張瑞霞

提要國(guó)家破產(chǎn)的問(wèn)題已經(jīng)成了世界經(jīng)濟(jì)難題，真正的問(wèn)題就是政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，無(wú)法回避，關(guān)鍵在于控制。而政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制是政府對(duì)其所承擔(dān)的各種負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)并采取正確決策，實(shí)施有效控制，以使風(fēng)險(xiǎn)造成的損失達(dá)到最低，確保財(cái)政可持續(xù)性的管理過(guò)程。本文從對(duì)政府負(fù)債機(jī)理分析和對(duì)政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制研究出發(fā)，針對(duì)政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題，提出控制建議對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府負(fù)債；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號(hào)：F812.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、政府負(fù)債機(jī)理分析

世界銀行漢納·普拉科瓦發(fā)展和完善的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型認(rèn)為，政府債務(wù)可以用兩對(duì)概念的組合來(lái)表示，即政府債務(wù)可以是直接的或者或有的，顯性的或者隱性的。直接債務(wù)是指政府在任何條件下都無(wú)法回避的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，是后果可以預(yù)見(jiàn)的負(fù)債；或有債務(wù)是指在特定條件下政府需要承擔(dān)和履行的責(zé)任及義務(wù)，其出現(xiàn)與否取決于特定事件是否發(fā)生。顯性債務(wù)和隱性債務(wù)是從另一個(gè)角度對(duì)政府債務(wù)所做的劃分，顯性債務(wù)是指由國(guó)家法律或政府簽訂合同明確規(guī)定的必須由政府償還的債務(wù)，當(dāng)債務(wù)到期時(shí)，政府有法律義務(wù)處理這些債務(wù)，例如主權(quán)債務(wù)的償還及難以履約的政府擔(dān)保債務(wù)的償還；隱性債務(wù)則代表了道義上的義務(wù)，這種道義義務(wù)不受法律約束，而是由公眾的期望或政府壓力決定。在某些危機(jī)事件發(fā)生后，政府經(jīng)過(guò)事后的得失權(quán)衡，通常會(huì)對(duì)事件進(jìn)行干預(yù)，承擔(dān)事件的最終職責(zé)，以減少損失。正確認(rèn)識(shí)負(fù)債的演化機(jī)理是十分必要的，只有這樣，才能做到未雨綢繆，防患于未然，在動(dòng)態(tài)中化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)財(cái)政的穩(wěn)定。由于性質(zhì)不同，顯性政府負(fù)債與隱性政府負(fù)債的演化機(jī)理不同。

（一）政府顯性負(fù)債的形成機(jī)理分析。顯性政府負(fù)債是與政府的法定義務(wù)相關(guān)的負(fù)債，它的產(chǎn)生是由政府過(guò)去的行為造成的。這意味著，如果政府部門能夠切實(shí)負(fù)起責(zé)任，顯性負(fù)債基本上是能夠控制的。如對(duì)公益性國(guó)有企業(yè)的救助，由于其提供的是公共產(chǎn)品，獲利小，在其不能正常運(yùn)行時(shí)，政府有必要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)助，所以從公益性國(guó)有企業(yè)創(chuàng)立開(kāi)始，政府就承擔(dān)有提供補(bǔ)助的責(zé)任，即承擔(dān)著無(wú)形中的或有負(fù)債。雖然，政府可以通過(guò)在創(chuàng)建時(shí)或平時(shí)運(yùn)行中加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管，從而在源頭控制上減少負(fù)債額；但是，由于財(cái)政以及其他部門的體制原因不會(huì)過(guò)多地參與公益性國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行，使得資金基本上是由項(xiàng)目單位自主使用；當(dāng)企業(yè)效益較差時(shí)，無(wú)法籌集資金開(kāi)展業(yè)務(wù)或無(wú)法清償債務(wù)時(shí)，政府部門便須承擔(dān)起清償責(zé)任。由于效益差的原因既有客觀因素也有主觀因素，政府部門承擔(dān)清償責(zé)任的同時(shí)，可通過(guò)認(rèn)真調(diào)查分析項(xiàng)目效益差的原因，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，挽回部分損失。

