王海朋,王 俊,林 輝

中圖分類號:F307.3文獻標(biāo)識碼:C文章編號:1007-273X(2009)10-0011-03

為保障畜牧業(yè)健康發(fā)展,穩(wěn)定生豬市場供應(yīng),增強畜牧業(yè)抵御風(fēng)險的能力,促進農(nóng)民增收,2007年7月,湖北省根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于促進生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場供應(yīng)的意見》(國發(fā)[2007]22號)文件精神,以及財政部《關(guān)于印發(fā)能繁母豬保險保費補貼管理暫行辦法的通知》(財金[2007]66號)和農(nóng)業(yè)部的有關(guān)文件精神,積極開展能繁母豬政策性保險工作。2008年,根據(jù)國務(wù)院和農(nóng)業(yè)部的要求,湖北省又適時開展了奶牛的保險工作。同時云夢、羅田等縣市積極探索,開展了生豬和能繁母羊的保險工作。自此,湖北畜牧業(yè)全面進入了政策性保險時代。

1湖北省畜牧業(yè)政策性保險運行的基本情況

1.1能繁母豬保險的情況

能繁母豬保險期限為1年,每頭保險金額1 000元,保險費率6%,保費60元。其中:中央財政補貼50%,每頭30元;省級財政補貼30%,每頭18元;養(yǎng)殖戶承擔(dān)20%,每頭12元。即飼養(yǎng)戶承擔(dān)12元,其余48元由政府直接補貼。截止2008年12月31日,湖北省能繁母豬參保數(shù)為2 327 081頭,理賠

76 915頭(其中中華聯(lián)合10 610頭,人保財險66 305頭),理賠金額7 691.5萬元。死亡理賠總數(shù)占全部參保能繁母豬總數(shù)的3.31%。在2008年冰雪災(zāi)害期間死亡能繁母豬26 100萬頭,占總死亡數(shù)的33.93%。

1.2奶牛保險的情況

奶牛保險期限為1年,每頭保險金額6 000元, 保險費率6%,保費360元。其中:中央財政補貼30%,每頭108元;省級財政補貼30%,每頭108元;縣(市、區(qū))財政補貼20%,每頭72元;養(yǎng)殖戶承擔(dān)20%,每頭72元。截止2008年6月30日,湖北省共承保奶牛28 455頭,占年末存欄量的46.63%,保費總額為1 025萬元,實際收取333萬元,已經(jīng)理賠241萬元。

1.3能繁母羊保險試點情況

在政策性保險之外,湖北黃岡市為推動山區(qū)山羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展,會同中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司,在羅田縣開展了能繁母羊保險試點工作,其目的是為了扶持和促進該縣農(nóng)村養(yǎng)羊合作社的健康發(fā)展。具體操作辦法是:每只能繁母羊保額為300元,保費12元,其中由縣財政補助6元,養(yǎng)殖戶交納保費6元,保險期限為1年。據(jù)統(tǒng)計,該縣投保母羊共計達1萬余只。

1.4生豬保險試點情況

為進一步健全農(nóng)村保障機制,探索畜牧業(yè)保險新思路,2007年,孝感市會同中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司云夢支公司,在云夢縣開展了生豬保險的試點工作。其具體操作方法是:種豬按定額方式承保,保險期限為1年。即母豬

1 000元/頭,公豬1 500元/頭;育肥豬,如果分批投保的,從保險單生效之日起到出欄為止,保險期限最長不超過4個月;按年計劃飼養(yǎng)量投保的,保險期限為1年。育肥豬每頭保險金額300元。保險費率為6%。種豬每頭保費由云夢縣財政承擔(dān)2/3(種公豬60元/頭,母豬40元/頭),養(yǎng)殖戶承擔(dān)1/3(種公豬30元/頭,母豬20元/頭);商品豬每頭保費18元,由縣政府承擔(dān)25%(4.5元/頭),保險公司優(yōu)惠25%(4.5元/頭),養(yǎng)殖戶承擔(dān)50%(9元/頭)。2007年7月至2008年6月30日,云夢共參保生豬244 378頭,其中能繁母豬24 351頭,商品豬220 027頭(保存欄數(shù)88 010頭,按年循環(huán)2.5頭次計算為220 027頭),收取保費186萬元,共賠付139萬元,賠付率為74.7%。

2畜牧業(yè)政策性保險工作存在的問題

湖北省畜牧業(yè)政策性保險工作施行以來,各地推進速度較快,總體實施效果較好。特別是在能繁母豬保險推進過程中,全省各級畜牧獸醫(yī)部門認真履行工作職責(zé),為保險經(jīng)辦機構(gòu)開展承保、查勘、定損、理賠等各項工作給予了大力支持和積極配合。通過實施能繁母豬和奶牛的保險,有效地增強了養(yǎng)殖戶抵御重大疫病和自然災(zāi)害等風(fēng)險的能力,特別是在2008年初的雪災(zāi)和洪澇災(zāi)害中,極大地降低了養(yǎng)殖戶的經(jīng)營風(fēng)險,促進了畜牧產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。畜牧業(yè)保險工作取得了一定的成效,但是在畜牧業(yè)保險施行中還存在一些需要不斷完善和加以解決的問題。

