張志豪

黨的十七屆三中全會(huì)要求，要完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系。國(guó)家扶貧包括政府扶貧和社會(huì)扶貧。政府扶貧包括政府扶貧機(jī)構(gòu)扶貧和政府所屬各部門扶貧；社會(huì)扶貧包括社會(huì)非政府組織扶貧和財(cái)富擁有者扶貧。完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略要從上述兩者四方面人手，并將它們有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，我從戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略措施、政策體系四個(gè)方面，進(jìn)行了一些宏觀性思考。

一、戰(zhàn)略目標(biāo)：縮小發(fā)展差距，促進(jìn)社會(huì)和諧

國(guó)家扶貧戰(zhàn)略是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分，必須服從和服務(wù)于國(guó)家總體戰(zhàn)略思想。當(dāng)前和今后相當(dāng)一段時(shí)期，國(guó)家總體戰(zhàn)略思想是科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展?！翱s小發(fā)展差距，促進(jìn)社會(huì)和諧”作為國(guó)家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展這一國(guó)家總體戰(zhàn)略思想，國(guó)家扶貧應(yīng)該為實(shí)現(xiàn)“縮小發(fā)展差距，促進(jìn)社會(huì)和諧”這一戰(zhàn)略目標(biāo)而努力。這是科學(xué)發(fā)展觀在國(guó)家扶貧領(lǐng)域的核心體現(xiàn)。

國(guó)家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)要與扶貧的內(nèi)在功能相吻合。扶貧有二大內(nèi)在功能，一是直接功能，即減少貧困人口、緩解貧困程度；二是拓展功能，也是對(duì)當(dāng)今我國(guó)發(fā)展更具深刻意義的功能，即保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造更加良好的社會(huì)環(huán)境。扶貧的內(nèi)在功能標(biāo)示著國(guó)家扶貧能夠?qū)崿F(xiàn)“縮小發(fā)展差距，促進(jìn)社會(huì)和諧”這一戰(zhàn)略目標(biāo)。

國(guó)家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的確定要和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史階段相吻合。我國(guó)政府有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)始于1986年，經(jīng)過(guò)20年的艱苦努力，到2006年全國(guó)農(nóng)村沒(méi)有解決溫飽的貧困人口由1.25億人減少至2148萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由14.8％下降到2.3％，我國(guó)政府的扶貧開(kāi)發(fā)取得了偉大成就。期間，國(guó)家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)是“解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題”，“解決溫飽”鮮明地寫在了我國(guó)政府扶貧開(kāi)發(fā)的大旗上。戰(zhàn)略目標(biāo)清晰準(zhǔn)確是我國(guó)政府扶貧開(kāi)發(fā)能夠取得偉大成就的重要因素。扶貧開(kāi)發(fā)的偉大成就為我國(guó)政府農(nóng)村“低保”政策的順利出臺(tái)創(chuàng)造了條件。農(nóng)村“低保”政策的順利出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題已經(jīng)從制度上得到了解決。扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入了“開(kāi)發(fā)式扶貧”和“保障式扶貧”的“兩輪驅(qū)動(dòng)”的新階段。黨的十七屆三中全會(huì)要求“實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策”。農(nóng)村低收入人口進(jìn)入扶貧的對(duì)象范圍，意味著扶貧開(kāi)發(fā)從此要由解決生存問(wèn)題為主轉(zhuǎn)入到解決發(fā)展問(wèn)題為主，要由解決絕對(duì)貧困問(wèn)題為主轉(zhuǎn)入到解決相對(duì)貧困問(wèn)題為主。把國(guó)家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)定位為“縮小發(fā)展差距，促進(jìn)社會(huì)和諧”，正是順應(yīng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的新要求。

