黃 河

[摘要]文章從政治角度對近年來的中美經(jīng)貿(mào)摩擦進行了分析。美國社會占主導(dǎo)地位的觀點認為,中國必然走向超級大國,美國必須遏制中國的經(jīng)濟發(fā)展。在此背景下,美國通過將中美經(jīng)貿(mào)問題政治化并通過外交施壓等政治手段,以達到減少美中貿(mào)易逆差、降低高失業(yè)率和逼迫人民幣升值的目的。在政治手段不奏效的情況下,又采取了反傾銷和動用“301條款”等經(jīng)濟手段逼中國就范。這些問題仍將是2009年中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的熱點。只要美中貿(mào)易逆差存在,美國就會不斷使用政治、經(jīng)濟手段對中國施壓。中國應(yīng)從政治和經(jīng)濟兩方面做好有針對性的長期準備。

[關(guān)鍵詞]中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系;政治因素;分析

[中圖分類號] F752[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)11-0037-07

※2007年教育部人文社會科學(xué)研究項目《跨國公司與當(dāng)代國際關(guān)系》(07JC810006)。

中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系最早可追溯到1784年。近30年是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的黃金期,但同時又形成了最為復(fù)雜的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系。中國經(jīng)濟在迅速發(fā)展的同時,中美經(jīng)貿(mào)摩擦愈演愈烈,遍及紡織品、農(nóng)產(chǎn)品、知識產(chǎn)權(quán)和中國企業(yè)海外收購等諸多領(lǐng)域。中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展印證了經(jīng)濟學(xué)的一個觀點,即一個工業(yè)化國家將從其落后的貿(mào)易伙伴發(fā)展新產(chǎn)業(yè)從而使生產(chǎn)率獲得普遍提高中受益,而一旦該貿(mào)易伙伴的進步超過了某一發(fā)展?fàn)顟B(tài),就會引起國家利益的沖突。

一、問題的背景

1972年,中美兩國在《上海公報》中同意建立平等互利的經(jīng)濟關(guān)系,認為雙邊貿(mào)易是一個可以帶來互利的領(lǐng)域。短短7年,中美貿(mào)易發(fā)展迅速。據(jù)美國海關(guān)統(tǒng)計,1972年中美貿(mào)易由上一年的490萬美元猛增到9,590萬美元,為上一年的近20倍。1978年又增至11.47億美元,是1972年的近12倍。這段時期中美貿(mào)易的發(fā)展超過了歷史上的任何時期。1979年1月1日,中美正式建交,為兩國之間的經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展提供了廣闊的前景。1979年2月24日至3月4日,美國財政部長布盧門撒爾訪華。中美雙方從3月初開始進行貿(mào)易談判,但進展緩慢。其主要原因是美國國內(nèi)在給予中國最惠國待遇問題上有分歧。國務(wù)卿萬斯等人主張對中國和前蘇聯(lián)應(yīng)“一視同仁”,謹慎從事。但布熱津斯基認為,由于前蘇聯(lián)當(dāng)時在動亂的伊朗煽動下反美并支持越南在東南亞擴張,參議院必將拒絕給前蘇聯(lián)以最惠國待遇。這樣一來也將殃及中國,因此應(yīng)分別解決。1979年4月,為防止中美關(guān)系倒退,布熱津斯基一再向卡特總統(tǒng)進言,必須對中國采取廣泛的主動,特別應(yīng)在最惠國待遇方面給予通融。[1]

在上述背景下,美國商務(wù)部長克雷普斯于1979年5月6日至15日率團訪華,再一次與中國方面商討中美經(jīng)濟貿(mào)易的實質(zhì)性問題,雙方于5月14日草簽了中美貿(mào)易協(xié)定,規(guī)定:“為了使兩國貿(mào)易關(guān)系建立在非歧視性基礎(chǔ)上,締約雙方相互給予最惠國待遇。雙方同意,采取一切措施,促進兩國貿(mào)易持續(xù)和長期的發(fā)展。”1979年7月7日,中國對外貿(mào)易部部長李強和美國駐華大使伍德科克分別代表兩國政府在北京正式簽署了為期三年的中美貿(mào)易協(xié)定。1979年10月22日,中國對外貿(mào)易部部長李強訪問美國,同美方進一步商討中美貿(mào)易協(xié)定和紡織品輸美定額問題。10月23日,美國總統(tǒng)卡特將中美貿(mào)易協(xié)定送交國會,并簽署了一項公告,指出根據(jù)杰克遜—瓦尼克修正案,中國有資格獲得最惠國待遇。第二天,美國國會參、眾兩院分別以74票對8票和294票對88票批準了中美貿(mào)易協(xié)定。眾議院籌款委員會主席厄爾曼稱,這是“一個具有歷史意義的時刻,美中關(guān)系的轉(zhuǎn)折點”。[2]

