陳素玲

提要世界貿(mào)易組織成立后，各國啟動保障措施保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的事例呈逐步上升趨勢，使我國出口產(chǎn)品在大面積遭遇反傾銷起訴之外，又增加了保障措施壁壘屏障。本文系統(tǒng)分析WTO保障措施的相關(guān)內(nèi)容及其實(shí)施漏洞，提出我國出口貿(mào)易對策。

關(guān)鍵詞：世界貿(mào)易組織；保障措施；預(yù)警機(jī)制

中圖分類號：F743文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、國際貿(mào)易中的保障措施

（一）保障措施涵義的界定。WTO《保障措施協(xié)議》中的保障措施是指成員針對未可預(yù)見的急劇增長的進(jìn)口，為補(bǔ)救國內(nèi)產(chǎn)業(yè)因此所受到的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅而采取的進(jìn)口限制措施。一般表現(xiàn)為提高關(guān)稅、進(jìn)口數(shù)量限制或二者的結(jié)合（如關(guān)稅配額）。也就是說，世界貿(mào)易組織給予了成員國在特定條件下例外（免于）承擔(dān)其相關(guān)義務(wù)的權(quán)利。通過這種免責(zé)機(jī)制，賦予各成員一種救濟(jì)權(quán)，即當(dāng)一成員因履行世界貿(mào)易組織原則而出現(xiàn)進(jìn)口的急劇增長，并對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，可以合法地采取進(jìn)口限制措施，而不必履行原先承諾的關(guān)稅減讓原則和一般取消數(shù)量限制的原則，以救濟(jì)本國產(chǎn)業(yè)。正是因?yàn)橛辛诉@種免責(zé)機(jī)制，WTO各成員才可能有充分的信心和膽量，通過不斷地降低關(guān)稅、削減非關(guān)稅壁壘，大力推動貿(mào)易自由化。

（二）保障措施實(shí)施的條件?！禛ATT1994》第19條和《保障措施協(xié)議》規(guī)定了實(shí)施保障措施的三個(gè)實(shí)體條件：（1）存在某一產(chǎn)品的進(jìn)口大量增加；（2）進(jìn)口方存在相關(guān)產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅；（3）該進(jìn)口增長導(dǎo)致了進(jìn)口方相關(guān)產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。實(shí)施條件要求，只有當(dāng)（1）和（2）之間存在直接的因果關(guān)系時(shí)，才可以啟動保障措施。保障措施的啟動僅僅是基于進(jìn)口數(shù)量的急劇增長，而和商品的成本與價(jià)格沒有關(guān)系。對出口國來說，即使你進(jìn)行的是公平條件下的競爭和貿(mào)易，也有可能遭遇來自進(jìn)口國的設(shè)限，這一點(diǎn)正是保障措施和反傾銷、反補(bǔ)貼措施的最大區(qū)別。從這個(gè)層面上說，保障措施是對公平貿(mào)易的一種傷害。為了避免WTO規(guī)則中的這種尷尬，在《保障措施協(xié)議》里，又規(guī)定對于采取保障措施的進(jìn)口國應(yīng)履行通知義務(wù)，通過“通知、磋商”，以給出口國進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，或允許出口國采取報(bào)復(fù)性措施，以降低出口國的經(jīng)濟(jì)損失。

二、我國出口遭遇保障措施現(xiàn)狀

（一）針對中國產(chǎn)品的保障措施狀況。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，2006年共有25個(gè)國家和地區(qū)對我國發(fā)起反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施和特保調(diào)查共86起，同比增長37%，涉案金額20.5億美元，我國面臨的貿(mào)易摩擦形勢日益嚴(yán)峻。據(jù)中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，2008年1～6月，國外對華共啟動48起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，同比增加23起。其中，涉華保障措施3起，同比減少2起；特保2起，同比增加2起。實(shí)施保障措施的國家包括日本、阿根廷、美國、韓國、波蘭等。盡管從案件數(shù)量，涉案產(chǎn)品的出口金額看，目前我國出口受制于國外實(shí)施保障措施的情況還不算很嚴(yán)重，但隨著WTO成員實(shí)施保障措施數(shù)量的逐年提高，今后國外保障措施對我國出口貿(mào)易發(fā)展的負(fù)面影響將可能越來越大。