二、戰(zhàn)略重點(diǎn)：不斷提高扶持對(duì)象的自我發(fā)展能力

戰(zhàn)略重點(diǎn)要服從服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)，扶貧戰(zhàn)略重點(diǎn)選擇要為“縮小發(fā)展差距”服務(wù)。發(fā)展慢收入低是能力低的結(jié)果，能力低是發(fā)展慢收入低的原因。不斷提高扶貧對(duì)象的自我發(fā)展能力是“縮小發(fā)展差距”的必經(jīng)途徑，也是堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

提高扶貧對(duì)象的自我發(fā)展能力可以通過(guò)發(fā)展教育、加強(qiáng)培訓(xùn)去實(shí)現(xiàn)，但更重要的是要牢固確立扶貧對(duì)象在反貧困過(guò)程中的主體地位，要讓扶貧對(duì)象參與整個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)的議事、決策、干事的全過(guò)程。讓他們?cè)诋?dāng)家作主參與開(kāi)發(fā)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)“三增”，一是增強(qiáng)自信，二是增長(zhǎng)才干，三是增加收入。才干是收入的基礎(chǔ)，自信是增長(zhǎng)才干的基礎(chǔ)，只有在“三增”基礎(chǔ)上的發(fā)展和收入才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)。我們部署所有的扶貧開(kāi)發(fā)工作都要把是否有利于扶貧對(duì)象能力的提高、整體素質(zhì)的提高作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。從大局看，這牽涉到整個(gè)國(guó)民素質(zhì)的提高和民族的振興。提高扶貧對(duì)象的自我發(fā)展能力包括兩個(gè)層面，一是村民的能力，二是村級(jí)組織(包括行政、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)組織)的能力。相比之下，后者能力的提高更緊迫。

三、戰(zhàn)略措施：構(gòu)建“大扶貧”格局

戰(zhàn)略措施也要服從服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)，扶貧戰(zhàn)略措施要為“縮小發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)和諧”服務(wù)。構(gòu)建“大扶貧”格局作為戰(zhàn)略措施是實(shí)現(xiàn)“縮小發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)和諧”這一戰(zhàn)略目標(biāo)的最有力保證?！按蠓鲐殹备窬职▋蓚€(gè)層面，一是扶貧對(duì)象的“大”，二是扶貧力量的“大”。兩者的統(tǒng)一才是真正意義上的“大扶貧”格局。

扶貧對(duì)象的“大”，是指一個(gè)國(guó)家的全部扶貧對(duì)象，包括中央政府的扶貧對(duì)象和地方各級(jí)政府的扶貧對(duì)象。在科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、關(guān)注民生的大背景下，“縮小發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)和諧”、“對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策”是中央政府和地方各級(jí)政府的共同責(zé)任。國(guó)家實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)后，2009年中央政府的扶貧對(duì)象是4007萬(wàn)人。地方各級(jí)政府在保民生、保穩(wěn)定的過(guò)程中，也開(kāi)展了大量的扶貧活動(dòng)，其扶貧對(duì)象只有一部分，有的地方(發(fā)達(dá)地區(qū))甚至只是小部分是中央政府的扶貧對(duì)象。也就是說(shuō)整個(gè)國(guó)家的全部扶貧活動(dòng)所包含的扶貧對(duì)象遠(yuǎn)大于中央政府確定的扶貧對(duì)象(4007萬(wàn)人)。這是我國(guó)當(dāng)前全部扶貧工作的現(xiàn)實(shí)。把地方各級(jí)政府的扶貧成果計(jì)算進(jìn)去，我國(guó)政府的扶貧成就對(duì)全球反貧困事業(yè)的貢獻(xiàn)會(huì)更大，會(huì)更有利于提升我國(guó)的大國(guó)形象。我認(rèn)為，規(guī)范我國(guó)政府(包括中央政府和地方各級(jí)政府)的扶貧活動(dòng)已經(jīng)勢(shì)在必行。

要規(guī)范我國(guó)政府的全部扶貧活動(dòng)，就要實(shí)行中央扶貧標(biāo)準(zhǔn)加地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)的政策。我國(guó)地域遼闊、人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的實(shí)際，決定了只有中央扶貧標(biāo)準(zhǔn)是不夠的。增加并規(guī)范地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)增強(qiáng)地方各級(jí)政府加大扶貧開(kāi)發(fā)力度，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展戰(zhàn)略思想的積極性和自覺(jué)性十分有利。

