馬先標(biāo)　陳　明

摘要我國(guó)城市化進(jìn)入加速期后，中低收入群體的“房困”日益成為一個(gè)重大的民生問(wèn)題。本文認(rèn)為，公共部門(mén)向中低收入群體提供準(zhǔn)公共住房的制度安排模式，可以有效破解中低收入群體的“房困”問(wèn)題。

關(guān)鍵詞中低收入群體住房的多性質(zhì)板塊準(zhǔn)公共住房公共政策制度安排模式

中圖分類(lèi)號(hào)F293.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1004－6623(2009)02－0096－04

基金項(xiàng)目本文是2009年浙江大學(xué)城市學(xué)院城市發(fā)展研究中心《基于公共政策的杭州市保障性住房制度安排研究》課題的階段性成果，課題編號(hào)為J－09026，作者為課題負(fù)責(zé)人。

作者簡(jiǎn)介馬先標(biāo)(1970－)，江蘇淮安人，浙江大學(xué)城市學(xué)院副教授，博士。研究方向：金融體制與金融風(fēng)險(xiǎn)、公共政策與城市化、制度經(jīng)濟(jì)理論等。陳明(1971－)，陜西西安人，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)規(guī)劃師。研究方向：城市發(fā)展公共政策、區(qū)域發(fā)展政策等。

目前解決我國(guó)中低收入群體“房困”問(wèn)題的進(jìn)程仍顯緩慢，應(yīng)基于公共政策選擇一條適合國(guó)情的破解路徑。

一、“住房的多性質(zhì)板塊”與“準(zhǔn)公共住房”

1、“住房的多性質(zhì)板塊”。理解并把握中低收入群體的“房困”難題，要從對(duì)“住房的多性質(zhì)板塊”特征分析開(kāi)始。經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理表明，產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品、私有性產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三類(lèi)。就住房而言，既有完全由政府提供的具有消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的純公共住房，典型的如軍事用房、政府部門(mén)的專(zhuān)有用房等，也有完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提供的具有消費(fèi)上的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的私有性住房，典型的如普通工商用房和高檔住房，還有兼具公共用房和私有性住房某一方面屬性的“準(zhǔn)公共住房”。這表明，住房是多個(gè)性質(zhì)不同的“板塊”所組成的體系。因而應(yīng)在科學(xué)區(qū)分住房產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)上對(duì)住房體系分類(lèi)調(diào)控，籠統(tǒng)地“打壓”或“提振”樓市，無(wú)異于眉毛胡子一把抓，不但不利于樓市的繁榮與穩(wěn)定，也不可能有針對(duì)性地解決中低收入群體的“房困”難題。

2、適合中低收入群體的“準(zhǔn)公共住房”。在住房的多性質(zhì)板塊體系中，“準(zhǔn)公共住房”的建設(shè)能夠有效解決中低收入群體的“房困”難題，這是由“準(zhǔn)公共住房”的根本特征決定的。

“準(zhǔn)公共住房”具有兩個(gè)根本特征。一方面，該類(lèi)住房關(guān)系到社會(huì)的公平與穩(wěn)定，不依賴(lài)自由的市場(chǎng)加以供給，其居住主體也是收入有限的需要補(bǔ)貼的社會(huì)成員，所以自由放任的價(jià)格機(jī)制對(duì)其調(diào)節(jié)是失靈的，這是其消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性。另一方面，一旦該類(lèi)住房通過(guò)合適的機(jī)制被配置到某個(gè)家庭，其居住消費(fèi)權(quán)則屬于該家庭專(zhuān)有，而排斥其他家庭的隨意使用或占有，這是其消費(fèi)上的排他性。消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)上的排他性是“準(zhǔn)公共住房”的兩個(gè)根本特征。用經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)言描述的“準(zhǔn)公共住房”，在我國(guó)又通常被稱(chēng)為保障性住房，它們之間的細(xì)微差別將在下面的相關(guān)內(nèi)容中加以比較。

政府應(yīng)向中低收入群體提供“準(zhǔn)公共住房”。任何社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中必然出現(xiàn)收入不同的各類(lèi)群體，其中，中低收入群體在靠自身的積蓄難以獲得基本的居住條件時(shí)，公共部門(mén)給以住房援助不僅體現(xiàn)了人本主義關(guān)愛(ài)，維護(hù)了人的最基本尊嚴(yán)，也創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)福利公平相統(tǒng)一的穩(wěn)定的社會(huì)秩序。“準(zhǔn)公共住房”在消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性屬性中也暗含了其適用的居住主體必然針對(duì)收入有限的社會(huì)成員，即“中低收入群體”。事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)國(guó)已經(jīng)根據(jù)這個(gè)適用原則走出了一條主要運(yùn)用公共政策，建設(shè)“準(zhǔn)公共住房”，以破解中低收入群體“房困”難題的成功道路。