我國加入WTO以后，出口產(chǎn)品因能較全面地享受多邊關(guān)稅減讓的成果，且能更大程度地享受多邊機(jī)制對非關(guān)稅壁壘約束帶來的益處，其競爭力將會進(jìn)一步顯現(xiàn)，一些產(chǎn)品出口數(shù)量的增長將是可以預(yù)期的情形。相應(yīng)地，我國出口產(chǎn)品對進(jìn)口方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來的競爭壓力也會進(jìn)一步加大，這勢必會導(dǎo)致進(jìn)口方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)對我國出口產(chǎn)品更大的警覺和提防。另外，由于我國“入世”議定書中有允許成員對我出口產(chǎn)品采取特別產(chǎn)品過渡性保障措施的承諾，“入世”后WTO成員紛紛加強(qiáng)了對華特別產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制的立法工作。這些立法主要是大幅度降低了立案標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，可以僅針對我國。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已有美國、歐盟、韓國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、印度等國家和我國的臺灣地區(qū)制定了對華產(chǎn)品保障措施法規(guī)條款。目前，針對我國入世議定書發(fā)起的特保措施已成為“入世”后我國貿(mào)易摩擦的新問題。

（二）保障措施案件發(fā)生的主要原因

１、保障措施實(shí)施條件的漏洞。保障措施案件逐漸增加的主要原因之一，是其實(shí)施條件存在漏洞，明顯的漏洞主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）進(jìn)口大量增加。《保障措施協(xié)議》規(guī)定：“增加”可以有兩種解釋，一是絕對增加，即當(dāng)期進(jìn)口比前期進(jìn)口大時(shí)，可認(rèn)為進(jìn)口增加了；二是相對增加，即某一類產(chǎn)品由國內(nèi)生產(chǎn)一部分，由國外進(jìn)口一部分，當(dāng)國內(nèi)生產(chǎn)的那部分?jǐn)?shù)量降低時(shí)，國外進(jìn)口部分相對來說增加了。但對“大量增加”仍然沒有一個(gè)確定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，尤其是對“相對增加”的解釋，有貿(mào)易保護(hù)的嫌疑，更有可能導(dǎo)致實(shí)踐中被濫用。

（2）嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。進(jìn)口方存在相關(guān)產(chǎn)業(yè)的損害不一定構(gòu)成進(jìn)口方適用保障措施，必須當(dāng)損害達(dá)到一定的程度，即“嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅”的程度。對于這個(gè)“程度”在《保障措施協(xié)議》里也缺乏可量化的指標(biāo)，從而使其在實(shí)際操作中難以把握。

（3）產(chǎn)品進(jìn)口增長是由兩個(gè)原因引起的：一是不可預(yù)測因素；二是承擔(dān)WTO義務(wù)?！安豢深A(yù)測性”過于模糊，難以確立援引保障條款的客觀標(biāo)準(zhǔn)，也更容易被進(jìn)口方作為采取保障措施的借口。

2、保障措施實(shí)施的便利性。首先，保障措施是比較容易啟動的貿(mào)易保護(hù)措施，其前提條件只要求某一產(chǎn)品進(jìn)口量的激增，并對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，進(jìn)口國可以采取限制進(jìn)口數(shù)量或征收臨時(shí)性進(jìn)口關(guān)稅的手段，緩解進(jìn)口對國內(nèi)同類產(chǎn)品的競爭壓力，而不需確認(rèn)進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格是否低于正常價(jià)值，因而在操作上比反傾銷、反補(bǔ)貼措施更為便利；其次，保障措施作為政府的行政干預(yù)手段，既是簡單明了的，又是比較容易執(zhí)行的。如，美國《1974年貿(mào)易法》第201條款規(guī)定，總統(tǒng)所采取的行動不屬于聯(lián)邦法院司法審議的范圍。即當(dāng)美國總統(tǒng)應(yīng)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)請求需對某一產(chǎn)品采取進(jìn)口保障措施時(shí)，不必經(jīng)過司法程序，這樣就可縮短決策時(shí)間，使保障措施盡快發(fā)揮作用。

3、WTO爭端解決機(jī)制對保障措施的援用方更有利。根據(jù)《保障措施協(xié)議》，保障措施的援用方有義務(wù)與被援用方進(jìn)行《保障措施協(xié)議》下的補(bǔ)償磋商，但卻沒有義務(wù)達(dá)成談判結(jié)果；同時(shí)，雖然援用方可能敗訴，但只要它及時(shí)取消有關(guān)措施，它也無需給對方提供WTO爭端解決機(jī)制下的補(bǔ)償，更不可能被對方授權(quán)報(bào)復(fù)。所以，雖然援用方在法律上和道義上失敗了，但在經(jīng)濟(jì)上卻不用付出任何代價(jià)。