中美貿(mào)易協(xié)定的簽訂和正式生效為兩國經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系進一步發(fā)展開辟了道路。此后,中美雙方還先后簽訂了《中美工業(yè)技術(shù)合作協(xié)定》、《中美紡織品協(xié)定》、《中美漁業(yè)協(xié)定》和《中美避免雙重征稅協(xié)定》等協(xié)定。

據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計,1972年中美貿(mào)易幾乎從零開始,到1979年兩國建交時已達24億美元,1980年中美貿(mào)易總額達到40 .8億美元,1988年突破100億美元大關(guān),1993年增長到276.52億美元,增長了10.28倍。1996年達到428億美元。1979年～1996年間,雙邊貿(mào)易額累計為2,606億美元。隨著中美貿(mào)易額的迅速擴大,中美貿(mào)易在兩國貿(mào)易中的地位不斷上升。到1996年,美國已超過香港,成為僅次于日本的中國第二大貿(mào)易伙伴。[3]近年來,中美貿(mào)易持續(xù)高速增長。據(jù)中方統(tǒng)計,雙邊貿(mào)易額從2002年的971. 8億美元增加到2007年的3,020.8億美元,增長了3.1倍;美方貿(mào)易逆差從該年的427億美元增加到2007年的1,633. 2億美元,增長了3. 8倍多。[4]而美方的統(tǒng)計在雙邊貿(mào)易額和美方貿(mào)易逆差方面與中方的統(tǒng)計差距進一步擴大,雙方的矛盾更加突出和尖銳。表1是對上述情況的說明。

表1. 2002年～2007年中美貿(mào)易額 單位:億美元

美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨用經(jīng)濟模型證明,一個國家與另一個國家的經(jīng)常項目收支逆差如果超過GDP 的1.5%, 兩國之間就會發(fā)生“激烈摩擦”;要是超過2%,就會引起報復(fù)措施;如果對一國的貿(mào)易順差超過該國貿(mào)易額的25%～30%, 那就會演變成政治問題。

根據(jù)現(xiàn)有資料來看,中美關(guān)系正?；蟮牡谝淮钨Q(mào)易摩擦是1980年7月2日美國對中國的薄荷醇的反傾銷調(diào)查案。20世紀80年代,中美經(jīng)貿(mào)摩擦和爭端以經(jīng)濟性為主,并主要集中在配額(尤其是紡織品)和反傾銷(主要是工業(yè)品)上。1989年以后,政治因素和經(jīng)濟因素在中美經(jīng)貿(mào)摩擦和爭端中并存(參見表2)。[5]

例如:1991年和1993年的兩次所謂“中國向巴基斯坦出售導(dǎo)彈”事件、1998年的華裔科學(xué)家“核間諜案”等,美國一次次制造各種事端,對中國實施單方面的技術(shù)出口管制。特別是1999年5月,美國眾議院提出了“考克斯報告”(Cox Report),毫無根據(jù)地指責(zé)中國竊取美國技術(shù)機密,使美國政府再度加強了對我國高技術(shù)出口的監(jiān)督和限制,致使1994年以來逐步擴大的中美技術(shù)貿(mào)易再次遭受重大挫折。2001年,美國批準對華出口許可證990個,涉及金額僅2.27億美元,占美國批準出口總金額的2.8%。2002年1月,在美中安全評估委員會舉行的聽證會上,許多政界要員和學(xué)者都表示應(yīng)通過對中國管制,使中國的科技和經(jīng)濟水平與美國保持50年的距離。美國對中國的技術(shù)出口限制有多達幾千頁的清單。這些“大棒”時常會視美國的需要打到相關(guān)中國企業(yè)和美國企業(yè)身上。

自中國入世以來,美國貿(mào)易逆差尤其是對華貿(mào)易逆差呈不斷擴大態(tài)勢。美國國內(nèi)將其巨額貿(mào)易逆差歸咎于中國的“不公平貿(mào)易”行為,并要求中國政府采取措施糾正這些行為。中國政府的匯率政策成為首要抨擊對象。一些美國學(xué)者指出,在中國政府的操縱下,人民幣長期盯住美元,而中國經(jīng)濟又實現(xiàn)了持續(xù)快速的增長,這就導(dǎo)致人民幣被嚴重的低估,匯率不能反映人民幣的真實價值,其結(jié)果是為中國的出口產(chǎn)品創(chuàng)造了一種特殊的補貼,從而增強了中國出口產(chǎn)品的競爭力,致使美國對華貿(mào)易逆差嚴重,美國工人受到了嚴重的傷害。[6]美國國會議員接連不斷地提出議案,要求美國政府敦促中國政府進行人民幣匯率制度改革,其核心是逼迫人民幣升值。