二、有關(guān)住房類(lèi)別的稱(chēng)謂問(wèn)題

在探討給中低收入群體提供什么類(lèi)別住房的問(wèn)題上，業(yè)內(nèi)外往往使用多種稱(chēng)謂，主要有準(zhǔn)公共住房、公共住房與保障性住房三種，它們似乎是同義語(yǔ)，但是仔細(xì)推敲，便可發(fā)現(xiàn)它們是有區(qū)別的，甚至存在性質(zhì)上的區(qū)別。

1、關(guān)于公共住房與“準(zhǔn)公共住房”。它們的差別很明顯，因?yàn)楣沧》客瑫r(shí)具備消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，而“準(zhǔn)公共住房”則具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)上的排他性，可以看出，它們都具備消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，即都應(yīng)由公共部門(mén)而不是自由放任的市場(chǎng)來(lái)供給。但是，就享有居住的功能而言，適合中低收入群體的住房因具有消費(fèi)上的排他性，相應(yīng)地，應(yīng)稱(chēng)其為“準(zhǔn)公共住房”而不是公共住房。

如果認(rèn)為廣義上的公共住房不僅包括狹義的純公共住房，也包括與私有性住房性質(zhì)不同的“準(zhǔn)公共住房”，公共住房與“準(zhǔn)公共住房”也存在明顯的包含與被包含的區(qū)別，而不能視為等同。

2、關(guān)于“準(zhǔn)公共住房”與保障性住房。它們基本上可視為等同，只不過(guò)解釋的側(cè)重點(diǎn)不同。保障性住房重在強(qiáng)調(diào)通過(guò)其住房援助的特殊功能，使得中低收入群體的基本生存權(quán)與作為人的基本尊嚴(yán)得到保證，人本主義關(guān)懷、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平性的導(dǎo)向十分強(qiáng)烈，因而社會(huì)學(xué)也重點(diǎn)關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題，可將其制度安排納入整個(gè)社會(huì)的保障制度和福利國(guó)家的建設(shè)范疇?！皽?zhǔn)公共住房”的稱(chēng)謂則重在從住房的經(jīng)濟(jì)屬性層面加以理解，是自由價(jià)格機(jī)制導(dǎo)向下的私有部門(mén)提供的，還是公共政策導(dǎo)向下的公共部門(mén)提供的。如果是由公共部門(mén)提供的，那么其進(jìn)一步的特征是純公共性還是“準(zhǔn)公共性”，所以，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)此的關(guān)注度很高。不難發(fā)現(xiàn)，盡管由不同的側(cè)重點(diǎn)和學(xué)科視角形成了它們兩者的不同稱(chēng)謂，但是其內(nèi)容在本質(zhì)上趨同，即都強(qiáng)調(diào)應(yīng)由非市場(chǎng)性的公共部門(mén)向住房購(gòu)買(mǎi)能力貧困一族——中低收入群體提供?；诖?，為便于分析問(wèn)題，下面將“準(zhǔn)公共住房”和保障性住房統(tǒng)稱(chēng)為“準(zhǔn)公共住房”，此稱(chēng)謂同樣適用于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等。

3、“準(zhǔn)公共住房”并非免費(fèi)獲得。破解中低收入群體“房困”，需要依賴(lài)公共部門(mén)的供給，但這并非意味著該類(lèi)群體都可以免費(fèi)獲得“準(zhǔn)公共住房”。中低收入群體中的絕大部分成員購(gòu)房能力不足，但是不足或貧困并不等于沒(méi)有一點(diǎn)購(gòu)房能力，因而，公共部門(mén)應(yīng)該以可承受的價(jià)格向其提供“準(zhǔn)公共住房”而不是向其捐贈(zèng)“免費(fèi)午餐”，這有利于在體現(xiàn)社會(huì)公平性的同時(shí)，維護(hù)合理的利益差別導(dǎo)向下的經(jīng)濟(jì)效率。當(dāng)然，對(duì)因疾病、災(zāi)害等特殊原因?qū)е聠适钅芰屯耆珶o(wú)購(gòu)房能力的居民，則可以提供免費(fèi)或基本上是免費(fèi)的“準(zhǔn)公共住房”。

