施　平

十六大以來，全國各地積極開展政府效能建設(shè)，并且取得了一定的效果，提高了政府部門在行政工作中的效率。然而行至目前，各級(jí)政府行政管理效率低下的問題并未得到根本性的改變。

政府效能建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及到一系列內(nèi)外部因素。針對(duì)我國在政府效能建設(shè)中存在的問題，本文試圖從各個(gè)方面入手，以期找出影響政府效能建設(shè)的因素，以便有針對(duì)性地加以解決，為提高政府的行政效率提供一些指導(dǎo)性建議。

制度因素

第一，政治體制。

政治體制影響和阻礙政府效能主要體現(xiàn)在部門權(quán)力過分集中。當(dāng)前我國各級(jí)政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)力行使，在很大程度上受傳統(tǒng)官本位思想、封建官僚集權(quán)思想影響至深。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制。在此背景下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都管了不該管、管不好、管不了的事。權(quán)力過于集中，地方和基層的自主權(quán)過小，需要層層請(qǐng)示、層層匯報(bào)。這是產(chǎn)生官僚主義、政府效能低下的“總根源”。

第二，公共機(jī)關(guān)組織架構(gòu)。

行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，職能配置是否科學(xué)，職責(zé)分工是否明確，能否隨著社會(huì)的發(fā)展而變革，直接關(guān)系到政府效能的高低。我國目前仍存在一些不容忽視的問題，很多機(jī)關(guān)沒有真正按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共機(jī)關(guān)組織架構(gòu)內(nèi)在規(guī)律的要求來合理合法合規(guī)地履行自己的職能，在全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革過程中政府職能界定不清晰、作用發(fā)揮不到位、運(yùn)行程序不規(guī)范等問題比較突出。從而未能形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理的一個(gè)直接后果就是辦事手續(xù)繁瑣，進(jìn)而影響政府效能。

第三，公務(wù)員制度。

公共行政活動(dòng)中的公務(wù)員是影響政府效能的重要主體因素。現(xiàn)實(shí)情況是，人事管理制度不夠完善，公務(wù)員等機(jī)關(guān)工作人員的總體素質(zhì)亟待提高。我國現(xiàn)行人事管理制度也存在缺陷，這是造成政府效能低下的重要原因。行政人員分類制度不完善，管理方法較單一，統(tǒng)得太死，缺乏合理流動(dòng)，使得某些人不能盡其才，大材不用或小材大用。考核任用制度不健全，造成“干多干少、干好干壞一個(gè)樣”，影響了公務(wù)員的積極性。

第四，內(nèi)部規(guī)則。

內(nèi)部規(guī)則是影響效能的伴隨性因素，是和人的因素相關(guān)聯(lián)的。其主要體現(xiàn)是內(nèi)部潛規(guī)則侵蝕機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)與權(quán)力運(yùn)行，不良作風(fēng)左右行政行為。根本問題是機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、工作方式，均不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的客觀要求。

環(huán)境因素

第一，經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

政府必須根據(jù)市場的變化和法律法規(guī)的規(guī)定建立、運(yùn)作、改革和調(diào)整，提高效能以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化帶來的挑戰(zhàn)。公共組織必須始終為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)公共組織的制度建設(shè)、法制建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)和思想建設(shè)，努力使公共組織做到觀念更新、制度完善、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全，走依法辦事、依法行政之路，使市場優(yōu)化資源配置和公平競爭的功能盡快充分發(fā)揮出來，積極開展對(duì)外交流和對(duì)外合作，學(xué)習(xí)和借鑒國外組織建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中應(yīng)有的作用。

第二。政治環(huán)境。

公共組織作為管理國家和社會(huì)事務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的組織，占第一位的應(yīng)該是社會(huì)效益的結(jié)果。低投入高產(chǎn)出的效率乘以令人滿意的社會(huì)效益，二者之積才是公共組織所追求的效能觀。其中，社會(huì)效益主要是靠公共組織所制定的各種政策體現(xiàn)出來的。因此，政治環(huán)境直接影響著公共政策的有效度，而公共政策的有效與否又關(guān)系著社會(huì)效益的高低有無。如果政策失誤，則工作干勁越大，所造成的損失和危害也就越大，公共組織的效能就無從談起。

