李淑文

[摘要]當前，《中華人民共和國食品安全法(草案)》已處于向社會廣泛征求意見階段。食品安全關(guān)乎國計民生，關(guān)系廣大人民群眾切身利益。在此背景下，與食品安全密切相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題備受關(guān)注。在分析現(xiàn)有制度安排之多元利益主體利益沖突、利益格局失衡的背景下，探討利益動態(tài)平衡視角下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度創(chuàng)設(shè)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；動態(tài)利益平衡；制度創(chuàng)設(shè)

[中圖分類號]F326[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2009)02-0085-04

一、利益平衡理論對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的解讀

我國農(nóng)產(chǎn)品市場是一種非常典型的分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)。從生產(chǎn)的角度看，我國主要是農(nóng)戶承包經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營規(guī)模小。即使有的地區(qū)實行基地化生產(chǎn)，但小型農(nóng)場主式生產(chǎn)仍然占主導地位；從銷售的角度看，主要是以農(nóng)貿(mào)市場為主導的零售市場，經(jīng)營主體是個體商販。在分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)下，單個生產(chǎn)者和銷售者基本處于無差異產(chǎn)品的市場競爭狀態(tài)。在農(nóng)產(chǎn)品市場上，到處都充斥著信息不對稱的影子。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)中，小規(guī)模的農(nóng)戶與規(guī)?；霓r(nóng)民專業(yè)合作社以及企業(yè)之間的信息不對稱；在流通環(huán)節(jié)中，生產(chǎn)者與流通者的信息不對稱；在銷售過程中，經(jīng)營者與消費者的信息不對稱。如此多的不對稱導致了劣質(zhì)產(chǎn)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的“檸檬市場”效應產(chǎn)生。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題中涉及的多方利益主體究竟形成了何種利益格局?從不同主體對利益訴求的差異性出發(fā)，并與利益主體之間不同的社會地位相聯(lián)系，我們是否能夠挖掘出隱藏在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題背后更深層次的原因?

現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中利益平衡包括《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》上權(quán)利和義務的總體平衡；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售與監(jiān)管利益主體的利益與社會公眾利益的平衡；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與銷售者之間的權(quán)利義務的平衡；不同的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者之間效率與公正之間的平衡等。另外，從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與相關(guān)制度協(xié)調(diào)的關(guān)系看，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的利益平衡還包括《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》本身和其他相關(guān)制度的平衡。以及與正在審議過程中的《農(nóng)產(chǎn)品安全法(草案)》的有效對接。它體現(xiàn)了在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度中權(quán)利義務總體上的協(xié)調(diào)，生產(chǎn)者、經(jīng)營者、管理者和消費者之間的和諧等，是多元化的利益主體間農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題所涉及到的權(quán)利與利益相互抗衡的狀態(tài)。

依此法律精神，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》所預設(shè)的利益平衡格局可以被描述為：生產(chǎn)經(jīng)營者自覺自律，生產(chǎn)、經(jīng)營符合保障公眾健康要求的農(nóng)產(chǎn)品(第一、二條)；政府建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全服務體系，鼓勵和支持生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，推廣先進安全的生產(chǎn)技術(shù)(第五、八、九條)。消費者放心地消費農(nóng)產(chǎn)品，行政主管部門圓滿地完成工作職責，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者也能不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平、擴大市場、提升競爭力。

二、利益主體的利益訴求變遷引致預設(shè)利益平衡格局異化

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中的利益平衡結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在針對不同利益主體多層次、多方面的利益關(guān)懷與保護上。通過精心的制度設(shè)計，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全利益相關(guān)主體，包括農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織在內(nèi)的生產(chǎn)銷售者、消費者、企業(yè)和政府及具體的監(jiān)管部門之間形成了合理平衡的利益格局。從而最大程度地實現(xiàn)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的“保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展”的立法宗旨。