對保障措施的被援用方（受影響的出口方）來說，盡管可以運(yùn)用WTO爭端解決機(jī)制得到勝訴的結(jié)果，但令人遺憾的是，WTO為勝訴方提供的法律救濟(jì)很有限。首先，雖然援用方有補(bǔ)償磋商的義務(wù)，但卻沒有相關(guān)的強(qiáng)制性的規(guī)定和機(jī)制使被援用方得到相應(yīng)《保障措施協(xié)議》下的補(bǔ)償；其次，雖然被援用方可以實(shí)施《保障措施協(xié)議》下的貿(mào)易報(bào)復(fù)，但是報(bào)復(fù)畢竟是“損人不利己”的做法，其威懾意義更強(qiáng)于現(xiàn)實(shí)意義；再次，《保障措施協(xié)議》下的報(bào)復(fù)存在著很多法定條件的限制，而報(bào)復(fù)的實(shí)際使用及其效果也取決于被援用方的實(shí)力。

4、限制敏感性商品進(jìn)口的有效工具。目前已經(jīng)進(jìn)行的保障措施調(diào)查所涉及的進(jìn)口產(chǎn)品，按類別可分為五礦化工商品、農(nóng)畜產(chǎn)品、輕工制品、機(jī)電產(chǎn)品和紡織品五大類。其中，五礦化工、農(nóng)畜及輕工三大類產(chǎn)品是保障措施重點(diǎn)針對的對象。因?yàn)槲宓V化工、農(nóng)畜及輕工等行業(yè)往往容納著大量就業(yè)，要求政府予以保護(hù)的呼聲很高，這些產(chǎn)品對于各成員而言都具有一定的政治敏感性。農(nóng)產(chǎn)品至今尚未完全回歸主流貿(mào)易這一點(diǎn)，也反映了各方在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化方面的審慎?？梢灶A(yù)測，隨著農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易進(jìn)一步自由化，針對農(nóng)產(chǎn)品的保障措施會愈發(fā)增加。作為國際貿(mào)易中的敏感性商品，無論從產(chǎn)業(yè)基層還是到政府高層，要求保護(hù)的愿望和實(shí)施保護(hù)的傾向都一直存在，在不能實(shí)施反傾銷和反補(bǔ)貼措施后，保障措施——這一WTO原則的例外，將會偏離其初衷充作新的貿(mào)易保護(hù)的工具。

5、歧視性的針對中國的過渡性保障措施。中國加入WTO的議定書和《工作組報(bào)告》中明確規(guī)定中國認(rèn)可“WTO成員的保留”和“針對中國的過渡性保障措施”。前者允許WTO成員保留對中國大量的過去的違反WTO規(guī)則的做法，包括配額、高關(guān)稅、特殊反傾銷措施、保障措施；后者則賦予WTO成員針對中國產(chǎn)品歧視性的實(shí)施保障措施的權(quán)利，而且實(shí)施條件較保障措施協(xié)定規(guī)定的條件更為寬松，即只要造成“市場擾亂”就可以實(shí)施，實(shí)施保障措施時(shí)也無須補(bǔ)償，中國也不得就此向爭端解決機(jī)構(gòu)申訴。而且，中國在其他成員采取保障措施前的磋商程序中還可能被迫接受采取自愿出口限制的要求。對于中國而言，在長達(dá)12年的時(shí)間內(nèi)，中國可能面臨其他成員的歧視性保障措施。

三、應(yīng)對國外保障措施的策略

（一）利用WTO爭端解決機(jī)制。在我國加入WTO之前，我們所遇到的國際貿(mào)易糾紛只能尋求雙邊解決的辦法，而不能訴諸于WTO的爭端解決機(jī)制，其最后的處理結(jié)果往往對我們是不利的。現(xiàn)在我們可以利用WTO成員身份，啟動世貿(mào)組織爭端解決程序，保護(hù)我國的正當(dāng)利益。2003年底美國鋼鐵保障措施敗訴的案例，對我們是一種鼓舞，我們可以從中借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，充分采用多邊爭端解決機(jī)制或以爭端的多邊解決為威懾，尋求通過雙邊磋商解決我國與其他成員在保障措施方面的貿(mào)易爭端。

我國在利用WTO的爭端解決機(jī)制方面還存在著很多的不足。根據(jù)中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授韓立余的研究統(tǒng)計(jì)，“入世”近7年來，中國只提出2件WTO爭端解決機(jī)制下的投訴。第一件是2002年3月，與其他7個(gè)WTO成員同訴美國鋼鐵產(chǎn)品的保障措施，最終勝訴；另一件就是2007年9月，就美對我銅版紙同時(shí)征收反傾銷和反補(bǔ)貼稅的初裁提出WTO爭端解決機(jī)制下的磋商請求，后來矛盾提前化解。