隨著中國參與經(jīng)濟全球化進程的步伐加快,“企業(yè)國際化戰(zhàn)略”成為中國國有企業(yè)面臨的重要課題。海外并購是中國國有企業(yè)國際化發(fā)展過程中的一個捷徑。美國人認為中國企業(yè)并購美國企業(yè)僅是時間問題。[7]但近年來,中國國有企業(yè)在美跨國并購過程中面臨著方方面面的阻力,有的并購甚至以失敗而告終。重要原因之一是美國國會成為中國國有企業(yè)對美國企業(yè)并購過程中的一個極為重要且強大的政治影響因素。在中海油(CNOOC)收購美國優(yōu)尼科(UNOCAL)石油公司的過程中,自中海油開始有意向收購UNOCAL 的消息被走漏風(fēng)聲起,美國會議員們就開始掀起反對收購的聲浪。2005年6月24日中海油報價后的第一天,美國國會能源商業(yè)委員會主席喬·巴頓(Joe Barton ) 就致信布什,表示了對中海油收購UNOCAL 的擔(dān)憂,稱其對美國能源和安全構(gòu)成了“明顯威脅”,要求美國政府確保美國能源資產(chǎn)不出售給中國。當(dāng)日,共有41名國會議員向布什遞交了公開信, 要求政府對中海油的并購計劃嚴格審查。[8]在6月25日的《紐約時報》的一篇文章中,美國布魯金斯學(xué)會的軍事觀察家邁克爾·奧哈龍毫不掩飾提問:“我們究竟要把多少東西賣給我們將來可能要在戰(zhàn)場上相見的國家?”作為中海油競爭者的雪佛龍公司副董事長彼得·羅伯遜(Peter Robertson)也在接受采訪時表示,“這項并購包含地緣政治因素,并非純粹的商業(yè)交易”。[9]6月28日,美國財政部長斯諾在接受CNBC電視臺采訪時明確表示,美國對該交易的審查將僅限于國家安全方面,不會受到更寬泛的外交和經(jīng)濟問題的影響。6月30日,美國眾議院更以398對15票通過了一項議案,其中宣稱中海油如果成功收購優(yōu)尼科,“將可能采取威脅到美國國家安全的行動”。[10]2005年7月30日,美國國會通過了能源法案新增條款,要求政府120天內(nèi)對中國能源狀況進行研究,報告出臺21天后才能批準中海油的收購,這基本排除了中海油競購成功的可能。因此,8月2日,中海油宣布撤回對優(yōu)尼科的收購要約。[11]

二、經(jīng)貿(mào)問題背后的政治因素

上述分析表明,僅僅從經(jīng)濟學(xué)角度來解釋美國政府掀起的一輪又一輪對華經(jīng)貿(mào)摩擦比較困難。因為根據(jù)傳統(tǒng)的國際貿(mào)易理論,每個國家應(yīng)該生產(chǎn)自身最具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品,并與其他國家進行貿(mào)易以獲利。但現(xiàn)實情況往往與理論不符。就中美紡織品貿(mào)易來說,紡織品屬于勞動力密集型產(chǎn)品。根據(jù)比較優(yōu)勢理論,美國紡織品行業(yè)如果放在中國,然后從中國進口成品,兩個國家都會獲利,而實際上美國卻抵制這種本可以互利的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。該如何理解美國政府表現(xiàn)出來的看似非理性的行為?這一悖論產(chǎn)生的原因究竟何在?如果從國際政治的大背景下觀察,可以認為這是美國出于國家利益安全考慮所采取的遏制中國戰(zhàn)略的具體舉措。理由有三:一是動用了除了軍事手段之外的所有手段,如政治、外交和經(jīng)濟手段;二是將中美國經(jīng)貿(mào)問題政治化、國際化;三是借機鼓噪、強化中國威脅論,并將經(jīng)貿(mào)問題與國家安全掛鉤。這是美國政界和美國社會占主導(dǎo)地位的大國歷史觀和大國國際關(guān)系觀所決定的。