但是，前述是從制度設(shè)計者角度而言的一種無干預、理想型下的一種靜態(tài)分析，因此，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的利益平衡機制還遠不夠完善。在實踐中，多元化的利益主體存在著不同的利益訴求，從而引致利益沖突、導致利益格局的變化和動態(tài)的利益失衡?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中利益沖突和失衡狀態(tài)是經(jīng)常存在的。

(一)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中各利益相關(guān)主體間各自的利益訴求與預設(shè)的利益目標發(fā)生偏差

1、政府及其職能部門現(xiàn)實利益與預設(shè)利益發(fā)生偏差。從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》總則規(guī)定中可以明晰，政府及其職能部門的預設(shè)利益應與社會公共利益一致。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系中，政府是一個特別的角色，對消費者和生產(chǎn)者起著雙重作用。一方面對于消費者而言，政府是消費者利益的保護者，為消費者提供安全消費保護作用；另一方面，對于安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給而言，政府又是生產(chǎn)者利益的保護者，為生產(chǎn)者提供安全農(nóng)產(chǎn)品起到促進作用。由于農(nóng)產(chǎn)品市場上存在著逆向選擇，當消費者受過一次騙后，下一次消費時便會提高警惕，或者有時也會導致真正的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品得不到消費者的認可，這樣最終的受害者將是生產(chǎn)者，為調(diào)整安全農(nóng)產(chǎn)品供給，保障生產(chǎn)者利益，政府也需要采取一定的措施來促使生產(chǎn)者生產(chǎn)合格優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，政府扮演著支持發(fā)展與監(jiān)管的雙重角色，政府對消費者和生產(chǎn)者都負有監(jiān)督和管理的責任。各級人民政府及有關(guān)部門應當將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作，安排農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全經(jīng)費使用并采取措施，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全服務體系，進行潛在危害風險分析和評估，發(fā)布有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況信息，引導和推廣農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)，鼓勵和支持生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。禁止生產(chǎn)銷售不符合國家規(guī)定的質(zhì)量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品。支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全科學技術(shù)研究，推行科學的質(zhì)量安全管理方法，推廣先進安全的生產(chǎn)技術(shù)，加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識的宣傳，提高公眾的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識，引導農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者加強質(zhì)量安全管理，保障農(nóng)產(chǎn)品消費安全。

要做到“保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展”這一利益目標的實現(xiàn)，政府及其各職能部門要付出巨大的監(jiān)管成本，各職能部門也需密切配合，做到疏而不漏。但事實上，政府在實行準入管理和監(jiān)管實施時。必然要權(quán)衡巨大監(jiān)管成本的隱性付出與不易被民眾感知的監(jiān)管收益之間孰輕孰重。一旦約束機制失效，各級政府有可能顧及經(jīng)濟發(fā)展政策導向和地方利益而放棄行之有效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。政府為降低監(jiān)管成本，首先減少了監(jiān)管對象，使監(jiān)管行為下移，增加農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患。監(jiān)管對象定位局限于規(guī)模化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等少數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營者。我國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體多元化特點突出，既有分散生產(chǎn)、銷售的農(nóng)戶和個體經(jīng)營者，又有規(guī)?；髽I(yè)和公司加農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化，還有農(nóng)民專業(yè)合作社。我國農(nóng)產(chǎn)品屬于典型的分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷模式。如果只是將生產(chǎn)記錄制度、檢測制度，安全標準強制實施制度、包裝和標識制度、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任追究制度的設(shè)計瞄準規(guī)?；a(chǎn)，忽視對于普通分散的生產(chǎn)經(jīng)營者的監(jiān)管，則貽害無窮。此外，政府為降低監(jiān)管成本，傾向于將監(jiān)管行為下移，由企業(yè)代為執(zhí)行，增加了安全隱患。

同理，各政府監(jiān)管部門之間也存在著利益取向不同，甚至沖突。受體制、機制、歷史、觀念等因素的影響，目前我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全仍然采用分段管理模式，即在現(xiàn)行體制下，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的權(quán)限分屬農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、農(nóng)

