn)識(shí)不一。 在司法實(shí)踐中,有的同志認(rèn)為根據(jù)刑事訴訟法第87條規(guī)定,被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的,向人民檢察院提出的,人民檢察應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由。由此可見,只要被害人要求立案監(jiān)督的,人民檢察院均有義務(wù)發(fā)出要求說明不立案理由。因此,對(duì)確實(shí)符合立案條件的案件,檢察機(jī)關(guān)可以不要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由,直接要求公安機(jī)關(guān)立案。但并不能將通知公案機(jī)關(guān)說明不立案理由排除在經(jīng)常性的立案監(jiān)督程序之外。

三、完善刑事立案監(jiān)督制度的幾點(diǎn)建議

(一)加強(qiáng)同有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)。首先,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)。建議由最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)文,要求刑事立案主體移送發(fā)案登記表、立案決定書、撤案決定書等文書材料備案審查,使得檢察機(jī)關(guān)從源頭上把握立案監(jiān)督有法可依。具體處理上可以依托互聯(lián)網(wǎng),允許檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入公安網(wǎng)查詢立破案情況,也可以實(shí)行網(wǎng)絡(luò)傳遞,各單位在資料備份存盤的同時(shí)發(fā)送電子郵件、信息給檢察院。其次, 加強(qiáng)和其他行政執(zhí)法部門的配合,統(tǒng)一認(rèn)識(shí)?？梢砸月?lián)合行文的方式要求各級(jí)國稅、地稅、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥監(jiān)和煙草部門在行政執(zhí)法過程中,發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件線索時(shí),須及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)立案查處,同時(shí)報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案。對(duì)行政執(zhí)法部門已經(jīng)移送的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而沒有立案的案件線索,檢察機(jī)關(guān)將依法行使立案監(jiān)督權(quán)。這樣既拓寬了案源渠道,也保證了案件的質(zhì)量。

(二)爭取黨委、人大支持。在立案監(jiān)督中,檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出的要求說明不立案理由通知書、通知立案書及有關(guān)檢察建議、糾正違法通知書等法律文書同時(shí)要及時(shí)抄報(bào)給同級(jí)人大常委會(huì)、政法委員會(huì),在遇到困難時(shí)及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào),請(qǐng)他們出面解決問題。特別是一些群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)各界都在關(guān)注的案子,爭取上級(jí)的支持,又好又快地完成立案監(jiān)督工作。

(三)內(nèi)部資源整合。對(duì)于一些明顯有案不立、立而不偵的案件,如果存在經(jīng)辦人員徇私舞弊、貪贓枉法等現(xiàn)象,就需要加強(qiáng)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的配合,偵查監(jiān)督部門一方面加大對(duì)案件的監(jiān)督力度,另一方面積極配合本院反貪、瀆檢部門對(duì)有關(guān)經(jīng)辦人員的偵查,反過來又促進(jìn)立案監(jiān)督的突破。也可以考慮賦予偵查監(jiān)督部門對(duì)自偵案件一定的初查權(quán)。以由數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效果的,由單純辦案向辦案與預(yù)防并重的轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo),挖掘內(nèi)部潛力,真正切實(shí)地維護(hù)國家和人民利益。

(四)完善立法。從立法上賦予人民檢察院在刑事立案監(jiān)督活動(dòng)中的相應(yīng)權(quán)力。主要有:刑事立案監(jiān)督調(diào)查權(quán),包括:有權(quán)調(diào)取和審查刑事立案主體的案卷材料;有權(quán)審查刑事立案主體受案、立案、破案的登記表冊(cè);有權(quán)審查刑事立案主體的立案、不立案和撤案決定書;有權(quán)對(duì)刑事立案活動(dòng)中的違法行為作進(jìn)一步調(diào)查。刑事立案監(jiān)督?jīng)Q定權(quán),包括:有權(quán)作出變更刑事立案主體應(yīng)當(dāng)立案而不立案的決定的決定,有權(quán)作出變更刑事立案主體不應(yīng)當(dāng)立案而立案的決定的決定,有權(quán)作出變更刑事立案主體的違法立案程序的決定;刑事立案主體在接到?jīng)Q定書后應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行。刑事立案監(jiān)督處罰建議權(quán),包括:人民檢察院發(fā)現(xiàn)刑事立案主體工作人員在刑事立案活動(dòng)中存在違法行為時(shí),在發(fā)出《糾正違法通知書》進(jìn)行糾正后,對(duì)方仍然拒不改正的,人民檢察院有權(quán)依照監(jiān)督處罰程序,建議刑事立案主體停止其職務(wù)活動(dòng),由刑事立案主體另派辦案人員,并將處理結(jié)果書面告知人民檢察院;人民檢察院在糾正違法過程中,認(rèn)為需要給予違法責(zé)任人員行政處罰時(shí),有權(quán)提出行政處罰意見書,刑事立案主體接到意見書后,應(yīng)當(dāng)對(duì)違法責(zé)任人員給予相應(yīng)的處罰,并將處理結(jié)果書面告知人民檢察院。

刑事立案監(jiān)督制度不僅要在立法上予以完善,在司法實(shí)踐上,人民檢察院還可以結(jié)合工作實(shí)際,逐步完善刑事立案監(jiān)督制度,如設(shè)立專門的刑事立案監(jiān)督機(jī)構(gòu),行使刑事立案監(jiān)督權(quán),實(shí)際負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督工作;在刑事立案監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)要以書面形式進(jìn)行,并規(guī)定統(tǒng)一的法律文書;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和刑事案件多發(fā)地區(qū)設(shè)立刑事立案監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員,為人民檢察院提供刑事立案監(jiān)督線索,拓寬刑事立案監(jiān)督渠道;建立刑事立案監(jiān)督的聽證制度,讓刑事案件當(dāng)事人了解刑事案件的立案條件和程序,提高刑事立案監(jiān)督的透明度等等。□

(編輯/永安)