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檢察機關(guān)績效考評應(yīng)遵循的原則

2009-05-21 04:04南明法
中國檢察官·司法務(wù)實 2009年4期
關(guān)鍵詞:條線檢察工作檢察機關(guān)

南明法

立科學(xué)合理、可操作性強的檢察機關(guān)績效考評機制是檢察機關(guān)全面落實科學(xué)發(fā)展觀,正確履行法律監(jiān)督職責(zé),實現(xiàn)和維護(hù)社會公平正義的本質(zhì)要求,是規(guī)范檢察隊伍專業(yè)化管理的客觀需要。但長期以來,檢察工作管理在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成了以業(yè)務(wù)條線考評為核心的管理方式。這種管理方式最大的特點是加強了檢察機關(guān)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,完善了上級院的指導(dǎo)職能,推動了檢察一體化工作方式的形成。然而,隨著檢察工作專業(yè)化、規(guī)范化水平的不斷提高和司法體制改革的深入,這種考評模式也逐漸顯露出各院作為一個“院”的工作整體性、獨立性和協(xié)調(diào)性有所削弱的不足,已經(jīng)不能很好地滿足和適應(yīng)檢察工作的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

通過長期觀察總結(jié),業(yè)務(wù)條線考評模式在實踐中存在著重辦案工作考評,輕綜合工作考評;重內(nèi)部考評,輕外部考評;重部門工作成績、輕相互協(xié)調(diào)配合:重重點工作,輕全面工作;重能短期見效工作,輕長期基礎(chǔ)性工作;重辦案職能,輕法律監(jiān)督職能,重行政管理,輕司法管理;重定量考評,輕定性考評等一系列問題。

司法程序是一種“設(shè)置有對立面的過程”。強調(diào)橫向的對抗,而不是縱向的審批。而條線考評的結(jié)果,必然樹立起行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和行政領(lǐng)導(dǎo)的意志被無限擴大,承辦人的意志則被相對忽視。且條線考評中??荚u者與被考評者往往同屬一個“系統(tǒng)”,在利益上具有一致性,難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理,這種考評活動不符合司法管理的特點。

針對條線考評模式存在的問題,要建立一套符合檢察工作發(fā)展規(guī)律、符合科學(xué)發(fā)展觀要求、體現(xiàn)檢察工作特點的績效考評機制,應(yīng)遵循以下原則:

一、全面系統(tǒng)原則

為了實現(xiàn)“強化法律監(jiān)督,維護(hù)公平正義”的檢察工作主題,加強檢察權(quán)的統(tǒng)一、有效行使,設(shè)定的考評指標(biāo)要反映全面的檢察工作。反映檢察工作的各個層次和各個方面,在關(guān)注業(yè)務(wù)工作的同時,絕不能忽視綜合工作,既要重點突出,又不能顧此失彼,要把各級院領(lǐng)導(dǎo)的精力真正引導(dǎo)到抓全面工作上來。要從法律監(jiān)督、工作效率、權(quán)益實現(xiàn)、公信度、訴訟成本、廉潔狀況、司法保障、社會支撐等方面設(shè)計考評指標(biāo)。全面、系統(tǒng)地反映檢察工作的各個方面。各指標(biāo)的涵義、統(tǒng)計口徑、計算方法等要相互銜接,綜合反映檢察工作各構(gòu)成要素之間的內(nèi)在聯(lián)系,形成有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。要將個案評查、社會公眾評價與檢察統(tǒng)計考評指標(biāo)相結(jié)合,使微觀評價與宏觀評價、內(nèi)部評價與外部評價具有協(xié)調(diào)一致性。在設(shè)置考評指標(biāo)時,既要兼顧上級院的考評要求,又要兼顧地方黨委的工作目標(biāo)。考評指標(biāo)之間要注意各部門之間的關(guān)聯(lián)制約、協(xié)調(diào)配合。要通過指標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系,把檢察工作的方方面面都統(tǒng)一起來,促進(jìn)各方面工作齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)檢察工作整體效能的最大化。

二、定性評價與定量考評相結(jié)合的原則

管理學(xué)認(rèn)為,定量分析比定性分析更準(zhǔn)確、更具說服力。但對檢察工作完全實現(xiàn)量化考評是非常困難的,也是不盡合理的。為解決這一問題,應(yīng)采用定性與定量相結(jié)合的方法,對可以實現(xiàn)量化考評的工作,如檢察業(yè)務(wù)工作,從工作數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果等方面細(xì)化分解,設(shè)置相對合理的分值,進(jìn)行量化考評。對無法完全量化考評的內(nèi)容,如檢察機關(guān)的許多綜合性工作就很難用明確的數(shù)字進(jìn)行衡量,這時就要對這些工作做相對客觀全面的定性描述,采用以定性考評為主的考評指標(biāo),實現(xiàn)與量化考評的銜接。