產(chǎn)品藥品監(jiān)督管理、發(fā)展和改革、商務、環(huán)保、輕工、公安、法制、教育等十幾個部門，每一個部門都是相應環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體。各部門之間監(jiān)管利益不同且缺乏有效的相互協(xié)調(diào)機制，常常出現(xiàn)相互推諉、指責和爭奪職能的現(xiàn)象，相互間信息交流、溝通不夠。而這種“多頭”管理模式在實際運作中必然導致部門間職能錯位、缺位、越位和交叉分散等狀況，造成了真正意義上的監(jiān)管主體的缺失。監(jiān)管主體多，協(xié)調(diào)成本高，造成聯(lián)合監(jiān)管成本巨大，并且在國家層面上缺乏總體協(xié)調(diào)，運作效率低，浪費大嚴重影響了監(jiān)督執(zhí)法的實效性和權(quán)威性。

2、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)利益失衡。按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的要求，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織應遵照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準，禁止生產(chǎn)的區(qū)域規(guī)定、農(nóng)業(yè)投入品使用管理規(guī)定、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄規(guī)定、農(nóng)產(chǎn)品包裝和標識規(guī)定等進行安全生產(chǎn)，有義務保障其所生產(chǎn)或經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合國家的安全性規(guī)定，向社會提供質(zhì)量安全，符合保障人的健康、安全要求的農(nóng)產(chǎn)品。“農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)包括農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場銷售的農(nóng)產(chǎn)品有本法第三十三條第一項至第三項或者第五項所列情形之一的，責令停止銷售，追回已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行無害化處理或者予以監(jiān)督銷毀；沒收違法所得。并處二千元以上二萬元以下罰款?！薄吧a(chǎn)、銷售本法第三十三條所列農(nóng)產(chǎn)品。給消費者造成損害的，依法承擔賠償責任。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有前款規(guī)定情形的，消費者可以向農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場要求賠償；屬于生產(chǎn)者、銷售者責任的，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場有權(quán)追償。消費者也可以直接向農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者要求賠償。(第五十條、第五十四條)”

農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者在實現(xiàn)自己的私人利益時可能與公共利益目標相違背，這樣就表現(xiàn)為一種利益沖突和對抗。雖然《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》有了生產(chǎn)經(jīng)營者義務和法律責任的設(shè)定，但法律不可能、也不必要對于所有的生產(chǎn)經(jīng)營活動做出面面俱到的要求。要確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，更需要依賴于生產(chǎn)經(jīng)營者自律性地按照質(zhì)量安全性原則進行生產(chǎn)經(jīng)營活動。而這與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者利益最大化的生產(chǎn)經(jīng)營目標存在著利益沖突。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，生產(chǎn)經(jīng)營者作為一名理性“經(jīng)濟人”追求的是效益的最大化，其在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中為獲得最大經(jīng)濟效益而采取的一些不當?shù)纳a(chǎn)手段和措施。例如，農(nóng)民為提高收入進城務工，老弱病殘勞動者傾向拋棄草木灰、有機肥等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源，走向相對輕松的化學農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。由于土地使用權(quán)政策寬松，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大、組織化程度提高。規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)為保障最小成本最大收益，更傾向于使用化肥、農(nóng)藥、除草劑等化學投入品，同時，在農(nóng)產(chǎn)品的銷售過程中，他們也將為獲得經(jīng)濟效益而隱瞞這些信息。

由于農(nóng)產(chǎn)品市場存在著農(nóng)產(chǎn)品具有信任品(Credence Goods)特征，生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者之間存在信息不對稱的問題。生產(chǎn)者和經(jīng)營者容易誘發(fā)利用自己的信息優(yōu)勢而提供假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品的機會主義動機，當購買者發(fā)現(xiàn)同類農(nóng)產(chǎn)品有質(zhì)量差異時，就會努力尋找價格低廉的供給者。價格降低，提供高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者或經(jīng)營者將無利可圖，從而被迫降低農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。買方過低的價格也使得賣方不愿意提供高質(zhì)量的產(chǎn)品，從而低質(zhì)量產(chǎn)品充斥市場，優(yōu)質(zhì)品被逐出市場。最終導致優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品會遭受淘汰，而劣等品會逐漸占領(lǐng)市場，取代好的產(chǎn)品。信息經(jīng)濟學中的“逆向選擇”導致“檸檬市場”的出現(xiàn)。在這種優(yōu)汰劣勝的惡性競爭下，又進一步造成市場萎縮，而這對于生產(chǎn)經(jīng)營者則是百害而無一利。

