梁思穎

摘要:三鹿事件把人們對產(chǎn)品質(zhì)量安全免檢制度的質(zhì)疑推向了高峰,也使人們產(chǎn)生了疑問:政府及其部門究竟是否能通過制定行政法規(guī)規(guī)章免除自己對國家、社會所肩負的職責呢?這種現(xiàn)象已成為“隱性違憲”。產(chǎn)生行政法規(guī)“隱性違憲”的主要原因是立法和執(zhí)法過程中缺乏憲法精神,法規(guī)內(nèi)容合法合理性經(jīng)不起推敲,行政比例原則得不到應用,以及信息不夠公開。根本上說就是缺乏政府責任意識。因此行政法規(guī)出臺、實施至發(fā)生問題的過程中,必須樹立責任政府理念,從根本上避免和補救“隱性違憲”現(xiàn)象。

關鍵詞:行政法規(guī);隱性違憲;免檢制度;責任政府

中圖分類號:D922.11文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)11—0126—02

一、行政法規(guī)中存在“隱性違憲”問題

2008年9月11日,三鹿事件爆發(fā)。當天衛(wèi)生部發(fā)布公布,呼吁民眾停止使用懷疑受污染的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉。國家質(zhì)檢總局17日發(fā)布公告,決定從即日起,停止所有食品類生產(chǎn)企業(yè)獲得的國家免檢產(chǎn)品資格,相關企業(yè)要立即停止其國家免檢資格的宣傳活動,其生產(chǎn)的產(chǎn)品和印制在包裝上已使用的國家免檢標志不再有效。18日,國務院頒布明文廢止施行了近9年的產(chǎn)品免檢制度——只要企業(yè)符合條件,并經(jīng)質(zhì)檢部門三次以上抽檢合格,就能獲得享受眾多便利的國家免檢稱號制度。

20世紀90年代初開始,為了減輕企業(yè)生產(chǎn)成本和政府財政支出負擔,各地各級質(zhì)檢部門開始施行免檢制度。在地方保護主義盛行,免檢水平參差不齊的情況下,1999年12月,國務院為全面實施《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》和《質(zhì)量振興綱要(1996年—2010年)》,發(fā)布了《關于進一步加強產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問題的決定》,制訂統(tǒng)一規(guī)范,在全國范圍內(nèi)啟動免檢制度。2000年3月,原國家質(zhì)量技術監(jiān)督局發(fā)布《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》及其《實施細則》。2001年12月,國家質(zhì)檢總局頒發(fā)新的《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》,實施至三鹿案件爆發(fā)之后。[1]《立法法》第七十一條規(guī)定,國務院可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權限范圍內(nèi)制定規(guī)章。因此,設立免檢制度的行政法規(guī)從法源上而言并沒有違法。其次從規(guī)章條文上考查,免檢制度也是出于國家對優(yōu)質(zhì)企業(yè)扶持的良好意愿,規(guī)定了申請資格、程序,以及當免檢產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題時的處分方式等內(nèi)容,并沒有對上位法有直接沖突的地方。最后,我們從它的實施后果上予以察看。這時,我們就能發(fā)現(xiàn),程序正當、內(nèi)容合法,而且在平時運作順暢良好的免檢制度,當出現(xiàn)后果嚴重、關乎全社會的產(chǎn)品質(zhì)量安全問題時,其與憲法在價值取向上的截然不同便展露無遺。2004年通過的《憲法》修正案中加入了第三十三條第三款:“國家尊重和保障人權”。生命健康權作為物質(zhì)性人格權,是人權的重要內(nèi)容,更是行使其他各類型人權的物質(zhì)性基礎。

2005年重慶發(fā)生的一起交通意外中,殞命的三名同學中農(nóng)村戶口的少女家人得到的賠償不及城市戶口同學的一半,同命不同價,使得手持農(nóng)村戶口的同胞們感到社會的薄涼外,更是對憲法第三十三條中平等精神的違背。又例如孫志剛事件中的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》及其《實施細則》,肖志軍事件中的《醫(yī)療機構管理條例》等等?？梢娤衩鈾z制度這樣的在特殊案件的執(zhí)行中才會暴露其對憲法核心精神存在違背的行政法規(guī)規(guī)章,并不是罕有的、特殊的,其隱藏性使得這類行政法規(guī)猶如一個個隱性炸彈埋伏在我國法治發(fā)展的道路上。因此,我把這種情況稱為行政法規(guī)章的“隱性違憲”。