（二）政府隱性負(fù)債的形成機(jī)理分析。政府隱性負(fù)債是與政府的推定義務(wù)相關(guān)的，由政府未來(lái)的宏觀行為造成的，是較難把握和控制的政府負(fù)債。此類負(fù)債發(fā)生時(shí)，政府需要運(yùn)用一定的方法、技能或經(jīng)驗(yàn)來(lái)評(píng)估和權(quán)衡利弊得失，只有當(dāng)政府認(rèn)為進(jìn)行干預(yù)優(yōu)于不干預(yù)時(shí)，才會(huì)進(jìn)行干預(yù)。與顯性負(fù)債不同，隱性負(fù)債是在事件引發(fā)了社會(huì)問(wèn)題，公眾期望政府負(fù)擔(dān)時(shí)才存在的。因此，政府基本上不能控制它的發(fā)生及其額度，政府若想減少隱性或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債的額度，應(yīng)對(duì)引發(fā)社會(huì)問(wèn)題前的環(huán)節(jié)加強(qiáng)控制，特別是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)債務(wù)主體單位設(shè)立的審查和對(duì)日常經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管。

二、政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制原理

政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括償債風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。前者是指地方政府資不抵債，后者是指雖然政府的資產(chǎn)總額大于其負(fù)債總額，但由于缺乏流動(dòng)性，地方政府無(wú)力對(duì)到期債務(wù)還本付息。雖然這兩種情況在本質(zhì)上有所區(qū)別，但從外在的形式來(lái)看則均表現(xiàn)為對(duì)債務(wù)和利息的拖欠。政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，關(guān)鍵在于控制。政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制是指政府對(duì)其所承擔(dān)的各種負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)并采取正確決策實(shí)施有效控制以使風(fēng)險(xiǎn)造成的損失達(dá)到最低，確保財(cái)政可持續(xù)性的管理過(guò)程。其基本目標(biāo)是將政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)以避免損失，或?qū)⒄?fù)債風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成的損失降到最低。

美國(guó)馬里蘭大學(xué)教授Allen Schick提出的四種管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的方法和七條財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的原則（2003），強(qiáng)調(diào)了政府會(huì)計(jì)在政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制中的重要作用。

四種管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的方法是：（1）讓政府公開(kāi)其所面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的類型、負(fù)債總量和它們可能產(chǎn)生的成本。強(qiáng)調(diào)政府在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)前必須有充分的信息，要求政府會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告各種負(fù)債和預(yù)期在未來(lái)會(huì)出現(xiàn)的負(fù)債，從而使政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制；（2）將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)決策納入正在進(jìn)行的預(yù)算過(guò)程中。強(qiáng)調(diào)如何在預(yù)算中披露負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)信息。而要在政府預(yù)算中披露負(fù)債信息，其先決條件就是該負(fù)債已經(jīng)在政府會(huì)計(jì)中予以確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告；（3）政府可以通過(guò)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)行為的限制來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)調(diào)政府在承擔(dān)或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)之前應(yīng)該按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)或有負(fù)債進(jìn)行計(jì)量，同樣需要政府會(huì)計(jì)采用一定的技術(shù)方法對(duì)或有負(fù)債盡可能予以量化，并在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中予以在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中說(shuō)明它所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和管理其負(fù)債組合以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所帶來(lái)的損失；（4）政府可以依靠市場(chǎng)機(jī)制將所有或者一部分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私營(yíng)部門。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的七條原則是：（1）在接受新的或有負(fù)債前，政府應(yīng)該評(píng)估對(duì)其財(cái)政帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，其中包括將來(lái)付款的概率，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)由獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)；（2）政府應(yīng)定期匯編或有負(fù)債余額，并報(bào)告這些或有負(fù)債發(fā)生的法律依據(jù)和損失概率；（3）在年度預(yù)算和其他預(yù)算文件中，應(yīng)該探討影響下一個(gè)財(cái)政年度及以后的財(cái)政收入和支出的因素；（4）政府應(yīng)該有一套風(fēng)險(xiǎn)管理程序，來(lái)規(guī)范公營(yíng)部門各種機(jī)構(gòu)對(duì)負(fù)債和其他風(fēng)險(xiǎn)的控制；（5）政府應(yīng)明確成本和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傓k法，以抑制道德風(fēng)險(xiǎn)，減少損失概率和數(shù)額；（6）預(yù)算應(yīng)該限制擔(dān)?；蚱渌愋突蛴胸?fù)債的總額、年度增加額，以及每個(gè)授權(quán)發(fā)放擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保余額；（7）應(yīng)該在總體預(yù)算約束范圍內(nèi)，為預(yù)期損失劃出準(zhǔn)備金。這七條財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的原則主要強(qiáng)調(diào)了政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，其控制的最佳時(shí)機(jī)是在政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)尚未發(fā)生之前，而要把握這一時(shí)機(jī)，必須借助于政府會(huì)計(jì)及時(shí)反映政府或有負(fù)債的變化情況，指出風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的范圍，并評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)程度，從而提高政府對(duì)或有負(fù)債控制的能力。

