易棉陽(yáng)　顏嘉川

摘要：我國(guó)農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：農(nóng)村金融組織制度缺陷、農(nóng)村金融市場(chǎng)制度缺陷和農(nóng)村金融監(jiān)管制度缺陷。解決我國(guó)農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)性缺陷問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府扶植農(nóng)村金融成長(zhǎng)的同時(shí)還要積極引導(dǎo)其內(nèi)生成長(zhǎng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融組織制度；農(nóng)村金融市場(chǎng)制度；農(nóng)村金融監(jiān)管制度；缺陷

按金融制度學(xué)理論，金融制度是有關(guān)金融交易、組織安排、監(jiān)督管理及其創(chuàng)新的一系列在社會(huì)上通行的習(xí)慣、道德、法律法規(guī)等構(gòu)成的規(guī)則集合，它由金融組織制度、金融市場(chǎng)制度和金融監(jiān)管制度三個(gè)子系統(tǒng)組成。本文根據(jù)金融制度學(xué)給出的金融制度結(jié)構(gòu)分析框架，從整體上審視我國(guó)農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷并提出重構(gòu)我國(guó)農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)的若干政策建議。

一、農(nóng)村金融組織制度缺陷

自1994年金融體制改革之后，一個(gè)新的農(nóng)村金融組織體系逐步形成。這個(gè)組織體系由三大塊組成，即政策性銀行（中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行農(nóng)村信貸部）、商業(yè)性銀行（中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社）、非銀行金融機(jī)構(gòu)（中國(guó)農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)信托投資公司農(nóng)村信貸部）組成，農(nóng)村信用合作社、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融組織體系的主體，其中，農(nóng)村信用社是核心。農(nóng)村金融組織體系改革的目標(biāo)是使其能更好地為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)，但從10多年的運(yùn)行實(shí)踐看，農(nóng)村金融組織體系并未完全朝改革目標(biāo)邁進(jìn)。表現(xiàn)為：農(nóng)發(fā)行“有頭無(wú)腳”，目前農(nóng)發(fā)行只有總分行兩級(jí)機(jī)構(gòu)，在地縣沒(méi)有設(shè)立基層機(jī)構(gòu)，致使經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)斷層，且從1998年之后，農(nóng)發(fā)行只負(fù)責(zé)糧棉油收購(gòu)資金的供給，實(shí)際上蛻變成為了一個(gè)糧棉油收購(gòu)銀行；中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行“有名無(wú)實(shí)”，1998年后，農(nóng)行撤離了縣及縣以下的絕大部分分支機(jī)構(gòu)，留下的分支機(jī)構(gòu)受嚴(yán)格貸款審批制度的約束，難以大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)貸業(yè)務(wù)，它們實(shí)際上成為了上級(jí)農(nóng)行在農(nóng)村的儲(chǔ)蓄所；農(nóng)村信用合作社“有腳無(wú)頭”，至今農(nóng)信社沒(méi)有中央級(jí)機(jī)構(gòu)，省級(jí)聯(lián)社也剛剛建立，使其難以獲得政府的支持，資力薄弱、經(jīng)營(yíng)管理水平低、不良貸款率高等問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，嚴(yán)重制約了其支農(nóng)功能的發(fā)揮。在農(nóng)村金融組織體系的構(gòu)成排序上，主要有兩種模式：一種是以政策性金融為主，一種是以商業(yè)性金融為主，我國(guó)農(nóng)村金融組織體系屬于后一種模式。但從我國(guó)實(shí)際情況看，農(nóng)業(yè)投入長(zhǎng)期不足導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，綜合生產(chǎn)能力低下，成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化進(jìn)程的主要因素，農(nóng)村公共物品建設(shè)將是農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)，公共物品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性決定商業(yè)性金融不可能提供足夠的公共物品，以商業(yè)金融為主的農(nóng)村金融組織體系不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。況且從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)絕大部分是政策性金融機(jī)構(gòu)。10多年來(lái)，政府對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍作了多次調(diào)整，但對(duì)政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)仍然沒(méi)有明確劃分。作為政策性金融機(jī)構(gòu)的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其農(nóng)貸業(yè)務(wù)除少量貸款外，大部分為硬貸款，執(zhí)行與商業(yè)銀行一樣的固定貸款利率，沒(méi)有體現(xiàn)政策性優(yōu)惠。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行是商業(yè)性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，卻承擔(dān)本屬農(nóng)發(fā)行的部分農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款，如糧棉大縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款、星火計(jì)劃及科技開(kāi)發(fā)貸款等。使政策性金融機(jī)構(gòu)不能很好地發(fā)揮政策性農(nóng)貸的支農(nóng)作用，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不能真正按照商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)規(guī)則運(yùn)行。這種狀況造成兩個(gè)不良的后果，一是農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的非農(nóng)化偏好得不到有效的遏制，如農(nóng)業(yè)銀行2004年的農(nóng)業(yè)貸款額占其貸款總額的比重僅為18.43%，而工商業(yè)貸款占比卻達(dá)24.71%。二是發(fā)達(dá)地區(qū)的比較利益較高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)項(xiàng)目重復(fù)投入，不發(fā)達(dá)地區(qū)的比較利益較低的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目則無(wú)人問(wèn)津，使農(nóng)貸資金配置發(fā)生偏差，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