“縮小發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)和諧”、“對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策”，標(biāo)示著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入了由解決生存問(wèn)題為主到解決發(fā)展問(wèn)題為主，由解決絕對(duì)貧困問(wèn)題為主到解決相對(duì)貧困問(wèn)題為主的新階段。解決發(fā)展問(wèn)題、解決相對(duì)貧困問(wèn)題時(shí)，扶貧標(biāo)準(zhǔn)不宜繼續(xù)采用絕對(duì)數(shù)指標(biāo)，而適宜采用相對(duì)數(shù)指標(biāo)，也就是用相對(duì)數(shù)劃定貧困線。

中央政府的貧困線定在8％比較合適。按貧困線8％計(jì)算，線下人口約6500萬(wàn)人。今年全國(guó)農(nóng)村“低?！比丝诩s4300萬(wàn)人(占全國(guó)農(nóng)村人口的4.5％)，其中喪失生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的長(zhǎng)期“低?！比丝诩s1500萬(wàn)人?？鄢L(zhǎng)期“低?！比丝诤?，中央政府的扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象在5000萬(wàn)人左右。中央政府每年對(duì)5000萬(wàn)人實(shí)行扶貧政策，應(yīng)該力所能及。今后中央政府專項(xiàng)安排的扶貧資源就要依據(jù)中央政府確定的扶貧對(duì)象的分布情況進(jìn)行分配。地方政府接受了中央政府分配的扶貧資源后，其扶貧活動(dòng)必須無(wú)條件覆蓋并解決中央政府確定的扶貧對(duì)象的貧困問(wèn)題。這樣，不發(fā)達(dá)省(區(qū)、市)的貧困線就會(huì)高于8％，發(fā)達(dá)省(區(qū)、市)就會(huì)低于8％。低于8％的地方也要按8％(可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和可能提高標(biāo)準(zhǔn))確定本級(jí)的扶貧對(duì)象，增加部分由自身籌集扶貧資源予以解決。由此類推至市、縣，

這樣，中央政府和地方各級(jí)政府的貧困線和扶貧對(duì)象就分別確定下來(lái)了。逐級(jí)計(jì)算后，整個(gè)國(guó)家實(shí)際覆蓋的扶貧對(duì)象將超過(guò)1億人，和當(dāng)前國(guó)際社會(huì)認(rèn)可我國(guó)的貧困人口基本吻合。

中央政府和地方各級(jí)政府的貧困線確定下來(lái)后，就要納入各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門的年度統(tǒng)計(jì)，每年得出貧困線收入數(shù)，再用貧困線收入數(shù)與當(dāng)年農(nóng)民平均收入數(shù)進(jìn)行比較，得出“貧困收入線與平均收入線的差距”指標(biāo)。年初逐級(jí)確定目標(biāo)，年底逐級(jí)考核。

這個(gè)指標(biāo)的意義，一是由于它是相對(duì)的，會(huì)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程自動(dòng)做出調(diào)整，體現(xiàn)了黨的十七大關(guān)于“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”的精神，科學(xué)適用；二是現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系中只有“農(nóng)民人均純收入”指標(biāo)，這只是一個(gè)平均數(shù)指標(biāo)，如果沒(méi)有“貧困收入線與平均收入線的差距”指標(biāo)，很容易造成“平均水平掩蓋不平衡”的結(jié)果；三是“貧困收入線與平均收入線的差距”是一個(gè)綜合的結(jié)果性指標(biāo)，體現(xiàn)社會(huì)分配的公平程度，是社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系中的標(biāo)志性指標(biāo)，是社會(huì)穩(wěn)定評(píng)價(jià)體系中的基礎(chǔ)性指標(biāo)，可以反映中央和地方各級(jí)政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展戰(zhàn)略思想的成效和水平，對(duì)確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。同時(shí)對(duì)各級(jí)各地政府分別制定具有本級(jí)本地特色扶貧開(kāi)發(fā)的方針、政策、措施，也具有重要的意義。