三、“準(zhǔn)公共住房”政策調(diào)控中的問(wèn)題

“準(zhǔn)公共住房”的供給應(yīng)依賴(lài)于公共財(cái)政政策和政策性金融措施，而不是適用于私有性住房產(chǎn)品的商業(yè)性金融政策。而現(xiàn)實(shí)中往往出現(xiàn)對(duì)“準(zhǔn)公共住房”供給政策支持的“錯(cuò)位”，突出地表現(xiàn)在用適用于普通商品房和高檔房的商業(yè)性金融政策調(diào)控“準(zhǔn)公共住房”，帶來(lái)了負(fù)面的效應(yīng)。這種“錯(cuò)位”，既導(dǎo)致“準(zhǔn)公共住房”因建設(shè)資金不足而出現(xiàn)嚴(yán)重的供給短缺，又因得不到公共財(cái)政政策和政策性金融支持而出現(xiàn)嚴(yán)重的有效需求不足，這兩種不利因素交織在一起，必然造成中低收入群體望房興嘆。反過(guò)來(lái)，中低收入群體的居住困境則形成倒逼機(jī)制，商品房的大量滯銷(xiāo)導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)資金鏈斷

裂，由此引發(fā)了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲、“樓市”低迷一總體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡一虛擬經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)不和諧一金融趨勢(shì)不穩(wěn)定的惡性循環(huán)，最終妨礙宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和健康運(yùn)行。應(yīng)該看到，對(duì)“準(zhǔn)公共住房”供給提供錯(cuò)位的政策，是引爆美國(guó)次貸危機(jī)的重要原因。在次貸危機(jī)蔓延、惡化后，美國(guó)政府對(duì)“房地美”和“房利美”接管，打破了住房金融自由放任能夠促進(jìn)“準(zhǔn)公共住房”有效供給的神話(huà)。

四、正確認(rèn)識(shí)“中低收入群體”的劃分標(biāo)準(zhǔn)

解決中低收入群體“房困”難題，必然首先要回答哪一部分居民屬于“中低收入群體”，也即明確“中低收入群體”的界定標(biāo)準(zhǔn)。

1、應(yīng)按“住房購(gòu)買(mǎi)能力”而不是基于溫飽視角。通常，人們習(xí)慣于按照溫飽問(wèn)題能否解決來(lái)劃分收入群體的層次。在目前的相關(guān)政策中，容易看出，那些無(wú)收入的“赤貧公眾”或收入極其微薄僅能夠維持溫飽的“次貧公眾”，通常被認(rèn)為是“低收入群體”。月收入超過(guò)2000元即被起征收入稅，以此為標(biāo)桿，這類(lèi)居民被視為“中等以上收入群體”而享受不到住房援助，他們中的大部分又被稱(chēng)為所謂的“夾心層”一族。實(shí)際上，破解中低收入群體“房困”難題，劃分標(biāo)準(zhǔn)自然應(yīng)該基于住房購(gòu)買(mǎi)能力。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，作為房?jī)r(jià)與居民可支配收入比值的房?jī)r(jià)收入比系數(shù)，是一種易于參照的住房購(gòu)買(mǎi)能力標(biāo)志，應(yīng)該得到科學(xué)的運(yùn)用。就房?jī)r(jià)收入比系數(shù)來(lái)看，目前我國(guó)大部分居民在這方面的指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界上其他國(guó)家，大部分人買(mǎi)不起基本的居住房。

2、溫飽視角下“夾心層”的“住房尷尬”。如果進(jìn)一步細(xì)分，“中低收入群體”由“中等收入群體”和“低收入群體”兩部分構(gòu)成，無(wú)論是基于溫飽視角還是從住房購(gòu)買(mǎi)能力出發(fā)，低收入群體應(yīng)該得到公共政策支持下的住房援助，這是不需要爭(zhēng)論的。然而，在面對(duì)住房問(wèn)題上，目前國(guó)內(nèi)溫飽視角下的“中等收入群體”即“夾心層”，其處境并不比“低收入群體”好多少，他們并非富有階層，缺乏購(gòu)房能力，卻又因?yàn)槭杖氤^(guò)2000元被冠以“中等收入群體”而得不到公共政策支持，從而產(chǎn)生了普遍的“住房尷尬”。月收入逾2000元的普通教師、事業(yè)單位或國(guó)企的普通員工，必須用30年、50年甚至更長(zhǎng)時(shí)期的收入才能買(mǎi)得起一套80平方米左右的房子，這種不合理的局面應(yīng)當(dāng)?shù)玫脚まD(zhuǎn)。

如何消除“夾心層”的“住房尷尬”?月收入超過(guò)2000元的居民，盡管在溫飽層面上屬于“中等收入群體”，但是如果根據(jù)房?jī)r(jià)收入比系數(shù)所確定的購(gòu)房能力，其中的絕大部分成員只能算是“低收入群體”，因而，這類(lèi)成員自然也應(yīng)該得到“準(zhǔn)公共住房”或“保障性住房”的援助。