推而廣之。利益沖突還可以表現(xiàn)為：包括農(nóng)戶、企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作社在內(nèi)不同的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者獲得與使用市場有效信息時利益沖突，甚至在不同農(nóng)戶之間就生產(chǎn)要素、外部資源獲得和占有方面也存在著很多難以調(diào)和的利益沖突。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題歸根結(jié)底是“利益”問題，是不同利益主體從不同角度尋求自身利益最大化，但利益資源的有限，必然使不同利益群體之間發(fā)生資源爭奪，在此過程中原本關(guān)系脆弱的不同群體之間矛盾不斷被激發(fā)和升級，最終導致關(guān)系斷裂、問題凸現(xiàn)。

3、消費者逐利行為與其基本利益目標的沖突?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》旨在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康。因此，法律規(guī)制特別強調(diào)對消費者利益的保護，甚至是通過約束生產(chǎn)經(jīng)營者的行為保護消費者的消費安全。該法第五十四條規(guī)定：違法生產(chǎn)、銷售農(nóng)產(chǎn)品，給消費者造成損害的，依法承擔賠償責任。這種制度設(shè)計目的在于使消費者放心地消費農(nóng)產(chǎn)品。

然而，如前所述，由于農(nóng)產(chǎn)品市場的“信息不對稱”，賣方比買方擁有更多的信息，買方不會信任賣者的措辭，盡管賣方說的天花亂墜。消費者作為買方，唯一的辦法就是壓低價格以避免信息不對稱帶來的風險損失。而消費者出價過低也使得賣方不愿意提供高質(zhì)量的產(chǎn)品，“逆向選擇”導致了以劣逐優(yōu)、劣等品充斥市場。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不安全，首當其沖的受害者群體是消費者，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條中每一個環(huán)節(jié)，每一方利益主體最終都是從消費者手中取得自己一方應得的利益。消費者的低價策略導致農(nóng)產(chǎn)品低質(zhì)，最終與其追求放心消費農(nóng)產(chǎn)品的利益目標發(fā)生沖突。

(二)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全各利益相關(guān)主體之間存在著串通、推卸責任以及多主體、多環(huán)節(jié)逃避責任的可能性

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全各利益相關(guān)主體甚多。典型性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中所涉及的相關(guān)主體分別包括農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、消費者、企業(yè)和政府及具體的監(jiān)管部門。在不同利益主體存在著不同的利益訴求的前提下，由于政府各監(jiān)管部門的監(jiān)管目標及監(jiān)管效率存在差異性，造成不同環(huán)節(jié)由不同監(jiān)管部門進行監(jiān)管的局面。例如，農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，工商部門負責市場秩序和市場規(guī)則的制定實施，等等。這樣，就為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全各利益相關(guān)主體進行串通、推卸責任提供了可能性。

三、利益動態(tài)平衡視角下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全機制的創(chuàng)設(shè)

基于前述分析可見，多元化的利益主體存在著不同的利益訴求，從而引致利益沖突，導致利益格局的變化。要想實現(xiàn)現(xiàn)有制度與不同主體利益訴求之間的動態(tài)平衡，需要建立確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全動態(tài)下利益平衡的實現(xiàn)機制，進行制度創(chuàng)新。

(一)加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系建設(shè)，以法律規(guī)制確保相關(guān)主體的利益

