張淑珍

刑事立案監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案主體應(yīng)當(dāng)立案而不立案以及刑事立案活動(dòng)是否合法所進(jìn)行的法律監(jiān)督,是《刑事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要刑事監(jiān)督職能,既反映了依法治國的內(nèi)在要求,也體現(xiàn)了現(xiàn)代民主法治的最高追求。由于該項(xiàng)工作起步較晚,司法實(shí)踐中又缺乏與之相配套的實(shí)施細(xì)則,因此與其他檢察工作相比,立案監(jiān)督工作仍處于滯后狀態(tài),需要加強(qiáng)探索與完善。

一、刑事立案監(jiān)督的概念

所謂刑事立案監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定對(duì)刑事立案主體的刑事立案活動(dòng)是否合法進(jìn)行的刑事訴訟法律監(jiān)督,它既是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能,又是刑事訴訟法規(guī)定的一種特別程序。只有將人民法院和人民檢察院列為刑事立案監(jiān)督的對(duì)象,刑事立案監(jiān)督制度才科學(xué)、全面。刑事立案監(jiān)督的特征是對(duì)其本質(zhì)屬性的反映,它首先表現(xiàn)為刑事立案監(jiān)督是一種司法救濟(jì)程序,而不是刑事立案程序必經(jīng)的法定監(jiān)督。其次,從刑事立案監(jiān)督的目的來看,是為了糾正刑事立案主體在刑事立案活動(dòng)中的司法不公現(xiàn)象,確保刑事立案活動(dòng)正確合法地進(jìn)行,防止司法腐敗,維護(hù)司法公正。再次,刑事立案監(jiān)督具有強(qiáng)制性。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的《要求說明不立案理由通知書》和《通知立案書》具有強(qiáng)制性和確定性,不得復(fù)議,刑事立案主體必須按要求及時(shí)履行職責(zé),否則即為違法。最后,刑事立案監(jiān)督既包括依據(jù)刑事實(shí)體法進(jìn)行的實(shí)體監(jiān)督,又包括依據(jù)刑事程序法進(jìn)行的程序監(jiān)督。其實(shí)體監(jiān)督主要是對(duì)刑事立案條件等的法律監(jiān)督;其程序監(jiān)督主要是對(duì)刑事立案程序是否規(guī)范以及管轄等的法律監(jiān)督。加強(qiáng)刑事立案監(jiān)督,有利于增強(qiáng)人民檢察院的刑事訴訟法律監(jiān)督職能,有利于打擊犯罪,防止罪犯脫逃懲罰,保護(hù)被害人的合法權(quán)益,有利于保護(hù)國家、社會(huì)和人民的利益,維護(hù)法制的統(tǒng)一,同時(shí),通過立案監(jiān)督,可以發(fā)現(xiàn)瀆職罪案線索,拓寬查處瀆職犯罪的案源。

二、關(guān)于刑事立案監(jiān)督立法現(xiàn)狀的分析

對(duì)立案階段的法律監(jiān)督問題,我國《憲法》及《刑事訴訟法》對(duì)此都作了規(guī)定?！稇椃ā返?29條和第135條是關(guān)于刑事立案監(jiān)督立法的原則性、宏觀性、普通性的規(guī)定,《刑事訴訟法》通過第7條、第8條、第86條、第87條的規(guī)定將其具體化,而其中一條極為重要也是最為具體的規(guī)定是《刑事訴訟法》第87條的表述:“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?向人民檢察院提出的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的,應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案,公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案”。從這一規(guī)定可看出,檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的手段主要是一些軟措施,如發(fā)糾正違法通知書或檢察建議?；诹⒎ㄉ系娜毕?導(dǎo)致了開展立案監(jiān)督工作的先天不足?，F(xiàn)行法律沒有賦予檢察院一定的立案監(jiān)督處分權(quán)和追究有關(guān)人員法律責(zé)任的權(quán)力,成為開展立案監(jiān)督工作的一個(gè)“盲點(diǎn)”。