3、科學(xué)界定“中低收入群體”也有利于房市的長(zhǎng)期穩(wěn)定與繁榮。科學(xué)合理地界定“中低收入群體”，可以減少公共政策支持的盲區(qū)。提高“中等收入群體”購(gòu)房能力，必然有利于引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)在理性的價(jià)格水平上保持長(zhǎng)期的穩(wěn)定與繁榮，從而有利于整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還有利于擴(kuò)大該產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸納能力，由此，政策效果的多維度效應(yīng)與宏觀調(diào)控當(dāng)局的意愿趨于一致。

五、“準(zhǔn)公共住房”有效供給意義重大

“準(zhǔn)公共住房”有效供給意義重大，是由適用群體的龐大和廣泛性所決定的，在中國(guó)尤其如此。購(gòu)房能力與收入比的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)數(shù)值一般在5～8之間，參照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)目前的中低收入群體逾億，這么龐大的社會(huì)群體其居住福利如果嚴(yán)重匱乏，新時(shí)期小康和諧社會(huì)建設(shè)的整體進(jìn)程自然嚴(yán)重受阻。從馬克思的生產(chǎn)力理論出發(fā)，則同樣可以發(fā)現(xiàn)，作為衣、食、住、行最基本的存續(xù)條件之一，住有所居是中低收入群體當(dāng)前最關(guān)心、最直接、最基本的渴望，也是在解決了吃飽穿暖問(wèn)題從而向第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)時(shí)期改善民生、建設(shè)新型小康和諧社會(huì)的最好切入點(diǎn)。

六、城市化與“準(zhǔn)公共住房”存在的長(zhǎng)期性

“準(zhǔn)公共住房”的出現(xiàn)可追溯到1601年英國(guó)的《濟(jì)貧法》。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化的演進(jìn)，這一問(wèn)題在世界范圍內(nèi)普遍產(chǎn)生，特別是在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家先行展開(kāi)的城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)村人口向城市“潮涌”引發(fā)城市道路改造、房屋拆遷加劇而催生出大量購(gòu)房能力不足的“不富裕者”，保障房的政策研究與大規(guī)模建設(shè)由此產(chǎn)生。到20世紀(jì)90年代中期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐美地區(qū)、日本以及韓國(guó)等紛紛完成城市化，相應(yīng)地，在保障性住房領(lǐng)域也形成了一套主要運(yùn)用公共政策來(lái)解構(gòu)難題的比較成熟的體系與運(yùn)營(yíng)模式。

在城市化完成后也即城市化率超過(guò)70％后，“準(zhǔn)公共住房”是否就退出社會(huì)舞臺(tái)?答案是否定的，因?yàn)椋词故窃诮?jīng)濟(jì)高度發(fā)展的社會(huì)中，也必然存在收入差距以及由收入差距所帶來(lái)的購(gòu)房能力貧困的群體，這決定了“準(zhǔn)公共住房”存在的長(zhǎng)期性，所不同的只是在城市化完成后，其建設(shè)規(guī)模漸漸減小而已。2003年，我國(guó)人均GDP在突破1000美元的同時(shí)城市化率達(dá)到40.5％，按照國(guó)際通行的特征值標(biāo)準(zhǔn)，這表明我國(guó)的城市化開(kāi)始步入加速階段，相應(yīng)地，這個(gè)時(shí)期也是“房困”問(wèn)題的凸顯期，人口基數(shù)的龐大提醒服務(wù)型政府應(yīng)高度重視“準(zhǔn)公共住房”的建設(shè)與相關(guān)的制度安排，通過(guò)有效破解這個(gè)重大的民生問(wèn)題為真正落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和建設(shè)新型小康社會(huì)創(chuàng)造穩(wěn)定的和諧環(huán)境。

七、“準(zhǔn)公共住房”的制度安排模式

“準(zhǔn)公共住房”制度安排模式，應(yīng)該是主要在公共財(cái)政政策和政策性金融措施的支持下建設(shè)“準(zhǔn)公共住房”，以合適的價(jià)格等機(jī)制面向廣大的“中低收入群體”配置；該模式實(shí)施的主體是一個(gè)由中央政府與地方政府組成的協(xié)同性的多層次公共部門(mén)，需要設(shè)計(jì)有效的機(jī)制以規(guī)避財(cái)政分權(quán)制下執(zhí)行力不斷衰減的問(wèn)題，包括設(shè)計(jì)一套有效的運(yùn)營(yíng)監(jiān)督機(jī)制，從而強(qiáng)化這個(gè)多層次公共部門(mén)體系的協(xié)同性；在具體的建設(shè)方式上，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合具體的國(guó)情、省情甚至市情，既可由公共部門(mén)直接生產(chǎn)提供，也可由其委托公司建設(shè)，然后交由公共部門(mén)提供。

責(zé)任編輯：垠喜