美國社會占主導(dǎo)地位的大國歷史觀和大國國際關(guān)系觀認為,經(jīng)濟大國必然走向軍事大國,最后必然形成政治大國,這是由國家本質(zhì)和國家根本利益決定的。在這個假設(shè)下,大部分美國人得出這樣的結(jié)論:中美沖突無法避免。美國人的邏輯是,中國是一個大國(盡管只是一個發(fā)展中的經(jīng)濟大國),經(jīng)濟發(fā)展必然伴隨軍事發(fā)展,最后成為類似美國的集經(jīng)濟、軍事和政治于一體的超級大國,成為美國強有力的競爭者。正是在這種觀點的影響下,大部分美國政界人士認為美國必須遏制中國的經(jīng)濟發(fā)展,避免未來的中國對美國形成挑戰(zhàn),這是由美國國家利益決定的。一旦中國經(jīng)濟崛起,意味著原有經(jīng)濟格局下的利益分配將要發(fā)生變化。

近幾年來,美國輿論先是夸大中國經(jīng)濟增長速度和實力,制造“中國經(jīng)濟奇跡論”,預(yù)言中國在不遠的將來會成為世界第一大經(jīng)濟強國,中國將重新成為世界的中心等。然后,大肆炒作“中國威脅論”,紛紛報道中國如何削弱和損害了美國的制造業(yè),造成大量美國工人的失業(yè);如何威脅到美國全球供應(yīng)鏈的安全,如何搶走了東南亞的外國直接投資和貿(mào)易等?！爸袊{論”引起其他一些西方國家和東南亞一些國家對中國經(jīng)濟高速增長的不安和恐懼,紛紛附和美國的觀點。這樣,美國完成了遏制中國經(jīng)濟增長的國際輿論準備。接下來,美國開始采取經(jīng)濟和政治手段對中國經(jīng)濟發(fā)展進行遏制,如對中國的出口產(chǎn)品越來越多的使用反傾銷調(diào)查和貿(mào)易配額限制。[12]據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計,1979年至2005年6月,國外對中國啟動反傾銷調(diào)查案件共713起,發(fā)起最多的國家是美國,有112起。2007年6月,美參議員舒默又提出新議案,為回避美國財政部國際匯率報告中中國未被認定操縱匯率這一事實,在新的議案中將“匯率操縱”改為“匯率偏離基本面”。根據(jù)新議案,一旦美國政府認定某個國家的貨幣有“偏離基本面”的情況,即可視為相關(guān)國家在雙邊貿(mào)易中存在“傾銷”的行為,這樣就把匯率問題直接和商品傾銷聯(lián)系在一起了。[13]

2007年5月,在全美高智商組織主辦的一場題為:“繁焦龍:中國繁榮會給美國帶來麻煩嗎?”的辯論會上,芝加哥大學(xué)教授米爾斯海默說:“對美國來說,最好的情形是在國際體系中保持最強大國家的地位。別的國家與你的差距越大,你就越安全。如果未來20年中國的經(jīng)濟增長還像過去20年那么快……如果中國崛起了,美國的麻煩就來了?！憋@然,由于中美兩國在社會制度、意識形態(tài)等方面的重大差異,美國的保守主義者不愿看到中國強大和崛起,認為中國經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁,必須從戰(zhàn)略上對中國進行遏制。而遏制中國經(jīng)濟發(fā)展的速度與方向是最理想的方法。[14]美國的意圖是要中國承擔(dān)其調(diào)整全球經(jīng)濟失衡的代價,使中國未來仍舊是一個廉價商品的提供者,而不會像日本崛起那樣對美國構(gòu)成全面挑戰(zhàn),從而一步一步地掌控中國未來。

為了更好地為“遏制中國”戰(zhàn)略服務(wù),自2000年起,美國國防部每年公布一份《中國軍力報告》以作為美政府對華決策的依據(jù)之一。透過這些報告能清晰發(fā)現(xiàn)美國正在用以“均勢”為名的戰(zhàn)略“遏制中國”。2008年3月,美國國防部再次發(fā)布其第8份所謂的《中國軍力報告》。相較于之前的7份《中國軍力報告》,這份報告仍著重強調(diào)作為美國潛在對手的中國將會對亞太地區(qū)穩(wěn)定的格局形成強大的戰(zhàn)略壓力,尤其在軍事現(xiàn)代化、海上經(jīng)濟安全以及臺灣問題上,中國將直接挑戰(zhàn)美國在這一地區(qū)的優(yōu)勢地位。美國宣稱自己有責(zé)任維護這一地區(qū)的力量“均勢”,并以此理由長期在日本、菲律賓等亞太國家駐軍以示“責(zé)任”。[15]