二、行政法規(guī)存在“隱性違憲”問題的主要原因

(一)“立法依據(jù)”重法律條文,輕憲法精神

我國《憲法》第89條第1款規(guī)定,制定行政法規(guī)要“根據(jù)憲法和法律”。這表明,制定行政法規(guī)既要根據(jù)憲法、又要根據(jù)法律,做到完全符合憲法規(guī)定精神。[2]但是,在行政立法的過程中一些行政立法主體法律意識不強,把“上位法”理解得過于狹窄。我國的憲法作為根本法和最高法,具有強烈的綱領性、指導性等特點,它不僅確認了無產(chǎn)階級的治國思想和建國方案,確認了我國的發(fā)展目標和宏觀發(fā)展思路,還明確了公民及組織的基本權利和義務。憲法的特點使得其不適宜作為司法的直接依據(jù),而游離在“法律”的邊緣,以致“章程化”。

(二)“依法行政”重程序正當,輕內(nèi)容合法合理

有的行政立法主體對“依法行政”理解存在偏差,在立法的過程中只盯住程序合法,內(nèi)容考慮、推敲不夠細致。國務院于2004年3月22日發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了依法行政的六項基本要求,即合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一。其中最具有直觀性的標準“程序正當”,便成為不少機關部門落實“依法行政”的指南針。在行政立法的過程中,很多部門為了工作的方便,直接把行政立法的重心放在程序正當上,而不是著力推敲內(nèi)容,使其合法、合理。還出現(xiàn)了利用程序走過場,甚至打著程序正當?shù)幕献?出臺不合規(guī)范的行政法規(guī)的情況。

(三)“行政法規(guī)”重自由裁量,輕行政比例

行政比例原則是為了規(guī)范、制約行政自由裁量權而創(chuàng)立的一項行政法基本原則,其基本含義是國家應該以給公民及社會帶來最小損失或者最大受益的方式來追求、實現(xiàn)其行政目標。德國行政法的鼻祖奧托麥耶在其著名的《德國行政法》一書中,揭示了行政權運用中的一條重要原理,即行政權追求公益應有凌駕私益的優(yōu)越性,但行政權對公民的侵權必須符合目的性,并采取最小損害之方法,這就是所謂的“比例原則”。[3]近些年來,我國行政自由裁量權日益擴張,但行政比例原則還沒有受到相當程度的重視,有的行政立法主體為了使制定出來的行政法規(guī)規(guī)章便于操作、節(jié)約執(zhí)行成本,或以當前政策的重心為立法目標,對需要保障的若干權利做出取舍時,容易導致憲法核心價值的丟失。免檢制度存在的合理性是在保證消費者利益的前提下提高管理績效。免檢的性質(zhì)是行政執(zhí)法中一種“合法”的自由裁量權。

(四)“信息公開”重立法形式,輕實際效果

有的立法主體在立法的過程中政府信息公開化程度低,公眾參與程度低。2007年4月5日國務院頒布《政府信息公開條例》,這是我國民主政治邁出的重大一步,但是,條例并沒有涉及政府及其部門在制定行政法規(guī)規(guī)章的過程——如立項、起草的公開。而且雖然《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》均規(guī)定,制定行政法規(guī)規(guī)章草案時可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見,但是實際中缺乏操作效果,由于沒有相關法律法規(guī)的明確規(guī)定,是否立法、立什么法、如何立法等等問題,在一定程度上取決于行政立法機關及其相關人員的主觀意志。社會公眾及其他利益相關者與政府之間沒有在行政立法活動中架設暢通的渠道,因此民眾無法將自己的利益、要求、想法和建議順暢地傳達給行政立法機關從而影響行政立法的過程,行政立法機關也無法集合各行業(yè)各階層的智慧從而把“隱性違憲”的漏洞消滅在草案里。