在農(nóng)村金融組織體系比較成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，合作金融是其最重要的構(gòu)成因子，但在我國(guó)的農(nóng)村金融組織體系中，合作金融卻長(zhǎng)期缺位。從表面上看，農(nóng)村信用社是一個(gè)合作金融組織，但由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村信用合作社一直是官辦金融機(jī)構(gòu)的基層機(jī)構(gòu)或附屬組織，使它喪失了合作金融的基本特征。首先，農(nóng)村信用社不是按自愿的原則組建的，而是依靠行政力量強(qiáng)制捏合的，其次，它沒(méi)有體現(xiàn)合作金融組織的互助合作精神，社員與農(nóng)村信用社之間的貸款程序與商業(yè)銀行基本相同，貸給誰(shuí)、貸多少、抵押擔(dān)保程序，社員都不能享受優(yōu)先權(quán)利。再次，管理上缺乏民主性，社員對(duì)信用社的財(cái)務(wù)狀況沒(méi)有任何知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)信用社主任的任免社員大會(huì)也沒(méi)有決定權(quán)。最后，贏利是農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，沒(méi)有體現(xiàn)合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該主要為社員服務(wù)，不以贏利為目標(biāo)的原則。2003年開(kāi)始的農(nóng)村信用社試點(diǎn)改革，把商業(yè)可持續(xù)作為農(nóng)村信用社的改革取向，出于自我發(fā)展的需要，農(nóng)村信用社必須把盈利性作為其主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，實(shí)際上，農(nóng)村信用社已經(jīng)成為了一個(gè)商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)。

二、農(nóng)村金融市場(chǎng)制度缺陷

“二元金融”格局下的我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性缺陷。貨幣市場(chǎng)構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的主體或全部，資本市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)和金融衍生品市場(chǎng)則僅僅是一個(gè)概念。結(jié)構(gòu)性缺陷使農(nóng)村金融市場(chǎng)難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能，就集聚功能而言，農(nóng)村金融市場(chǎng)集中了農(nóng)村居民的儲(chǔ)蓄存款，但卻沒(méi)有把儲(chǔ)蓄就地變?yōu)檗r(nóng)業(yè)投資，而是流入了城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加劇了農(nóng)村的“失血”癥狀，1978—1996年間，農(nóng)村金融市場(chǎng)凈流出資金7815億元，近年來(lái)有所改觀但未根本改變，如農(nóng)信社2000、2001、2202年對(duì)農(nóng)戶貸款和農(nóng)戶的儲(chǔ)蓄存款比例分別只有29.0%、32.1%、35.9%；就分配功能而言，由于信貸管制，農(nóng)村金融市場(chǎng)難以通過(guò)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)資金的合理流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的有效配置；就調(diào)節(jié)功能而言，由于農(nóng)村地下金融規(guī)模太大，貨幣供需規(guī)模難以測(cè)定，使農(nóng)村金融市場(chǎng)難以通過(guò)調(diào)節(jié)貨幣供需從而調(diào)節(jié)社會(huì)總需求的平衡。

農(nóng)村金融市場(chǎng)制度的缺陷還突出表現(xiàn)在其不規(guī)范性與脆弱性上。按照規(guī)劃化與組織化程度的高低，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可以組成圖1序列：

在序列的左邊，是規(guī)劃化和組織化等級(jí)較低的民間借貸行為，越往右邊，規(guī)劃化和組織化程度越高，最右邊是中國(guó)金融體系的核心部分——商業(yè)銀行。從理論上講，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)深化度越高，向社會(huì)大眾提供的金融服務(wù)所占的比例在全社會(huì)金融業(yè)務(wù)中所占的比例也就應(yīng)該越大。商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社應(yīng)該提供農(nóng)戶所需資金的大部分。但調(diào)查結(jié)果卻與之完全相反。全國(guó)的總體情況是：農(nóng)戶從商業(yè)銀行和信用社融入的資金所占比例不到30%，從私人部門(mén)融入的資金量比例卻高達(dá)70%以上。這種狀況在中西部地區(qū)還要嚴(yán)重，如江西省上饒市的農(nóng)戶從商業(yè)銀行和信用社融入的資金所占的比例只有6%，從私人部門(mén)融入的資金量比例卻高達(dá)90%以上。私人借貸一般沒(méi)有書(shū)面協(xié)議，有的甚至連口頭協(xié)議都沒(méi)有，完全依靠倫理規(guī)則來(lái)維持借貸雙方的債務(wù)關(guān)系，這里面隱藏著巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，也折射出中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的極不規(guī)范性和脆弱性。