（二）加強(qiáng)對WTO專家小組和上訴機(jī)構(gòu)已裁決案件的研究，積極應(yīng)對國外的保障措施調(diào)查。保障措施相對于反傾銷而言，我國企業(yè)和產(chǎn)業(yè)組織還比較陌生。但我們應(yīng)克服畏懼心理，吸取反傾銷應(yīng)訴不積極的教訓(xùn)和借鑒反傾銷應(yīng)訴成功的經(jīng)驗(yàn)，積極應(yīng)對國外的保障措施調(diào)查。首先應(yīng)深入研究WTO專家小組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，研究既往案例中申訴方和被訴方的控辯內(nèi)容，以便為我所用。同時(shí)，積極介入與我國相關(guān)的國外保障措施調(diào)查。一方面通過提出與申請調(diào)查的進(jìn)口方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)不同的信息和觀點(diǎn)，使進(jìn)口方調(diào)查當(dāng)局不可能僅憑單方面信息得出結(jié)論；另一方面通過積極介入調(diào)查過程，可以更多地提出要求對方評估的相關(guān)因素，這樣做既可以在更大程度上保證最終調(diào)查結(jié)果的公正性，也會在客觀上對調(diào)查機(jī)構(gòu)做出肯定的產(chǎn)業(yè)損害裁定增加更大的難度。此外，通過企業(yè)和產(chǎn)業(yè)組織的積極游說，獲取當(dāng)?shù)剡M(jìn)口商和消費(fèi)者的支持，進(jìn)而影響到最終的裁決結(jié)果。

（三）明確產(chǎn)業(yè)范圍，細(xì)化行業(yè)組織職能，建立有效的出口預(yù)警機(jī)制。我國出口商品遭遇保障措施的主要原因之一，是大量同類出口商品集中在某一國家市場。這樣，勢必會造成以下兩個(gè)不良后果：一是引起進(jìn)口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高度警覺與提防；二是面對有限的市場，大家都想分一杯羹，在沒有技術(shù)及品質(zhì)差異的前提下，價(jià)格之爭就在所難免。最終的結(jié)果是難逃反傾銷的桎梏；即使沒有傾銷之實(shí)，也會落入保障措施的陷阱。我國出口產(chǎn)品在國際市場面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，要求我們必須建立一套有效的預(yù)警機(jī)制來規(guī)范我國的出口秩序，避免出現(xiàn)同類產(chǎn)品出口市場過于集中的情況。

預(yù)警機(jī)制的建立依賴于政府、協(xié)會組織和企業(yè)的共同努力。就政府層面而言，貿(mào)易管理部門可以通過對重點(diǎn)產(chǎn)品的出口情況跟蹤，及時(shí)對產(chǎn)業(yè)部門提供總體出口信息，特別是當(dāng)某一產(chǎn)品在短期內(nèi)集中地進(jìn)入某一市場的情況下，應(yīng)及時(shí)發(fā)出預(yù)警信息；同時(shí)，還應(yīng)結(jié)合進(jìn)口方的市場容量、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的狀況及政治原因等因素來考慮，因此政府的駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)也應(yīng)注意了解所在地市場和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的情況以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政治之間的關(guān)系。就產(chǎn)業(yè)部門而言，作為市場的主體，他們更關(guān)心本產(chǎn)業(yè)的國際國內(nèi)發(fā)展動態(tài)和競爭狀況，但要全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地了解本產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種具體數(shù)據(jù)，非單獨(dú)企業(yè)力所能及，在這方面，產(chǎn)業(yè)協(xié)會應(yīng)發(fā)揮更大的作用。在此，我們有必要首先弄清楚“產(chǎn)業(yè)”的概念。WTO規(guī)則中所講的“產(chǎn)業(yè)”并不像我們平常理解的一二三產(chǎn)業(yè)那樣寬泛，它是一個(gè)具體到某一產(chǎn)品的概念。在我國，預(yù)警機(jī)制作用的發(fā)揮還在于有一個(gè)職能更為專業(yè)的產(chǎn)業(yè)中介組織的產(chǎn)生。

（作者單位：洛陽理工學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

［1］王新奎，劉光溪主編.WTO與保障措施爭端.上海人民出版社，2001.

［2］白光主編.WTO壁壘漏洞與爭端案例.中國物資出版社，2002.