三、責任政府理念是解決“隱性違憲”問題的根本

(一)轉(zhuǎn)變官本位意識,建設民主政府

“一個政府對它的施政方針、政策和決定以及對它的具體措施承不承擔責任,是民主政府與專制政府的分別?！盵4]國家的權力屬于人民,政府的權力來自于人民。溫家寶總理在十一屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團的審議中,真誠地對農(nóng)民代表說:“你是人民代表,你有權利要求我?！敝v的就是民主政府的真諦:人民有權利要求政府為自己的利益服務,政府有責任依照人民的意志行使權力,并對人民的權力要求作出回應、做出積極措施公正地滿足其要求,做到“權為民所用,利為民所謀”。當政府圍繞保障憲法的核心精神、保護公民的基本權利,而出臺行政法規(guī)規(guī)章,憲法的核心精神得到從上至下的貫徹,“隱性違憲”的問題就不容易出現(xiàn)。

(二)增強依法行政意識,建設法治政府

建設法治的責任政府,無論是具體的行政行為還是抽象的行政行為,都必須符合法律的規(guī)定,更必須切實遵循憲法和法律的精神。洛克說:“政府所有的一切權力(職權),既然只是為社會謀幸福,而不應當是專斷的和憑一時高興的,而是應該根據(jù)既定的和公布的法律來行使?！盵5]我國學者張成福教授提出,責任政府既是一種價值,又是一種制度安排:“責任行政或責任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念,又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排?！盵6].因此,政府及其部門應該增強法制意識,從社會和公民的利益和需要出發(fā),慎重地進行行政立法。而不應該以行政法規(guī)規(guī)章執(zhí)行和操作上的便利性作為立法的標準,漠視社會和民眾的權益;更不應該為了彰顯政績,把行政立法作為迎合一時政策的重心,忽視其他同樣需要政府予以保障的公民權益,而導致“隱性違憲”的發(fā)生。

(三)增強服務觀念,建設服務政府

建設服務性的責任政府,以公眾的權益和福利為行政立法活動的中心。胡錦濤總書記在西柏坡發(fā)表名為《堅持發(fā)揚艱苦奮斗的優(yōu)良作風,努力實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標》的講話,要求各級政府做到“堅持權為民所用,情為民所系,利為民所謀”,可見新時期服務政府、給付行政的國家政治生活中的重要。

(四)轉(zhuǎn)變?nèi)苷^念,建設有限政府

有限政府和責任政府應該是如影隨形的,行政主體享有權力就應該承擔社會、公眾寄托與其肩上的責任,政府的權力受到政府責任的約束而成為有限權力,使政府不能越權或者濫用行使行政權力。因此,有限政府的理念,要求行政機關進一步深化政府職能的轉(zhuǎn)變,執(zhí)政的核心問題從“管什么”轉(zhuǎn)到“怎么管”上。這就要求行政機關努力提高自身執(zhí)政能力、執(zhí)政技巧?！半[性違憲”問題經(jīng)常會出現(xiàn)在政府管制過度的地方,如孫志剛事件中對證件不齊全人員的收容遣送制度。當然有限政府并不是什么都不管,免檢制度反映了我們政府走向了另一個極端——對關乎人民生命健康權的食品安全檢測放棄管理權力,這顯然與有限政府的理念相違背。因此,政府在更注意履行社會管理和公共服務職能的同時,放下“父母官”的全能政府觀念,把不應該、不適合政府管的社會生活事務放手讓社會進行自主的調(diào)節(jié),把應該自己管理的事務主動管理。并且應健全、推進行政法規(guī)規(guī)章出臺的聽證制度,勇于承認自己不是全能的,集合公眾的智慧,把“隱性違憲”消滅在源頭,提高立法質(zhì)量。

參考文獻:

[1]國家質(zhì)檢總局產(chǎn)品質(zhì)量管理司[K].《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查工作實施指南》.

[2]陳章干.論制定行政法規(guī)的根據(jù)[J].現(xiàn)代法學,1998,(5):49.

[3]胡建淼.行政強制[M].北京:法律出版社,2002.

[4]王成棟.政府責任論[M].北京:中國政法大學出版社,1999:100.

[5]洛克.政府論下篇[M].葉啟芳等譯,北京:北京商務印書館,1983:86.

[6]張成福.責任政府論[J].中國人民大學學報,2000,(2).

(責任編輯/彭巍)