扶貧力量的“大”包括政府及政府各部門、民營(yíng)組織和社會(huì)的全部扶貧力量。扶貧具有的“保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造更加良好的社會(huì)環(huán)境”的內(nèi)在功能，決定著扶貧投入是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總成本的重要組成部分。扶貧不僅是政府的職能所在，也是民營(yíng)組織和全社會(huì)的共同責(zé)任。這是構(gòu)建“大扶貧”格局的理論依據(jù)。要據(jù)此建立和完善國(guó)家扶貧政策體系。

四、政策體系：政府的職能責(zé)任、民營(yíng)組織的社會(huì)責(zé)任和全社會(huì)的志愿精神的統(tǒng)一

要緊緊圍繞政府履行職能責(zé)任、民營(yíng)組織履行社會(huì)責(zé)任和全社會(huì)提倡志愿精神，去建立并不斷完善國(guó)家扶貧政策體系。

政府履行職能責(zé)任。在科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，中央和地方各級(jí)政府要建立穩(wěn)定的扶貧投入機(jī)制，政府扶貧投入要和財(cái)政收入同步增長(zhǎng)；政府各部門要從改善國(guó)家宏觀發(fā)展環(huán)境高度去提高對(duì)扶貧重要性的認(rèn)識(shí)，并在各自的職能范圍內(nèi)履行扶貧責(zé)任，制定落實(shí)扶貧的政策，形成政府完整的扶貧政策體系。

民營(yíng)組織履行社會(huì)責(zé)任。民營(yíng)組織要通過(guò)經(jīng)濟(jì)協(xié)議購(gòu)買扶貧對(duì)象的產(chǎn)品和服務(wù)，為扶貧對(duì)象提供產(chǎn)品和服務(wù)，并力所能及地承擔(dān)一部分經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)履行社會(huì)責(zé)任，達(dá)到改善發(fā)展環(huán)境，提升組織形象，加快自身發(fā)展的目標(biāo)。

全社會(huì)要提倡責(zé)任意識(shí)和志愿精神。社會(huì)扶貧的力量潛力巨大。要提倡、發(fā)動(dòng)和鼓勵(lì)財(cái)富擁有者回報(bào)社會(huì)。國(guó)家要以激發(fā)財(cái)富擁有者的社會(huì)責(zé)任和志愿精神為目標(biāo)，以滿足財(cái)富擁有者捐贈(zèng)財(cái)富的意愿為內(nèi)容，制定出臺(tái)鼓勵(lì)政策。積極探索財(cái)富社會(huì)分配管理的新機(jī)制，一方面要完善政府現(xiàn)有接收機(jī)構(gòu)的管理制度，取信于財(cái)富捐贈(zèng)人；另一方面要大力培育和發(fā)展非政府接收管理組織，努力搭建愛(ài)心責(zé)任平臺(tái)，為盡可能多的財(cái)富擁有者和盡可能多的社會(huì)財(cái)富回報(bào)社會(huì)創(chuàng)造良好的環(huán)境?？茖W(xué)合理地分配社會(huì)財(cái)富，將推動(dòng)社會(huì)尊重財(cái)富，尊重財(cái)富創(chuàng)造者，消除仇富心理，營(yíng)造和諧社會(huì)。和諧社會(huì)為財(cái)富創(chuàng)造者帶來(lái)更好的創(chuàng)富環(huán)境，加快創(chuàng)富步伐，推動(dòng)社會(huì)財(cái)富持續(xù)增長(zhǎng)。社會(huì)財(cái)富持續(xù)增長(zhǎng)又為社會(huì)財(cái)富更好更公平分配奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