通過(guò)以上政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制方法和原則的分析得知，政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)鍵在于政府會(huì)計(jì)的完善。政府會(huì)計(jì)由于具有將與財(cái)政活動(dòng)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)的功能，也就決定了政府會(huì)計(jì)在政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制中將起到其他工具無(wú)法取代的重要作用，從而能夠?qū)崿F(xiàn)政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)。不管是政府會(huì)計(jì)的核算功能，還是政府會(huì)計(jì)的控制功能，都可起到發(fā)現(xiàn)事件的不確定性，并采取正確決策把這種不確定性控制在萌芽狀態(tài)的作用?？刂乒δ芫哂羞@種作用毋庸置疑，而核算功能同樣也具有這種作用，是因?yàn)楹怂愎δ艿陌l(fā)揮可以提供決策有用的信息，而信息是用來(lái)消除不確定性的，所以也具有將事件的不確定性控制在萌芽狀態(tài)的作用。因此，政府會(huì)計(jì)作為一個(gè)信息系統(tǒng)，同時(shí)也是一個(gè)控制系統(tǒng)，它既可以通過(guò)對(duì)財(cái)政交易或事項(xiàng)的核算提供會(huì)計(jì)信息，又可以利用會(huì)計(jì)信息進(jìn)行反饋控制，從而對(duì)已經(jīng)發(fā)生的交易和事項(xiàng)進(jìn)行總結(jié)和評(píng)價(jià)；還可以通過(guò)對(duì)會(huì)計(jì)信息的進(jìn)一步深入分析對(duì)未來(lái)的活動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，把未來(lái)的不確定性控制在萌芽狀態(tài)。

三、政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策

政府有債務(wù)并不一定導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)，但大量隱性債務(wù)的積存確實(shí)大大加重了債務(wù)失控的風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要建立有效的機(jī)制使地方政府的債務(wù)信息能夠真實(shí)地顯示和披露出來(lái)。為了加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高政府信用，提出如下建議：

（一）對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理。為了克服目前政府債務(wù)多頭管理，各自為政，債務(wù)規(guī)模、債務(wù)資金使用及償債能力不清，調(diào)控不力，權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)狀，必須有專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)，明確其職責(zé)、權(quán)限，賦予相應(yīng)的職能，發(fā)揮管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用。

（二）建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。（1）通過(guò)多渠道籌集償債資金，每年有計(jì)劃地從預(yù)算財(cái)力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償債，設(shè)立償債準(zhǔn)備金，化解償債壓力；（2）調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，清理、界定財(cái)政支出范圍，對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”，騰出部分資金用于償債；（3）加大對(duì)財(cái)政周轉(zhuǎn)金的清理回收力度，用清理收回的周轉(zhuǎn)金歸還借入上級(jí)周轉(zhuǎn)金和其他債務(wù)；（4）若遇到償債高峰期，可適當(dāng)考慮通過(guò)出售、轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)償債。

（三）建立政府債務(wù)管理制度。一是建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制；二是建立舉債評(píng)審制度，對(duì)舉債規(guī)模、項(xiàng)目、成本、償債渠道等進(jìn)行評(píng)審論證，避免盲目性和隨意性；三是建立償債責(zé)任制和責(zé)任追究制度，對(duì)債務(wù)的使用償還要簽訂責(zé)任狀，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對(duì)盲目舉債、搞低水平的重復(fù)建設(shè)造成損失浪費(fèi)，或因工作失職造成無(wú)法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)，要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，作為評(píng)價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。

（四）嚴(yán)格區(qū)分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，防止因政企不分和政府行政干預(yù)而使企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)或企業(yè)成為政府債務(wù)的承擔(dān)者。

（五）建立有效的政府債務(wù)信息披露制度。建立有效的政府債務(wù)信息披露制度，需要改革目前的政府會(huì)計(jì)體系，采用一定程度的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，正確計(jì)量政府資產(chǎn)和負(fù)債狀況，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，定期、規(guī)范地披露政府財(cái)務(wù)狀況，并經(jīng)過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)。這也是地方政府改善治理、加強(qiáng)透明度和履行受托責(zé)任的重要內(nèi)容。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

主要參考文獻(xiàn)：

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