美國國會山是“中國威脅論”的發(fā)源地之一,國會的“中國熱”在一定程度上為“中國威脅論”進一步加溫。相當(dāng)一部分議員認為中國經(jīng)濟的增長及中國在全球貿(mào)易和投資領(lǐng)域的活動“威脅”到美國的國家利益。在他們看來,這些“威脅”表現(xiàn)在經(jīng)濟、安全和地緣政治影響力三個方面:

在經(jīng)濟方面,美國國會內(nèi)部有一股認為中國經(jīng)濟崛起正在威脅美國經(jīng)濟利益的強大聲音,主要表現(xiàn)在:第一,中國經(jīng)濟的崛起直接威脅到美國經(jīng)濟健康發(fā)展。美國經(jīng)濟健康一般被定義為“包括維持一個強大的制造業(yè)基地,強勁的研究開發(fā)能力,全球競爭能力,以及正常的就業(yè)水準和增長率”。[16]在這些議員看來,中國經(jīng)濟崛起首先威脅到美國制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的競爭力。美國制造業(yè)由于遭遇來自中國等國低價格產(chǎn)品的“不公平競爭”,正經(jīng)歷自“大危機”以來的最大一次失業(yè)打擊。中國聯(lián)想集團收購總部位于北卡羅拉納州的IBM的個人計算機業(yè)務(wù)被渲染為“威脅到美國的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)”,“存在著利用交易竊取美國技術(shù)的潛在危險”。[17]其次,中國經(jīng)濟崛起威脅美國就業(yè)。美國經(jīng)濟健康發(fā)展的一個重要指標是就業(yè)率。很多國會議員不愿意深入研究中美貿(mào)易的結(jié)構(gòu)性特點,只是一味根據(jù)美方數(shù)據(jù)抱怨中國經(jīng)濟發(fā)展使美國失業(yè)人數(shù)增加。他們最喜歡列舉的一個數(shù)字就是:2004年美國對華貿(mào)易赤字高達1620億美元,美國因此失去了100萬個就業(yè)崗位。[18]他們認為中國經(jīng)貿(mào)關(guān)系大發(fā)展帶來的一個直接負面后果就是美國正在向中國出售就業(yè)崗位。[19]

在安全方面,美國國會認為中國經(jīng)濟的崛起威脅了美國的國家安全。國會所持的主要“證據(jù)”有兩個:一個是國會基本認可美國國防部關(guān)于中國正在將經(jīng)濟實力大規(guī)模轉(zhuǎn)化為軍事力量的觀點,認為經(jīng)濟增長使中國軍費開支以兩位數(shù)的年均增長率擴大,而且由于“多年來中國的防務(wù)開支一直不透明”,中國實際軍費開支是其官方公布的數(shù)字2,477億元(299億美元)的兩倍多,是世界“第二大防務(wù)開支國”。[20]國會的另一個“證據(jù)”就是在能源問題上,中國為確保從波斯灣經(jīng)南中國海到中國的海上能源運輸安全通道(SLOCs)而開始打造“藍水”海洋軍事戰(zhàn)略,威脅美國對從印度洋到東亞海上交通線的傳統(tǒng)控制。[21]他們認為,中國“新重商主義”的能源安全戰(zhàn)略導(dǎo)致了其與某些美國不喜歡的國家的“危險合作”,一旦中國達到目的,便能“采取威脅損害美國國家安全的行動”。[22]

在地緣政治方面,美國國會認為中國經(jīng)濟的崛起威脅美國地緣政治影響力。他們認為,中國正在試圖通過地區(qū)性經(jīng)濟聯(lián)系和經(jīng)濟外交在東亞排擠美國的傳統(tǒng)影響,在非洲樹立自己的親和形象,在美國的西半球后院進行“政治滲透”,在中東“通過與諸如伊朗這樣的富產(chǎn)石油、敵視美國的國家開展能源合作,建立外交和戰(zhàn)略聯(lián)盟,以抵消美國的力量和提高中國影響外交和軍事結(jié)果的能力”。[23]例如,美國有關(guān)報告就指出:在東南亞地區(qū),中國與東盟國家開展的區(qū)域經(jīng)濟合作使“美國在亞洲的長期影響和至關(guān)重要的長期利益正受到挑戰(zhàn)”;[24]美國國會認為,中國近年來正在東亞地區(qū)奉行一種美國版本的“門羅主義”外交政策,正在努力把美國的地緣政治影響力從東亞驅(qū)逐出去。[25]