——特殊政策：加大對(duì)特殊地區(qū)的扶持力度。特殊地區(qū)是指革命老區(qū)、小小民族地區(qū)和邊境地區(qū)。特殊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，制定特殊政策，加大對(duì)特殊地區(qū)的扶持力度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展戰(zhàn)略思想的重要內(nèi)容。例如，黨的十七大和十七屆三中全會(huì)都特別強(qiáng)調(diào)，要加大對(duì)革命老區(qū)的扶持力度。但由于革命老區(qū)在界定標(biāo)準(zhǔn)和界定方法方面存在技術(shù)上的困難，加大扶持力度的措施遲遲落實(shí)不了。革命老區(qū)不僅為中國(guó)革命的勝利做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，而且在保護(hù)生態(tài)、優(yōu)化環(huán)境方面還在繼續(xù)做出犧牲和貢獻(xiàn)。但就目前的情況看，革命老區(qū)無(wú)論在區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)育，還是在人民生活水平和生活質(zhì)量等方面，相對(duì)于周邊地區(qū)都有較大差距，這種差距還呈現(xiàn)著繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。這種狀況如果不能得到有效的控制，勢(shì)必造成這塊浸透著烈士鮮血的土地上的人民心理上的不平衡，不平衡即不穩(wěn)定。因此，落實(shí)黨的十七大精神，加大對(duì)革命老區(qū)的扶持力度刻不容緩。我認(rèn)為，可以打破行政區(qū)劃，把革命老區(qū)納入宏觀經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的整體規(guī)劃中去，讓它在宏觀經(jīng)濟(jì)區(qū)劃中得到協(xié)調(diào)發(fā)展。以中央革命根據(jù)地為例，中央革命根據(jù)地是珠江三角洲和海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的腹地，承擔(dān)著這兩塊經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)生態(tài)，優(yōu)化環(huán)境的重任。把中央革命根據(jù)地的連片開(kāi)發(fā)作為重要內(nèi)容，納入珠三角和海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的總體規(guī)劃中去，中央給予特殊的支持政策。這樣，不僅黨的十七大關(guān)于加大對(duì)革命老區(qū)的扶持力度精神得到了落實(shí)，而且對(duì)珠三角和海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展十分有利。

——政策的制定、執(zhí)行、落實(shí)和監(jiān)督。政府要成立強(qiáng)有力的扶貧部門，代表政府行使國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和扶貧政策的制定、執(zhí)行、落實(shí)和監(jiān)督的行政權(quán)力。當(dāng)前我國(guó)政府扶貧部門的主要問(wèn)題是，機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、職級(jí)低，人員少、設(shè)備差、能力弱。二十多年來(lái)，全國(guó)扶貧系統(tǒng)就是在這樣艱苦的條件下，為發(fā)展中國(guó)的扶貧事業(yè)在努力探索，積極工作。中央已經(jīng)明確，“搞好新階段扶貧開(kāi)發(fā)，對(duì)確保全體人民共享改革發(fā)展成果具有重大意義，必須作為長(zhǎng)期歷史任務(wù)持之以恒抓緊抓好?！币瓿珊眠@一長(zhǎng)期歷史任務(wù)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)、提升能力已經(jīng)勢(shì)在必行。今后政府扶貧部門的主要職責(zé)是：

1、制定、執(zhí)行、落實(shí)國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系。

2、指導(dǎo)、監(jiān)督政府各部門扶貧政策的制定、執(zhí)行、落實(shí)。

3、制定、執(zhí)行、落實(shí)政府扶貧規(guī)劃；分配、管理、使用政府專項(xiàng)扶貧資源。

4、宣傳、發(fā)動(dòng)、鼓勵(lì)、組織民營(yíng)組織履行扶貧社會(huì)責(zé)任。

5、宣傳、發(fā)動(dòng)、鼓勵(lì)、組織全社會(huì)發(fā)揚(yáng)扶貧志愿精神，為盡可能多的財(cái)富擁有者和盡可能多的社會(huì)財(cái)富回報(bào)社會(huì)創(chuàng)造良好的環(huán)境。