第三，技術(shù)環(huán)境。

日新月異發(fā)展的技術(shù)推動(dòng)著組織各方面的變革。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)飛速發(fā)展，政府組織內(nèi)外部的很多交流無需再通過低效率的紙張或面對(duì)面的言語，而是通過無線通訊和網(wǎng)絡(luò)上的信息平臺(tái)。這使組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、扁平化的趨勢(shì)。組織把管理層壓縮，把管理幅度擴(kuò)大，將集權(quán)的等級(jí)結(jié)構(gòu)變革為系統(tǒng)控制的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，這無疑對(duì)組織效能產(chǎn)生積極深遠(yuǎn)的影響。

第四，文化環(huán)境。

文化環(huán)境影響著公共組織政策的制定和執(zhí)行，公共組織政策的制定和執(zhí)行直接決定組織的效能。

第五，組織內(nèi)部環(huán)境。

內(nèi)部環(huán)境因素對(duì)組織效能的影響更為直接。上級(jí)組織對(duì)本級(jí)組織的效能要求是否具體和嚴(yán)格，直接影響本組織對(duì)效能的態(tài)度。組織領(lǐng)導(dǎo)人是否具有管理下屬干部工作績效的強(qiáng)烈動(dòng)力和壓力；組織內(nèi)部是否營造了績效導(dǎo)向的組織文化氛圍；組織管理層是否具有提升效能的壓力和動(dòng)力；組織是否為開展效能考核工作制定了良好的工作流程和工作機(jī)制等，這是影響組織效能的最大內(nèi)部因素。

心理因素

第一，社會(huì)價(jià)值觀。

社會(huì)價(jià)值為機(jī)關(guān)效能建設(shè)確立明確的目標(biāo)導(dǎo)向。機(jī)關(guān)效能的目標(biāo)確立既來源于行政現(xiàn)實(shí)，更來源于社會(huì)價(jià)值取向和追求。從這個(gè)意義上來看，機(jī)關(guān)效能建設(shè)的價(jià)值體現(xiàn)為：形成維護(hù)國家統(tǒng)一的共識(shí)。建立這種共識(shí)的基礎(chǔ)，實(shí)際上是在涉及國家統(tǒng)一問題上國家利益與其他利益的一種價(jià)值選擇，即國家利益應(yīng)置于效能追求的首位，部門和地方利益應(yīng)處于相對(duì)次要的位置。

第二，公共機(jī)關(guān)價(jià)值觀。

20世紀(jì)70年代末期以來興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，掀起了大規(guī)模的行政改革浪潮，對(duì)傳統(tǒng)的行政模式提出了巨大挑戰(zhàn)。它以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理為理論基礎(chǔ)，摒棄公共服務(wù)供給中傳統(tǒng)的官僚制獨(dú)占模式，引入各種市場競爭機(jī)制。強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中的顧客導(dǎo)向等等，使公共管理部門的價(jià)值追求發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，更加注重成本、注重績效。它是市場價(jià)值的回歸，表明市場價(jià)值理念已經(jīng)深入到公共組織內(nèi)部，并促進(jìn)建立起政府組織與私營組織之間、政府組織之間以及政府組織內(nèi)部之間的良好競爭關(guān)系和合作關(guān)系，形成新的政治主張和治理理念，促成政府組織的再造，從根本上解決傳統(tǒng)模式下的政府的“不可治理性”。公共機(jī)關(guān)價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，對(duì)政府效能建設(shè)產(chǎn)生了積極影響，逐步使得政府更加注重成本投入和效能產(chǎn)出。

