南明法

立科學(xué)合理、可操作性強的檢察機關(guān)績效考評機制是檢察機關(guān)全面落實科學(xué)發(fā)展觀，正確履行法律監(jiān)督職責(zé)，實現(xiàn)和維護(hù)社會公平正義的本質(zhì)要求，是規(guī)范檢察隊伍專業(yè)化管理的客觀需要。但長期以來，檢察工作管理在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成了以業(yè)務(wù)條線考評為核心的管理方式。這種管理方式最大的特點是加強了檢察機關(guān)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，完善了上級院的指導(dǎo)職能，推動了檢察一體化工作方式的形成。然而，隨著檢察工作專業(yè)化、規(guī)范化水平的不斷提高和司法體制改革的深入，這種考評模式也逐漸顯露出各院作為一個“院”的工作整體性、獨立性和協(xié)調(diào)性有所削弱的不足，已經(jīng)不能很好地滿足和適應(yīng)檢察工作的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

通過長期觀察總結(jié)，業(yè)務(wù)條線考評模式在實踐中存在著重辦案工作考評，輕綜合工作考評；重內(nèi)部考評，輕外部考評；重部門工作成績、輕相互協(xié)調(diào)配合：重重點工作，輕全面工作；重能短期見效工作，輕長期基礎(chǔ)性工作；重辦案職能，輕法律監(jiān)督職能，重行政管理，輕司法管理；重定量考評，輕定性考評等一系列問題。

司法程序是一種“設(shè)置有對立面的過程”。強調(diào)橫向的對抗，而不是縱向的審批。而條線考評的結(jié)果，必然樹立起行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和行政領(lǐng)導(dǎo)的意志被無限擴大，承辦人的意志則被相對忽視。且條線考評中?？荚u者與被考評者往往同屬一個“系統(tǒng)”，在利益上具有一致性，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，這種考評活動不符合司法管理的特點。

針對條線考評模式存在的問題，要建立一套符合檢察工作發(fā)展規(guī)律、符合科學(xué)發(fā)展觀要求、體現(xiàn)檢察工作特點的績效考評機制，應(yīng)遵循以下原則：

一、全面系統(tǒng)原則

為了實現(xiàn)“強化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的檢察工作主題，加強檢察權(quán)的統(tǒng)一、有效行使，設(shè)定的考評指標(biāo)要反映全面的檢察工作。反映檢察工作的各個層次和各個方面，在關(guān)注業(yè)務(wù)工作的同時，絕不能忽視綜合工作，既要重點突出，又不能顧此失彼，要把各級院領(lǐng)導(dǎo)的精力真正引導(dǎo)到抓全面工作上來。要從法律監(jiān)督、工作效率、權(quán)益實現(xiàn)、公信度、訴訟成本、廉潔狀況、司法保障、社會支撐等方面設(shè)計考評指標(biāo)。全面、系統(tǒng)地反映檢察工作的各個方面。各指標(biāo)的涵義、統(tǒng)計口徑、計算方法等要相互銜接，綜合反映檢察工作各構(gòu)成要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，形成有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。要將個案評查、社會公眾評價與檢察統(tǒng)計考評指標(biāo)相結(jié)合，使微觀評價與宏觀評價、內(nèi)部評價與外部評價具有協(xié)調(diào)一致性。在設(shè)置考評指標(biāo)時，既要兼顧上級院的考評要求，又要兼顧地方黨委的工作目標(biāo)。考評指標(biāo)之間要注意各部門之間的關(guān)聯(lián)制約、協(xié)調(diào)配合。要通過指標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系，把檢察工作的方方面面都統(tǒng)一起來，促進(jìn)各方面工作齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)檢察工作整體效能的最大化。

二、定性評價與定量考評相結(jié)合的原則

管理學(xué)認(rèn)為，定量分析比定性分析更準(zhǔn)確、更具說服力。但對檢察工作完全實現(xiàn)量化考評是非常困難的，也是不盡合理的。為解決這一問題，應(yīng)采用定性與定量相結(jié)合的方法，對可以實現(xiàn)量化考評的工作，如檢察業(yè)務(wù)工作，從工作數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果等方面細(xì)化分解，設(shè)置相對合理的分值，進(jìn)行量化考評。對無法完全量化考評的內(nèi)容，如檢察機關(guān)的許多綜合性工作就很難用明確的數(shù)字進(jìn)行衡量，這時就要對這些工作做相對客觀全面的定性描述，采用以定性考評為主的考評指標(biāo)，實現(xiàn)與量化考評的銜接。

