董　彥　何　晶　王　磊

編者按：

《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和2009年中央一號文件中確立的“省管縣(市)”體制改革的路徑，是一個引人注目的亮點。據(jù)統(tǒng)計，自1992年至今，全國已有20余個省份試行了省管縣?，F(xiàn)在，“省管縣”的改革再次被推到幕前，這項觸及中國大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政體制、行政管理體制等諸多內(nèi)容的改革路徑在逐漸變得清晰起來。

目前，“省管縣(市)”的改革路徑包括了兩個互相銜接的部分：一是在財政體制上推進“省管縣(市)”改革。財政體制上的改革突破，是向“省管縣”模式轉(zhuǎn)變最直接也最便捷的切入口；二是在有條件的省份，依法探索財政體制和行政體制統(tǒng)一的“省管縣(市)”改革，在逐漸摸索配合政治體制改革。

歸根到底，“省管縣”的改革涉及到利益的重新調(diào)整和權(quán)力的重新分配。從“市管縣”走向“省管縣”，能否實現(xiàn)帶動縣城經(jīng)濟的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距的改革初衷?政府部門是否能夠承擔和面對所面臨的地區(qū)差異、利益分配和權(quán)力格局等帶來的一系列壓力和阻力?被脫去了一層權(quán)力的地級市又是否做好了準備?對此，本刊采訪了幾位專家和官員，將他們的看法一一集納陳列，供讀者參考。

在市管縣的體制下，市級機構(gòu)實際上多起著上傳下達的功能?？h里要解決實際問題往往還要直接找省廳才能真正解決。而相應(yīng)的省里的一些決定要經(jīng)過市級才能落實到縣里，這里面就多了一個環(huán)節(jié)，不利于政令的順暢。

但省直管縣這種體制上的大手術(shù)，會牽涉到數(shù)以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。因此，省直管縣的改革應(yīng)當是在具備條件的地方先進行改革嘗試，條件暫不具備的可以等條件具備后再試，不可一哄而上。同時，由于各省的經(jīng)濟實力、地域面積、人口數(shù)量、社會關(guān)系等方面差別很大，面臨的問題也十分復雜，因此改革也不能“一刃切”。

我認為，“省管縣”的改革總體上分為三步：第一，日前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，同時適當下放經(jīng)濟管理權(quán)，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導地位。第二，市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能有增有減，縣的職能合理擴充。第三，市進行改革。合理擴大市轄區(qū)，調(diào)整精簡機構(gòu)和人員?？偡较驊?yīng)當是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級市(其級別可保留，但只負責管理城市本身)，省直管鼠

如果說，我們以往的所有改革都要考慮群眾的承受度，那么，“省管縣”這項改革所要進行的機構(gòu)和人員的調(diào)整，將主要考驗地級市及官員的承受度。從改革試點的情況來看，這_層級還有不少疑問和困惑需要解決，在表面上不好對改革提出反對的意見，但心里可能還有些抵觸和失落感，在這方面還應(yīng)做大量艱苦的工作。因此，“省管縣”要考慮比較穩(wěn)妥的漸進式改革方案。

以前我們國家是通過中心城市的建設(shè)來加快城市化的進程，這對推動社會經(jīng)濟發(fā)展有重要作用。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立健全及政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，原有的財政體制的一些不適應(yīng)開始逐步顯現(xiàn)。對于“省管其而言，其主要內(nèi)容是財政管理體制的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段地方政府間的財權(quán)與事權(quán)并不完全相匹配，地方多級財政層級也相應(yīng)地增加了財政成本，降低了財政管理的效率。從各方面來說，“省管縣”改革都是勢在必行。

在“省管縣”改革中，對于利益分配關(guān)系的變化而帶來的市與縣之間新的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，應(yīng)該通過體制創(chuàng)新給省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方財政一種合理的利益導向，使市對縣原有的帶動效應(yīng)不會因為改革而弱化。不要因為缺少有效的監(jiān)督約束機制而產(chǎn)生“一放就亂，一亂就收，一收就死”的惡性循環(huán)。

在改革中應(yīng)該主要把握幾個方面的政策取向：一是財政體制的扁平化需要漸進地帶動行政體制的扁平化，貫徹分稅分級財政體制，這樣有利于政府精簡和政府職能的合理定位；二是在改革的初始起步階段，“省管縣”的試點工作往往都是在一些經(jīng)濟條件比較好的縣中進行，給這些縣“松綁”來刺激經(jīng)濟的發(fā)展；而在另一方面，對那些相對較貧困的縣也應(yīng)給予關(guān)注，通過省級財政的轉(zhuǎn)移支付來滿足貧困縣的基本公共服務(wù)；三是在改革中應(yīng)建立有效的約束機制。在由“市管縣”到“省管縣”的轉(zhuǎn)變過程中，必然對省級政府提出更高的要求，其中包括省對縣轉(zhuǎn)移支付的要求，合理指導縣域經(jīng)濟發(fā)展以及監(jiān)管的要求，避免地方政府在擴權(quán)或財政體制的變革過程中缺少合理的激勵機制而導致行為扭曲。