三、美國經(jīng)濟問題政治化的手段

國內(nèi)許多專家呼吁不應(yīng)將經(jīng)濟問題政治化。但這不是以我們的意志為轉(zhuǎn)移的。其實,無論我們愿意或不愿意,只要中美兩國之間存在任何問題,只要美國認為影響了美國國家利益或其全球戰(zhàn)略,美國政府都會將其政治化,并從政治、外交和經(jīng)濟等諸多領(lǐng)域向中國施壓,逼迫中國就范。美國在中美間的貿(mào)易失衡問題、反傾銷問題、人民幣匯率問題、紡織品貿(mào)易問題、知識產(chǎn)權(quán)問題以及中國企業(yè)海外收購等經(jīng)貿(mào)問題上的做法都反映出這種傾向。

(一)政治手段

由于雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系具有重要性,因此在中美貿(mào)易關(guān)系的發(fā)展進程中,美國會對諸如國家安全、國家利益、軍事戰(zhàn)略、核不擴散、意識形態(tài)、人權(quán)、宗教問題、能源問題、臺灣問題、西藏問題和“東突”等問題利用貿(mào)易關(guān)系作為借題發(fā)揮的舞臺,乘機制造干擾經(jīng)貿(mào)關(guān)系正常發(fā)展的摩擦和爭端。而美國復(fù)雜的政治利益?zhèn)鲗?dǎo)過程和政治體制的設(shè)計又為這些因素干擾中美貿(mào)易發(fā)展提供了場所。例如,美國曾以“國家安全、國家利益和軍事戰(zhàn)略”為由對華實施軍用技術(shù)和軍、民兩用技術(shù)的出口禁運政策;以“中國向伊朗提供核設(shè)施”為由對中國實施經(jīng)濟制裁;以“中國不尊重囚犯的人權(quán)”為由對中國襪類出口品調(diào)查。(參見表3)[26]

表3.美國國會近年主要關(guān)注的中國問題

資料來源:引用自《美國大選與美國外交政策的走向》,收錄《美國問題研究》(第四輯),時事出版社,2005年版,第13頁。

近年來,由于人民幣匯率的浮動沒有消除美中貿(mào)易逆差,美國不斷使用政治手段對中國施加壓力,使人民幣匯率問題成為經(jīng)濟問題政治化的典型案例。2003年9月和10月,美國財長斯諾和商務(wù)部長埃文斯相繼訪華,正式向中國政府提出人民幣匯率浮動的要求,謀求解決美中貿(mào)易逆差問題。美國國會議員也針對人民幣匯率問題屢次提出議案,通過舉行國會聽證會將人民幣匯率政治化:2003年至今,美國會參眾兩院舉行有關(guān)人民幣匯率的聽證會多達10余次,僅2005年先后有7份議案要求人民幣升值,使國會施壓人民幣匯率的行動達到高潮。在這個過程中,2005年4月6日,美國民主黨參議員舒默和共和黨參議員格雷厄姆提出的一項修正案最引人關(guān)注。該議案要求美國政府:如果中國在未來半年內(nèi)未能使人民幣進一步大幅升值,將對中國出口美國的所有產(chǎn)品征收27.5%的懲罰性關(guān)稅。2006年,美國總統(tǒng)經(jīng)濟報告在談到中國匯率管理問題時提出,中國鼓勵儲蓄,不鼓勵消費的匯率政策是引起中國乃至全球經(jīng)濟不平衡的部分因素,人民幣更加自由地浮動、進一步采取更加靈活的匯率政策將是中國的最佳選擇。美國政府通過政治手段要求人民幣升值是為實現(xiàn)其遏制中國經(jīng)濟高速增長的戰(zhàn)略目的而采取的重大措施。他們希望通過逼迫人民幣升值的手段削弱中國產(chǎn)品的國際競爭力,減少外商對中國的直接投資,實現(xiàn)其遏制中國經(jīng)濟高速增長的目的。