三、區(qū)別性原則

是否抓住了主要、關(guān)鍵的內(nèi)容設(shè)置考評指標(biāo)，是否全面反映了檢察工作的整體情況，是衡量績效考評機制是否科學(xué)的關(guān)鍵。績效考評的內(nèi)容要合理設(shè)置，既要內(nèi)容全面。又要重點突出，設(shè)置的考評項目要能反映各項檢察工作的主要任務(wù)和重點工作。在考評指標(biāo)的設(shè)置上，要抓住檢察工作的關(guān)節(jié)點，尋找能反映檢察工作總體水平的指標(biāo)。在考評內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)區(qū)分重點工作和一般工作，在分值的設(shè)定上，要有明確的體現(xiàn)。對重點工作設(shè)高分，對難點工作設(shè)加分。一般工作做不好則要扣分。要在考評體系中加強對自偵、公訴、偵監(jiān)等主要業(yè)務(wù)部門的考評比重，突出檢察機關(guān)的主要工作。要在考評體系的設(shè)置中充分考慮檢察機關(guān)的特殊性。充分考慮不同部門之間的工作差別所帶來的標(biāo)準(zhǔn)差別，將部門的考評放在所在系統(tǒng)中去綜合考量，防止部門考評標(biāo)準(zhǔn)的單一和一刀切等現(xiàn)象。同時，要充分考慮綜合部門和業(yè)務(wù)部門之間的差別。對綜合部門的考評要充分考慮到崗位履職能力要素、態(tài)度要素、團(tuán)隊協(xié)作要素等充分體現(xiàn)崗位個性和創(chuàng)造性差異的特殊要素。

四、持續(xù)長效原則

績效考評工作既要著眼于當(dāng)前的重點工作，又要著眼于事關(guān)檢察機關(guān)長期、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作；既要重視近期目標(biāo)，又不能輕視長期目標(biāo)。設(shè)定考評指標(biāo)時要關(guān)注檢察工作的長遠(yuǎn)建設(shè)規(guī)劃，保持主要的考評指標(biāo)在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定。具有長期指導(dǎo)性。在進(jìn)行考評時，既要看近期的、局部的成績，也要看長遠(yuǎn)的、整體的工作，把短期與長期政績，平時與年度政績，局部與整體政績結(jié)合起來。保障檢察工作的持續(xù)、健康發(fā)展。

五、法律效果與社會、政治效果相統(tǒng)一的原則

檢察工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來源于檢察工作的性質(zhì)、特點和規(guī)律，來源于法律規(guī)定的原則、程序和規(guī)范，來源于黨和人民對檢察工作的要求。任何一項考評標(biāo)準(zhǔn)的確立，都必須同時滿足上述三個方面的要求，這是制訂檢察工作考評標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是保證檢察工作績效考評客觀性、全面性、正確性不可或缺的原則。對于外界而言，檢察機關(guān)內(nèi)部制約的程序再嚴(yán)密，案件辦理再公正，也不可避免地存在社會公眾對檢察機關(guān)履行職責(zé)是否到位、是否存在瑕疵的懷疑。因此，考評機制中必須引入外部監(jiān)督機制，把社會公眾的外部評價與檢察機關(guān)的內(nèi)部評價結(jié)合起來，形成內(nèi)部評價與外部評價、客觀狀況與主觀認(rèn)知相統(tǒng)一的評價體系。這樣，既可以及時把握社情民意，又可以消彌檢察機關(guān)內(nèi)外部評價的反差。使績效考評不僅在檢察機關(guān)內(nèi)部消除了懷疑和抵制。而且可以贏得社會的認(rèn)可和贊同。

六、過程管理與結(jié)果管理相結(jié)合的原則

綜合工作與業(yè)務(wù)工作具有不同的特點和內(nèi)在規(guī)律，在設(shè)定考評內(nèi)容和考評指標(biāo)時也應(yīng)具有不同的要求。綜合部門的工作以繁雜的事務(wù)性工作為主，工作事項頭緒多、種類多。對于這些工作如果事事、項項都列出標(biāo)準(zhǔn)，都以結(jié)果論成敗，考評的工作量會過大，無法長期堅持執(zhí)行。在對綜合部門的工作進(jìn)行績效考評時，要按照過程管理和結(jié)果管理相結(jié)合的原則，以過程管理為主，輔之以必要的結(jié)果管理，設(shè)定符合綜合工作特點的考評指標(biāo)，解決考評的途徑和方法。

七、強化法律監(jiān)督原則

法律監(jiān)督能力是檢察機關(guān)生命力的體現(xiàn)。法律監(jiān)督能力如何，從一個側(cè)面能夠體現(xiàn)上級檢察機關(guān)實現(xiàn)組織目標(biāo)的能力。要從有利于促進(jìn)和保障檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的角度來明確考評的目的。把是否履行法律監(jiān)督職能提高到檢察工作發(fā)展的第一要務(wù)來認(rèn)識。要通過制定考評標(biāo)準(zhǔn)。把執(zhí)法活動引導(dǎo)到積極、主動履行法律監(jiān)督職責(zé)上來。要通過考評機制來充分調(diào)動各級院履行法律監(jiān)督職責(zé)的自覺性和主動性。

八、加強司法管理原則

構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀要求的檢察機關(guān)績效考評機制，是要從內(nèi)部機構(gòu)整合人手，從組織上把檢察工作縱向梳理為業(yè)務(wù)、隊伍、事務(wù)三個系統(tǒng)。以檢察業(yè)務(wù)管理為主線，信息化為依托，構(gòu)建績效考評組織體系，設(shè)置專門的績效考評機構(gòu)，對檢察工作統(tǒng)一考核評價，從管理屬性上增強檢察機關(guān)的司法屬性。淡化其行政屬性。促進(jìn)檢察權(quán)的優(yōu)化配置，實現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。