三、區(qū)別性原則

是否抓住了主要、關(guān)鍵的內(nèi)容設(shè)置考評指標(biāo),是否全面反映了檢察工作的整體情況,是衡量績效考評機制是否科學(xué)的關(guān)鍵。績效考評的內(nèi)容要合理設(shè)置,既要內(nèi)容全面。又要重點突出,設(shè)置的考評項目要能反映各項檢察工作的主要任務(wù)和重點工作。在考評指標(biāo)的設(shè)置上,要抓住檢察工作的關(guān)節(jié)點,尋找能反映檢察工作總體水平的指標(biāo)。在考評內(nèi)容上,應(yīng)當(dāng)區(qū)分重點工作和一般工作,在分值的設(shè)定上,要有明確的體現(xiàn)。對重點工作設(shè)高分,對難點工作設(shè)加分。一般工作做不好則要扣分。要在考評體系中加強對自偵、公訴、偵監(jiān)等主要業(yè)務(wù)部門的考評比重,突出檢察機關(guān)的主要工作。要在考評體系的設(shè)置中充分考慮檢察機關(guān)的特殊性。充分考慮不同部門之間的工作差別所帶來的標(biāo)準(zhǔn)差別,將部門的考評放在所在系統(tǒng)中去綜合考量,防止部門考評標(biāo)準(zhǔn)的單一和一刀切等現(xiàn)象。同時,要充分考慮綜合部門和業(yè)務(wù)部門之間的差別。對綜合部門的考評要充分考慮到崗位履職能力要素、態(tài)度要素、團(tuán)隊協(xié)作要素等充分體現(xiàn)崗位個性和創(chuàng)造性差異的特殊要素。

四、持續(xù)長效原則

績效考評工作既要著眼于當(dāng)前的重點工作,又要著眼于事關(guān)檢察機關(guān)長期、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作;既要重視近期目標(biāo),又不能輕視長期目標(biāo)。設(shè)定考評指標(biāo)時要關(guān)注檢察工作的長遠(yuǎn)建設(shè)規(guī)劃,保持主要的考評指標(biāo)在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定。具有長期指導(dǎo)性。在進(jìn)行考評時,既要看近期的、局部的成績,也要看長遠(yuǎn)的、整體的工作,把短期與長期政績,平時與年度政績,局部與整體政績結(jié)合起來。保障檢察工作的持續(xù)、健康發(fā)展。

五、法律效果與社會、政治效果相統(tǒng)一的原則

檢察工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來源于檢察工作的性質(zhì)、特點和規(guī)律,來源于法律規(guī)定的原則、程序和規(guī)范,來源于黨和人民對檢察工作的要求。任何一項考評標(biāo)準(zhǔn)的確立,都必須同時滿足上述三個方面的要求,這是制訂檢察工作考評標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和依據(jù),也是保證檢察工作績效考評客觀性、全面性、正確性不可或缺的原則。對于外界而言,檢察機關(guān)內(nèi)部制約的程序再嚴(yán)密,案件辦理再公正,也不可避免地存在社會公眾對檢察機關(guān)履行職責(zé)是否到位、是否存在瑕疵的懷疑。因此,考評機制中必須引入外部監(jiān)督機制,把社會公眾的外部評價與檢察機關(guān)的內(nèi)部評價結(jié)合起來,形成內(nèi)部評價與外部評價、客觀狀況與主觀認(rèn)知相統(tǒng)一的評價體系。這樣,既可以及時把握社情民意,又可以消彌檢察機關(guān)內(nèi)外部評價的反差。使績效考評不僅在檢察機關(guān)內(nèi)部消除了懷疑和抵制。而且可以贏得社會的認(rèn)可和贊同。

六、過程管理與結(jié)果管理相結(jié)合的原則

綜合工作與業(yè)務(wù)工作具有不同的特點和內(nèi)在規(guī)律,在設(shè)定考評內(nèi)容和考評指標(biāo)時也應(yīng)具有不同的要求。綜合部門的工作以繁雜的事務(wù)性工作為主,工作事項頭緒多、種類多。對于這些工作如果事事、項項都列出標(biāo)準(zhǔn),都以結(jié)果論成敗,考評的工作量會過大,無法長期堅持執(zhí)行。在對綜合部門的工作進(jìn)行績效考評時,要按照過程管理和結(jié)果管理相結(jié)合的原則,以過程管理為主,輔之以必要的結(jié)果管理,設(shè)定符合綜合工作特點的考評指標(biāo),解決考評的途徑和方法。

七、強化法律監(jiān)督原則

法律監(jiān)督能力是檢察機關(guān)生命力的體現(xiàn)。法律監(jiān)督能力如何,從一個側(cè)面能夠體現(xiàn)上級檢察機關(guān)實現(xiàn)組織目標(biāo)的能力。要從有利于促進(jìn)和保障檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的角度來明確考評的目的。把是否履行法律監(jiān)督職能提高到檢察工作發(fā)展的第一要務(wù)來認(rèn)識。要通過制定考評標(biāo)準(zhǔn)。把執(zhí)法活動引導(dǎo)到積極、主動履行法律監(jiān)督職責(zé)上來。要通過考評機制來充分調(diào)動各級院履行法律監(jiān)督職責(zé)的自覺性和主動性。

八、加強司法管理原則

構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀要求的檢察機關(guān)績效考評機制,是要從內(nèi)部機構(gòu)整合人手,從組織上把檢察工作縱向梳理為業(yè)務(wù)、隊伍、事務(wù)三個系統(tǒng)。以檢察業(yè)務(wù)管理為主線,信息化為依托,構(gòu)建績效考評組織體系,設(shè)置專門的績效考評機構(gòu),對檢察工作統(tǒng)一考核評價,從管理屬性上增強檢察機關(guān)的司法屬性。淡化其行政屬性。促進(jìn)檢察權(quán)的優(yōu)化配置,實現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。

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