三、農(nóng)村金融監(jiān)管制度缺陷

農(nóng)村金融監(jiān)管關(guān)系到農(nóng)村金融組織體系能否有序運(yùn)行和農(nóng)村金融市場(chǎng)能否健康發(fā)展。在“金融二元化”格局下，農(nóng)村金融因?yàn)槠渎浜蟪霾涣耸裁创髞y子而沒(méi)有引起管理層的足夠重視，致使農(nóng)村金融監(jiān)管制度建設(shè)比較落后。

從宏觀層面看，農(nóng)村金融監(jiān)管制度存在兩大缺陷。其一，在金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的大背景下，最高層至今沒(méi)有設(shè)立管理農(nóng)村金融的專門(mén)機(jī)構(gòu)，來(lái)統(tǒng)一負(fù)責(zé)農(nóng)村金融活動(dòng)的宏觀決策，組織監(jiān)督農(nóng)村金融運(yùn)作。農(nóng)村金融的特質(zhì)性決定分業(yè)監(jiān)管不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村金融的有效監(jiān)管。如監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理商業(yè)銀行主要監(jiān)督其資產(chǎn)負(fù)債情況，對(duì)其資產(chǎn)貸款流向則顯然不是重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容，這就是為什么中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和信用社近年來(lái)非農(nóng)偏好一直得不到有效制止的重要原因。其二，對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融沒(méi)有實(shí)施積極監(jiān)管而是不加甄別地打壓。而事實(shí)上，各種自發(fā)產(chǎn)生的農(nóng)村民間非正式金融是體制內(nèi)金融制度（國(guó)有銀行和信用社）所提供的信貸供給不能滿足體制外產(chǎn)出增加（農(nóng)村非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展）的金融需求而不斷內(nèi)生出來(lái)的。在1980年代和1990年代上半葉，政府一直采取一種模棱兩可的態(tài)度，但當(dāng)認(rèn)識(shí)到它的發(fā)展可能排擠并威脅到被國(guó)家控制的正式金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展時(shí)，政府采取的不是在嚴(yán)加監(jiān)管、不斷完善對(duì)其管理的條件下鼓勵(lì)其發(fā)展的政策，而是基本上采取抑制其發(fā)展，看到一些問(wèn)題就把它們關(guān)掉的政策，以確保國(guó)家銀行對(duì)銀行業(yè)的控制。盡管如此，民間金融不僅在頑強(qiáng)地生存與發(fā)展，在今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)張。因?yàn)殡S著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)將進(jìn)一步擴(kuò)大，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)成分將會(huì)有更大的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將會(huì)持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村資金供求緊張狀況不會(huì)得到緩和，農(nóng)民收入和持有的現(xiàn)金存量也將會(huì)以更快的速度增加。與此同時(shí)，國(guó)家銀行和信用社的融資服務(wù)在可以預(yù)期的未來(lái)，也難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和各層次的融資需求。近年來(lái)給農(nóng)戶提供的資金量占農(nóng)戶融資總量比重一直居高不下并有增長(zhǎng)之勢(shì)便是有力的證明。民間金融雖然適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，符合誘致性制度變遷的發(fā)展過(guò)程，但卻與中央政府的改革思路不一致，其發(fā)展一直受到各方面的壓制和排擠，至少政府沒(méi)曾公開(kāi)支持其發(fā)展，從其產(chǎn)生之日起，始終只能以“灰色”的方式推進(jìn)。政府對(duì)民間金融這種非積極的管理態(tài)度，使農(nóng)村金融增加了更大的不確定性。