法律制度規(guī)定本身就是利益較量和平衡機制的創(chuàng)設(shè)，制度的平衡即農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的保障。首先，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)對接不暢，甚至存在相互矛盾和沖突之處。表現(xiàn)在適用法律門類少、法規(guī)的周密性與操作性不夠強，不同部門之間在法規(guī)上的積極或消極沖突等，如。現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》不適用于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)；《產(chǎn)品質(zhì)量法》也僅適用于經(jīng)過加工制作的產(chǎn)品；而《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《漁法》、《動物防疫法》等均缺少農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的專門規(guī)定。其次，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》本身規(guī)定的產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管、農(nóng)業(yè)投人品監(jiān)管、生產(chǎn)與加工過程監(jiān)管、市場準入監(jiān)管、信息發(fā)布、事故報告以及相關(guān)法律責任等配套規(guī)章尚未得到有效建

立。法律法規(guī)體系中存在的漏洞和標準缺失，這使得從農(nóng)田到餐桌一長串生產(chǎn)鏈中的諸多環(huán)節(jié)還缺乏相應的法律加以規(guī)范，因而出現(xiàn)無法可循、無規(guī)可依的情形。同時。協(xié)調(diào)性和可操作性較差，現(xiàn)有部分法規(guī)的懲罰性條款不夠。

解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)對接不暢問題，首先就要協(xié)調(diào)我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的調(diào)整對象。目前，兩部法律平行并列，分別規(guī)范著我國工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標準、質(zhì)量監(jiān)管及法律責任?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整對象是初級農(nóng)產(chǎn)品，《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整對象是經(jīng)過加工、制作的工業(yè)產(chǎn)品。由于《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》兩者的使用對象不同、舉證責任不同(嚴格責任原則；過錯原則)、立法精神不同，因此兩法并行要比將農(nóng)產(chǎn)品納入《產(chǎn)品質(zhì)量法》更為清晰、適用。預計隨著我國農(nóng)業(yè)的機械化、標準化和規(guī)?；降奶嵘瑢泶嬖谥鴥煞ê弦坏目赡苄?。其次，協(xié)調(diào)我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品衛(wèi)生法》和《食品安全法(草案)》的調(diào)整范圍。2008年4月20日全國人大常委會向社會公布了食品安全法(草案)，向社會征求意見和建議?！妒称钒踩?草案)》是對《食品衛(wèi)生法》的修訂。制定完善的食品安全法基本法替代單一的《食品衛(wèi)生法》，可以擴展法律調(diào)整范圍，涵蓋從實物種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、運輸、銷售、消費等全過程，用規(guī)范的法律形式確保食品安全。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》主要是從源頭保障初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、產(chǎn)地、生產(chǎn)、包裝和標識等問題加以規(guī)范。因此，制定食品安全基本法。應正確處理好兩法之間的關(guān)系，保證食品從“農(nóng)田到餐桌”安全的法律制度統(tǒng)一和相互銜接。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》本身與法規(guī)配套建設(shè)有待于繼續(xù)完善。具體路徑：一是加強立法。在現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的框架下，加緊制定能具體調(diào)整不同類別農(nóng)產(chǎn)品安全、衛(wèi)生及正確標識的專門法律，如《食品質(zhì)量保護法》、《藥品法》、《肉類檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢查法》、《蛋類產(chǎn)品檢查法》、《果蔬類產(chǎn)品檢查法》等，形成門類齊全、相對獨立的法律體系，全面夯實農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法制基礎(chǔ)。二是對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行適當修改和補充。首先，要對現(xiàn)有的《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《漁業(yè)法》、《動物防疫法》等法律法規(guī)進行修改，增加農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的專門規(guī)定；其次，要配合立法機關(guān)做好現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及其配套規(guī)章的補充完善工作，抓緊研究制訂有關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)投入品管理、生產(chǎn)與加工過程管理、儲運與流通經(jīng)營管理、監(jiān)督檢查與法律責任等方面的配套規(guī)章制度，使《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》內(nèi)涵更豐富、實用性更強，賦予執(zhí)法管理更充分的法律依據(jù)，真正做到有法可依。

(二)建立完整的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理鏈條，形成嚴格的準入制度、生產(chǎn)經(jīng)營管理制度、追溯制