第三，公性與個(gè)性差異對(duì)人行為的影響。

組織行為中至少包括兩個(gè)層次的行為，一個(gè)是個(gè)體行為，一個(gè)是組織行為。組織行為具有公性，對(duì)組織每個(gè)人的行為都會(huì)產(chǎn)生影響，不論這個(gè)人是什么樣的個(gè)性特質(zhì)。而個(gè)人行為既具有公性的一面，又具有私性的一面，公性的一面來自組織行為的影響，如組織行為的目標(biāo)追求、規(guī)范化程度、溝通模式等等；私性的一面主要是個(gè)性差異對(duì)個(gè)體行為的影響，不同的人格特點(diǎn)、自我效能感，不同的認(rèn)知方式和態(tài)度以及個(gè)體不同的需要等等，都會(huì)對(duì)個(gè)人行為產(chǎn)生不同的影響，從而對(duì)組織行為產(chǎn)生影響。

技術(shù)因素

當(dāng)前，部分國家機(jī)關(guān)已經(jīng)開始運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)處理公文、傳遞信息、儲(chǔ)存信息、進(jìn)行決策，極大地提高了辦事效率。先進(jìn)的管理手段對(duì)于提高政府效能具有重要的作用。

管理技術(shù)和工具是提高工作效率的一種物質(zhì)基礎(chǔ)，是為提高組織效能服務(wù)的。技術(shù)手段的應(yīng)用應(yīng)不以消減其它管理手段對(duì)組織效能作用的發(fā)揮為前提，有助于各類管理手段的有效融合，促進(jìn)組織整體效能的提升。

文化因素

第一，社會(huì)公共心態(tài)。

一定的文化氛圍和文化環(huán)境的熏陶，不僅可以塑造行政組織的形象，同時(shí)還不斷影響著行政人員的行為，通過認(rèn)識(shí)和情感因素影響行政人員的行為態(tài)度，通過人們的個(gè)性特征影響行政人員的行為，通過各種心理因素和歷史的積淀，無聲無息地決定著行政主體的行為模式和道德規(guī)范。而行政人員運(yùn)用已有的行政道德原則、規(guī)范和范疇，對(duì)現(xiàn)行的行政關(guān)系和行為做出適當(dāng)?shù)牡赖略u(píng)價(jià)。產(chǎn)生一種內(nèi)在的道德信念，并形成一種自我約束機(jī)制，對(duì)機(jī)關(guān)效能建設(shè)發(fā)揮作用。

第二，對(duì)效能評(píng)價(jià)的分歧。

在不同的文化傳統(tǒng)和行政模式下，對(duì)效能的評(píng)價(jià)會(huì)產(chǎn)生較大的分歧。傳統(tǒng)行政模式下，政府的效能評(píng)價(jià)主要是上級(jí)評(píng)價(jià)下級(jí)，一級(jí)評(píng)價(jià)一級(jí)。而在新公共管理運(yùn)動(dòng)下的政府效能，就不是由上級(jí)評(píng)價(jià)確定了，它的評(píng)價(jià)主體由內(nèi)部轉(zhuǎn)向了外部，主要是公共組織服務(wù)的對(duì)象，廣大人民群眾成為政府效能評(píng)價(jià)的主體，新聞媒體等發(fā)揮著輔助評(píng)價(jià)的作用。在這種模式下，政府機(jī)關(guān)不僅要對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對(duì)服務(wù)對(duì)象一人民負(fù)責(zé)，形成上級(jí)監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合的效能評(píng)價(jià)機(jī)制，有利于建立讓老百姓滿意的服務(wù)型政府。

第三，公共機(jī)關(guān)潛規(guī)則對(duì)效能的影響。

公共機(jī)關(guān)隱藏的潛在的規(guī)則對(duì)機(jī)關(guān)效能會(huì)產(chǎn)生重要影響。對(duì)于“潛規(guī)則”合理的地方，讓其“露出表面”。不要讓其“潛”下去，等這些“潛規(guī)則”大行其道，那就晚了，對(duì)組織而言，要大張旗鼓地提倡規(guī)則意識(shí)，堅(jiān)持按規(guī)則辦事。