從微觀層面看，作為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主力軍的農(nóng)村信用社的監(jiān)管問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效的解決。2003年農(nóng)村信用社改革之后，農(nóng)村信用社實(shí)施“國(guó)家宏觀調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)管，省級(jí)政府依法管理、落實(shí)責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的監(jiān)管體制，省政府負(fù)責(zé)行業(yè)管理，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)金融監(jiān)管。這種監(jiān)管模式存在缺陷，省政府對(duì)信用社的管理責(zé)任是由省聯(lián)社來(lái)具體承擔(dān)，但又規(guī)定在地（市）不再設(shè)立聯(lián)社或其他形式的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，這在實(shí)際操作容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，省聯(lián)社無(wú)論如何不能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社實(shí)施監(jiān)管，另外，省聯(lián)社不能辦理存貸款等金融業(yè)務(wù)，自身沒(méi)有制造效益的能力，為了自身利益，很難保證省聯(lián)社不損害基層農(nóng)村信用社的利益。按現(xiàn)代金融中介理論，金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)是環(huán)環(huán)相扣的，只有不同的部分共同作用才能為金融機(jī)構(gòu)管理層提供一個(gè)正確的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。一般情況下，一個(gè)金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)和鼓勵(lì)約束供給來(lái)自以下幾個(gè)渠道：出資人或股東、儲(chǔ)戶、外部約束（如評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等其他中介機(jī)構(gòu)）、金融監(jiān)管部門(mén)，目前信用社監(jiān)管中一直得不到有效解決的問(wèn)題就是出資人缺位。2003年農(nóng)村信用社改革前，農(nóng)村信用社的所有制結(jié)構(gòu)是按照合同制原則設(shè)計(jì)的，但有其形而無(wú)其實(shí)，主要表現(xiàn)為責(zé)任與利益脫鉤。從出資人或股東的監(jiān)督來(lái)看，在形式上，農(nóng)村信用社有理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和會(huì)員大會(huì)代表出資人的利益，但這些機(jī)構(gòu)不對(duì)信用社的管理層構(gòu)成約束，農(nóng)村信用社會(huì)員的入股資金過(guò)于分散而且數(shù)量少，無(wú)論是董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)還是會(huì)員大會(huì)對(duì)信用社主任的監(jiān)督成本遠(yuǎn)高于其收益，事實(shí)上放棄了應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)。2004年農(nóng)村信用社改革以來(lái)，農(nóng)信社的自然人股東數(shù)有所下降，人均股金有所提高，但農(nóng)村信用社的股權(quán)結(jié)構(gòu)仍然較為分散，監(jiān)督成本過(guò)于昂貴，分散的小股東存在嚴(yán)重的“大便車”心理，缺乏監(jiān)督農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)的激勵(lì)，在這些年來(lái)的改革實(shí)踐中，解決這一問(wèn)題的最常見(jiàn)的做法是通過(guò)有眾多的小股東選舉股東代表的方式行使股東的權(quán)力。這個(gè)辦法產(chǎn)生了另一個(gè)問(wèn)題：不僅增加了一層代理人成本，而且由于權(quán)利過(guò)度集中，內(nèi)部人控制問(wèn)題十分嚴(yán)重。股東對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管問(wèn)題沒(méi)有得到有效的解決。

四、結(jié)論

我國(guó)農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)缺陷的根本原因在于現(xiàn)有農(nóng)村金融制度的外生性，我國(guó)農(nóng)村金融制度自建立之日起就很少考慮農(nóng)村微觀金融主體的利益訴求，其變遷動(dòng)力主要不是來(lái)自民間而是在政府主導(dǎo)和嚴(yán)格控制下進(jìn)行的強(qiáng)制性變遷，在變遷過(guò)程中，政府的改革取向與農(nóng)村微觀金融主體的偏好往往南轅北轍，所以，解決我國(guó)農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)性缺陷問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府扶植農(nóng)村金融成長(zhǎng)的同時(shí)還要積極引導(dǎo)其內(nèi)生成長(zhǎng)。

基于以上邏輯，本文提出重構(gòu)我國(guó)農(nóng)村金融制度的幾點(diǎn)政策建議：

1.作為農(nóng)村金融組織體系核心成員的農(nóng)村信用社，歷史慣性使其不可能再改造成為合作性金融組織，實(shí)行股份制改造可能是更加明智之舉；可以謀求在體制外規(guī)范發(fā)展由微觀金融主體自發(fā)建立的合作金融組織。

2.活躍在農(nóng)村金融市場(chǎng)的民間借貸，不僅有利于彌補(bǔ)生產(chǎn)性金融缺口和保持農(nóng)戶的流動(dòng)性，而且為我國(guó)最終建立一個(gè)有效率的金融市場(chǎng)提供緩沖機(jī)制和穩(wěn)定機(jī)制，所以，對(duì)于民間金融不要簡(jiǎn)單否定更不能扼殺，而應(yīng)該積極地予以引導(dǎo)。

3.在“金融二元”格局下，農(nóng)村金融遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后與城市金融，所以，不能照搬城市金融監(jiān)管模式來(lái)監(jiān)管農(nóng)村金融，盡快建立符合我國(guó)實(shí)際的農(nóng)村金融監(jiān)管制度。

（作者單位：湖南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）