三、刑事立案監(jiān)督制度中存在的主要問題

我國現(xiàn)行刑事訴訟法關(guān)于立案監(jiān)督的依據(jù)主要是刑事訴訟法第87條。刑事訴訟法第87條規(guī)定:人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案?jìng)刹榈?或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?向人民檢察院提出的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不成立的,應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案,公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。由于僅有此一條過于原則的規(guī)定,明顯存在以下缺陷和不足:

1.立案監(jiān)督的對(duì)象過于狹窄。按照刑事訴訟法立案監(jiān)督條文的解釋,檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督所指向的對(duì)象只能局限于公安機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹榛顒?dòng),對(duì)其他同樣具有立案職能機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)的監(jiān)督就明顯缺乏法律依據(jù)。

2.立案監(jiān)督的手段不夠完善。由于立法上的紕漏,檢察機(jī)關(guān)缺乏立案案件的知情權(quán),造成司法實(shí)踐中存在“無米之炊”、信息渠道嚴(yán)重不暢、力不從心的局面,使立案監(jiān)督工作局限于等待受害人申訴、人民群眾控告、上級(jí)部門交辦的被動(dòng)范圍之內(nèi),致使相當(dāng)多案件未能進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的視線,檢察機(jī)關(guān)缺乏了監(jiān)督主動(dòng)性。

3.立案監(jiān)督措施不力。由于種種原因,檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安立案活動(dòng)的監(jiān)督不力除了立法上不完善以外,也有主觀上的原因。由此也造成檢察機(jī)關(guān)“等米下鍋”和公安機(jī)關(guān)拒不配合的局面。因此健全檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督措施是十分必要的。

4.立案監(jiān)督案件線索渠道不暢。 案源問題是立案監(jiān)督工作的首要問題,案源渠道不暢,線索不多,勢(shì)必直接影響和制約立案監(jiān)督的展開。

5.對(duì)立案監(jiān)督的范圍認(rèn)識(shí)不一。

6.對(duì)立案監(jiān)督程序認(rèn)識(shí)不一。

四、完善刑事立案監(jiān)督制度的幾點(diǎn)建議

從總體上看,立案監(jiān)督方面暴露出許多問題,致使檢察機(jī)關(guān)在具體操作時(shí)難以達(dá)到預(yù)期應(yīng)有的法律效果,究其原因是由于立案監(jiān)督立法條文先天性的缺陷和不足所致,亟須從立法角度予以完善。

1.加強(qiáng)同有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)。首先,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)。建議由最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)文,要求刑事立案主體移送發(fā)案登記表、立案決定書、撤案決定書等文書材料備案審查,使得檢察機(jī)關(guān)從源頭上把握立案監(jiān)督有法可依。具體處理上可以依托互聯(lián)網(wǎng),允許檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入公安網(wǎng)查詢立破案情況,也可以實(shí)行網(wǎng)絡(luò)傳遞,各單位在資料備份存盤的同時(shí)發(fā)送電子郵件、信息給檢察院。 其次, 加強(qiáng)和其他行政執(zhí)法部門的配合,統(tǒng)一認(rèn)識(shí)?？梢砸月?lián)合行文的方式要求各級(jí)國稅、地稅、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥監(jiān)和煙草部門在行政執(zhí)法過程中,發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件線索時(shí),須及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)立案查處,同時(shí)報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案。對(duì)行政執(zhí)法部門已經(jīng)移送的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而沒有立案的案件線索,檢察機(jī)關(guān)將依法行使立案監(jiān)督權(quán)。這樣在拓寬了案源渠道,也保證了案件的質(zhì)量。