在軍用技術(shù)和軍、民兩用技術(shù)的對華出口禁運政策方面,美中經(jīng)濟與安全評估委員會2005年6月23日在國會山舉辦了一場有關(guān)“中美貿(mào)易對美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的沖擊”的聽證會,關(guān)注的主要問題就是“生產(chǎn)、外包將使美國未來面臨安全上的挑戰(zhàn),但美國政府卻無以應(yīng)對”。該委員會聚焦于部分關(guān)鍵工業(yè)基礎(chǔ)外移到中國,特別是美國的武器制造也竟然依賴于包括中國在內(nèi)的其他國家的“事實”,強調(diào)中國等國家實際上影響著美國的武器生產(chǎn)能力。因此,美國政府應(yīng)該要特別保護具有關(guān)鍵影響力的技術(shù)和產(chǎn)業(yè),尤其是那些美國享有絕對領(lǐng)先優(yōu)勢而且具有軍事用途者,而非在國際市場已經(jīng)普遍使用的技術(shù)和工業(yè)操作程序。[27]中國的半導(dǎo)體工業(yè)目前就遭遇美國技術(shù)封鎖。以美國為首的33個國家聯(lián)合簽署“瓦圣納協(xié)定” (Wassenaar Agreement),以“控制常規(guī)武器與兩用物資和技術(shù)出口”,其中明確不允許向中國大陸和中東地區(qū)出口中可以制造線寬小于微米芯片的半導(dǎo)體設(shè)備和技術(shù)。[28]2009年6月15日,美國商務(wù)部又發(fā)布了一項新的對華出口管制清單,規(guī)定包括航空發(fā)動機、先進導(dǎo)航系統(tǒng)、激光器、水下攝像機及推進器等20個大類的美國高科技產(chǎn)品不得對中國出口。

(二)外交手段

2003年以來,美國政府高級官員集中、頻繁造訪中國或發(fā)表對中國經(jīng)濟發(fā)展的言論,是自兩國建交以來少有的現(xiàn)象。2003年9月,美國財長斯諾訪華商談人民幣匯率,希望中國提高人民幣匯率浮動范圍;2003年10月,美國貿(mào)易代表佐立克和美國商務(wù)部長埃文斯訪華。2003年11月,美國貿(mào)易副代表辛納就中國保護知識產(chǎn)權(quán)、開放農(nóng)產(chǎn)品市場等問題與中國的政府機構(gòu)和企業(yè)進行了會談。據(jù)美國媒體報道,2003年10月28日,美國商務(wù)部長埃文斯在北京美僑商會發(fā)表演說時對中國發(fā)出嚴厲警告,表示美國對美中貿(mào)易巨額逆差已失去耐性,揚言北京若不進一步開放市場,美國將對大陸關(guān)閉市場。埃文斯表示:“我們一直忍耐,但愈來愈沒有耐心。如果大陸市場不對美國公司開放,美國市場也不會無限期對大陸開放?！盵29]

2003年至今,美國主要采取了中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話、中美商貿(mào)聯(lián)委會、經(jīng)濟聯(lián)委會和科技聯(lián)委會等措施,通過這些面對面的通道,美國同中國進行相關(guān)議題的談判,給中國施加壓力。其中最重要的是中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話機制,該機制首次建立于2006年9月20日,規(guī)定以后每年對話兩次,輪流在對方首都舉行,主要涉及具有全局性、戰(zhàn)略性、長期性和宏觀性的經(jīng)濟議題。2007年第二次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話于5月22～23日在華盛頓舉行;第三次對話于2007年l2月l2～13日在北京舉行,第四次對話于2008年6月17～18日在美國馬里蘭州首府安納波利斯舉行,2008年12月4日至5日,第五次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話在北京舉行,達成了多項協(xié)議,但總體上美國正在把中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話作為向中國要價和施加壓力的平臺。

(三)經(jīng)濟手段

美國在使用一系列政治和外交手段之外已開始加大反傾銷、動用“301條款”等經(jīng)濟手段的力度。事實上,美國并非一開始就頻繁地對中國實施反傾銷措施。在20世紀80年代,美國反傾銷措施的主要目標國為發(fā)達國家,其中日本成為其打擊的主要對象。隨著中國經(jīng)濟的崛起,反傾銷作為一種針對性強、殺傷力大的非關(guān)稅措施,便成為限制中國產(chǎn)品進口的一件最有力武器。進入21世紀以來,美國反傾銷目標國(地區(qū)) 的分布狀況發(fā)生十分顯著的變化(參見表4)。

表4.美國反傾銷目標國(地區(qū)) 排名(2001年～2005 年)

資料來源: 李坤望、王孝松:《美國對華反傾銷的統(tǒng)計分析》,《亞太經(jīng)濟》2008 年第4 期,第75頁。

由表4可見,進入新世紀以來,美國對華實施反傾銷的頻率和強度都迅猛增加,中國被進行反傾銷調(diào)查的數(shù)量“一枝獨秀”,是排在第2位的印度的2.8倍;而導(dǎo)致被征收反傾銷稅的案件比例也高得驚人,超過了2/3;針對中國一國的調(diào)查數(shù)量為17件,達到了中國全部被調(diào)查案件數(shù)的46%;而中國被征收的平均稅率為150.3%,遠遠高于其他國家。