影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的因素非常復雜，這與我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營特點有密切的關(guān)系。我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營特點包括兩個方面：一方面，我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的主體是一家一戶的農(nóng)民，具有分散性特點，對數(shù)量眾多而又零散的小規(guī)模生產(chǎn)者的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程進行全面監(jiān)管的難度很大。另一方面，由于我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的市場化體制還在完善之中，消費者所購買的最終農(nóng)產(chǎn)品需要經(jīng)過收購、貯運、加工、批發(fā)、零售等多重環(huán)節(jié)的多個主體，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題或者隱患的責任主體難以明確。這些問題都成為了制約農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的瓶頸和難點。

比較而言，如果將管理重點放在流通環(huán)節(jié)，管理成本會降低，但會造成生產(chǎn)資源的巨大浪費，難以阻止不安全農(nóng)產(chǎn)品進入市場；如果將管理重點放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，則需要巨大的人力物力投入，造成監(jiān)管不力的局面。要突破農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的瓶頸，就必須從完善市場準入制度著手。一般來講，市場準入制度包括兩個方面；一是產(chǎn)品的準入，即明確上市交易的最低標準，達不到標準的農(nóng)產(chǎn)品禁止銷售；二是主體的準入，即賦予特定主體以農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營資格。我國涉及到關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的立法，包括《種子法》、《農(nóng)藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》等，都確立了主體準入的制度。農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)用工業(yè)品具有不同的生產(chǎn)經(jīng)營特點，因為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者主要是廣大的農(nóng)民，采用主體準入制度是不適宜的，與市場競爭的要求是不吻合的。因此，逐步消減主體準入，提升產(chǎn)品準入是強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的前提。同時，法律規(guī)制可以將農(nóng)產(chǎn)品標準細化為無公害農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品、綠色農(nóng)產(chǎn)品等幾個不同層次。將無公害農(nóng)產(chǎn)品作為最低準入標準，對于有機農(nóng)產(chǎn)品和綠色農(nóng)產(chǎn)品可以由生產(chǎn)經(jīng)營者自愿申報，政府經(jīng)檢驗發(fā)給相關(guān)證書。

此外，在執(zhí)行嚴格的準入制度和生產(chǎn)經(jīng)營管理制度的同時，建立行之有效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度勢在必行?？煽紤]借鑒前述食品安全管理實施HACCP，確定分析存在問題的具體方式實現(xiàn)追蹤溯源的必要條件以實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

(三)加強資源整合，降低管理成本，提高管理效益

針對當前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體制部門職責重疊、管理職權(quán)紊亂、相互推諉、管理體制不順的問題，政府管理部門應加強資源整合，明確權(quán)責分工。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通和消費等多個環(huán)節(jié)。各級政府要加強對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，明確分工，落實責任制。農(nóng)業(yè)主管部門要切實履行法定職責，充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的主力軍作用，對內(nèi)整合資源，對外主動與質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、食品藥品、經(jīng)貿(mào)、檢驗檢疫等相關(guān)職能部門搞好協(xié)調(diào)，加強合作，形成合力。建立健全統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威、高效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機制。同時，政府部門應轉(zhuǎn)變管理方式，從偏重一般管理轉(zhuǎn)向管理和技術(shù)指導、培訓等相結(jié)合方面轉(zhuǎn)變。加強國際合作交流，借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗和做法，同時積極參與國際規(guī)則制定和官方評議工作，力爭早日與國際接軌。

此外，應力圖建立有效的預警、監(jiān)督、管理和懲戒機制，從而形成一張涵蓋與統(tǒng)領(lǐng)整個農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)流程的監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)。逐步建立健全“服務、管理、監(jiān)督、處罰、應急”五位一體的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作機制，推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作逐步走上制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)眾多、品種多樣，逐一全面的檢驗控制難以實現(xiàn)，必須針對農(nóng)產(chǎn)品品種，找到質(zhì)量安全的關(guān)鍵點加以控制，才能做到降低管理成本、提高管理效益。

責任編輯：唐守祥