2.爭(zhēng)取黨委、人大支持。在立案監(jiān)督中,檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出的要求說明不立案理由通知書、通知立案書及有關(guān)檢察建議、糾正違法通知書等法律文書同時(shí)要及時(shí)抄報(bào)給同級(jí)人大常委會(huì)、政法委員會(huì),在遇到困難時(shí)及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào),請(qǐng)他們出面解決問題。特別是一些群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)各界都在關(guān)注的案子,爭(zhēng)取上級(jí)的支持,又快又好地完成立案監(jiān)督工作。

3.內(nèi)部資源整合。對(duì)于一些明顯有案不立、立而不偵的案件,如果存在經(jīng)辦人員徇私舞弊、貪贓枉法等現(xiàn)象,就需要加強(qiáng)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的配合,偵查監(jiān)督部門一方面加大對(duì)案件的監(jiān)督力度,另一方面積極配合本院反貪、瀆檢部門對(duì)有關(guān)經(jīng)辦人員的偵查,反過來又促進(jìn)立案監(jiān)督的突破。也可以考慮賦予偵查監(jiān)督部門對(duì)自偵案件一定的初查權(quán)。以由數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效果的,由單純辦案向辦案與預(yù)防并重的轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo),挖掘內(nèi)部潛力,真正切實(shí)地維護(hù)國家和人民利益。

4.完善立法。從立法上賦予人民檢察院在刑事立案監(jiān)督活動(dòng)中的相應(yīng)權(quán)力。主要有:刑事立案監(jiān)督調(diào)查權(quán),包括:有權(quán)調(diào)取和審查刑事立案主體的案卷材料,有權(quán)審查刑事立案主體受案、立案、破案的登記表冊(cè),有權(quán)審查刑事立案主體的立案、不立案和撤案決定書,有權(quán)對(duì)刑事立案活動(dòng)中的違法行為作進(jìn)一步調(diào)查;刑事立案監(jiān)督?jīng)Q定權(quán),包括:有權(quán)作出變更刑事立案主體應(yīng)當(dāng)立案而不立案的決定的決定,有權(quán)作出變更刑事立案主體不應(yīng)當(dāng)立案而立案的決定的決定,有權(quán)作出變更刑事立案主體的違法立案程序的決定,刑事立案主體在接到?jīng)Q定書后應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行;刑事立案監(jiān)督處罰建議權(quán),包括:人民檢察院發(fā)現(xiàn)刑事立案主體工作人員在刑事立案活動(dòng)中存在違法行為時(shí),在發(fā)出《糾正違法通知書》進(jìn)行糾正后,對(duì)方仍然拒不改正的,人民檢察院有權(quán)依照監(jiān)督處罰程序,建議刑事立案主體停止其職務(wù)活動(dòng),由刑事立案主體另派辦案人員,并將處理結(jié)果書面告知人民檢察院;人民檢察院在糾正違法過程中,認(rèn)為需要給予違法責(zé)任人員行政處罰時(shí),有權(quán)提出行政處罰意見書,刑事立案主體接到意見書后,應(yīng)當(dāng)對(duì)違法責(zé)任人員給予相應(yīng)的處罰,并將處理結(jié)果書面告知人民檢察院。

刑事立案監(jiān)督制度不僅要在立法上予以完善,在司法實(shí)踐上,人民檢察院還可以結(jié)合工作實(shí)際,逐步完善刑事立案監(jiān)督制度,如設(shè)立專門的刑事立案監(jiān)督機(jī)構(gòu),行使刑事立案監(jiān)督權(quán),實(shí)際負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督工作;在刑事立案監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)要以書面形式進(jìn)行,并規(guī)定統(tǒng)一的法律文書;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和刑事案件多發(fā)地區(qū)設(shè)立刑事立案監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員,為人民檢察院提供刑事立案監(jiān)督線索,拓寬刑事立案監(jiān)督渠道;建立刑事立案監(jiān)督的聽證制度,讓刑事案件當(dāng)事人了解刑事案件的立案條件和程序,提高刑事立案監(jiān)督的透明度等等?！?/p>

(編輯/丹桔)