美國商務(wù)部專門設(shè)立了保障公平貿(mào)易專家組,負責(zé)監(jiān)測中國與世貿(mào)組織協(xié)議相關(guān)的貿(mào)易補貼和取消不公平貿(mào)易法承諾的執(zhí)行情況。截至目前,美國商務(wù)部保障公平貿(mào)易專家組已對中國30類進口商品進行重點監(jiān)測,并定期公布中國出口美國市場商品的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這些監(jiān)測數(shù)據(jù)都會成為美國發(fā)起對我反傾銷調(diào)查的先兆。可見,美國政府在政治、外交手段不能達到目的時,就會以加強貿(mào)易壁壘,制造貿(mào)易爭端等方式相要挾與報復(fù),體現(xiàn)在發(fā)起反傾銷調(diào)查,強化技術(shù)性貿(mào)易壁壘等方式。2004年,對華彩電的反傾銷就與美國要求人民幣升值但未得到中國政府的積極回應(yīng)而做出的貿(mào)易關(guān)聯(lián)報復(fù)有關(guān)。同時,利用所謂“合法”的反傾銷給中國對外貿(mào)易制造爭端不失為遏制中國發(fā)展的一個好選擇。

在經(jīng)濟手段方面,一個經(jīng)常引發(fā)美國貿(mào)易保護的條款是301條款。從根本上講,301條款涉及的政治壓力和政策目標要多于法律和事實。美國公司要求根據(jù)30l條款立案,因為其希望美國政府通過利用威脅性的制裁幫助該公司或產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)與外國競爭對手關(guān)系中的某一目標。外國公司自然對此途徑退避三舍。301條款成為美國貿(mào)易保護兵器庫中最有爭議、政治敏感度最強的武器之一。301條款的頒布最初是為了提供給美國產(chǎn)業(yè)一個機制以加強國際條約下的美國的權(quán)利。隨著時間的推移,國會將30l條款變?yōu)橛猛靖鼮閺V泛的政策武器。[30]

美國301條款的主要意圖,一是取消外國所采取的“不公平”貿(mào)易做法,二是打開國外市場,三是未要求的貿(mào)易減讓。301條款的另一特點是美國可以單方面要求貿(mào)易減讓(即貿(mào)易協(xié)定中未要求的減讓),而自己卻不提供相應(yīng)的、互惠的減讓。威脅減少現(xiàn)有的貿(mào)易機會,以取得單向的減讓。[31]

2003年6月,在美國最大的工商業(yè)集團——美國制造商協(xié)會牽頭之下,由80多家機構(gòu)組成的“健全美元聯(lián)盟”召集會議,給政府和國會施加壓力,力促政府方面動用30l條款迫使人民幣升值。美國貿(mào)易代表辦公室公布的2006年特別30l報告將中國列為重點觀察名單,13個重點國家共占報告的16頁,僅中國就有10頁。2007年再次將中國列入“重點觀察名單”,并且列舉了中國主要省份在保護和執(zhí)行知識產(chǎn)權(quán)中的不足,認為中國省級和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層對改善中國的知識產(chǎn)權(quán)環(huán)境至關(guān)重要,并建議中國采取相關(guān)措施。

通過分析中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的政治因素可以看出,由于美國對中國實行遏制戰(zhàn)略,將長期限制其高科技產(chǎn)品對中國出口;而中國的勞動密集型產(chǎn)品對美國出口將日益增長。可以預(yù)見,在今后4～8年內(nèi),美中貿(mào)易逆差并不會隨人民幣匯率的變化而消除。只要美中貿(mào)易逆差存在,人民幣尚未實現(xiàn)完全自由浮動匯率制度,美國就不會停止使用政治、外交、經(jīng)濟等手段對中國施壓,至多只是不同時期表現(xiàn)形式不同而已。這已經(jīng)成為中國全球化時代面臨的新問題之一,對此,中國有必要作長期應(yīng)對的準備。

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Analysis on the Political Factors in Sino-US Economic and Trade Relation

Huang He

(School of International Relations and Public Affairs, Fudan University, Shanghai 200433, China)

Abstract: This article focus on the trade disputes between China and United States. According to prevailing perspective in America society, it is believed that China tend towards the super power and United States should hold back chinas development. So United States will make the trade disputes between China and United States through political means in order to reduce trade deficit and the rate of unemployment. United States even uses some economic methods, such as anti dumping etc. Above-mentioned issues will remain as the hot topics in 2009, and United States congress will continually give political and economical pressure to China, so China should make long-term preparations for these issues.

Key words:Sino-US economic and trade relation; political factors; analysis

(責(zé)任編輯:張積慧)