2.1沒有做到“應(yīng)保盡?！?/p>

據(jù)實地調(diào)查,“應(yīng)保未?！钡膯栴}在一些地方確實存在。不少養(yǎng)殖戶的能繁母豬在集中投保時因豬齡不足8個月,沒有趕上辦理保險。若這些沒有進入保險的能繁母豬因病死亡,就不能獲得保險“賠付”。導(dǎo)致“應(yīng)保未保”的主要原因是:集中簽訂的保單所反映的能繁母豬存欄數(shù),只是當(dāng)時的一個“靜態(tài)”數(shù)據(jù)。各地能繁母豬呈現(xiàn)大幅度增長,而能繁母豬保險工作卻沒有逐月及時跟上,導(dǎo)致新增能繁母豬處于“應(yīng)保未?！睜顟B(tài)。

2.2保單簽訂不規(guī)范

按照能繁母豬保險工作政策文件要求,能繁母豬存欄30頭以上的養(yǎng)殖場(戶),要直接與保險公司簽訂保單;能繁母豬存欄30頭以下的養(yǎng)豬戶,可以村組或?qū)I(yè)協(xié)會、合作社為單位統(tǒng)一投保。但在實際操作中,有些地方存在保單簽訂不規(guī)范的問題。主要表現(xiàn):一是個別地方保單沒有到戶,采用“一鄉(xiāng)一單”投保。養(yǎng)豬戶投保后手中沒有法定憑據(jù),一旦出險,其權(quán)益保護將會受到影響。同時,也會由此帶來保險標(biāo)的物數(shù)目不確切的問題,甚至給騙保、詐保留下隱患和漏洞。二是母豬散養(yǎng)戶投保人不符合要求。母豬散養(yǎng)戶投保人應(yīng)該是“村組或?qū)I(yè)協(xié)會、合作社”。但有些地方為圖簡便,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧技術(shù)服務(wù)中心為投保人。三是保前登記不深入。有的保險業(yè)務(wù)員在簽訂保單前沒有對存欄母豬進行現(xiàn)場清點核實,僅聽養(yǎng)豬戶主口頭報數(shù)。結(jié)果是保單上的投保頭數(shù)小于實際存欄頭數(shù),保險標(biāo)的指向不明確。這種情況下一旦出險,就會引發(fā)糾紛和爭議,給騙保留下可乘之機,導(dǎo)致賠付率“虛高”。

2.3理賠手續(xù)過于繁瑣

據(jù)調(diào)查,各地能繁母豬出險后的理賠手續(xù)相當(dāng)繁瑣,導(dǎo)致賠付不及時的問題在一些地方客觀存在。例如,有的縣市規(guī)定:養(yǎng)豬戶出險后要有電話報案單、現(xiàn)場查勘報告、理賠申請書、免疫證及免疫耳標(biāo)、病死豬的照片、鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)中心診斷證明等多道文書手續(xù),且缺一不可,有的還要將病死豬的一只耳朵割下交給保險公司,才算手續(xù)齊全。正常情況下,需要10d左右時間才能領(lǐng)到賠付款,而有些地方從出險報案到賠付到位長達2~3個月的時間。導(dǎo)致賠付不及時的原因,主要是理賠手續(xù)過于繁瑣,加上有的地方承保機構(gòu)人手不足,交通工具等硬件設(shè)施不配套,以致有時候不能當(dāng)日到達出險現(xiàn)場,拖延了理賠時間。

2.4保險條款設(shè)計不科學(xué)、不合理

根據(jù)財政部《中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼管理辦法》(財金[2008]27號)和湖北省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于開展能繁母豬保險工作的實施意見》要求,現(xiàn)行的保險條款有多處不盡合理。一是保險責(zé)任范圍過窄,保險責(zé)任不能完全滿足養(yǎng)殖戶的實際需求。一方面保險的疫病概念表述不清,所列出的病名及其免疫副反應(yīng)僅有10種,其中,藍舌病、癢病屬于牛羊疫病,敗血癥也不是一個具體的病名,而是豬丹毒、豬肺疫、豬鏈球菌病等疫病的臨床癥狀和病理表現(xiàn)。另一方面,近幾年豬的疫病越來越復(fù)雜,圓環(huán)病毒、偽狂犬病、細小病毒等母豬生殖系統(tǒng)疾病越來越多,造成配種不成、難產(chǎn)等影響母豬繁殖能力的現(xiàn)象增多,但這些又不在保險責(zé)任范圍之內(nèi)。產(chǎn)品與需求的不完全匹配,不能完全滿足養(yǎng)殖戶的實際需求。奶牛保險的責(zé)任范圍也定得過窄,尤其是奶牛難產(chǎn)等疾病所致死亡沒有列入保險范圍,不利于養(yǎng)殖戶更好的規(guī)避風(fēng)險。二是責(zé)任免除條款設(shè)立不當(dāng)。財政部(財金[2008]27號)明文規(guī)定,當(dāng)發(fā)生高傳染性疫病政府實施強制撲殺時,經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)對投保農(nóng)戶進行賠償,并可從賠償金額中相應(yīng)扣減政府撲殺專項補貼金額。而現(xiàn)行的保險條款規(guī)定,對政府為防止疫情擴散而捕殺、掩埋、焚燒的未患病的保險母豬不負責(zé)賠償。三是保險條款中有不少缺乏政策依據(jù)、顯失公平的規(guī)定存在。例如:20d的疾病觀察期內(nèi),對因病死亡的母豬不負賠償責(zé)任;保險母豬死亡后,如有殘值,保險人要作相應(yīng)扣除;發(fā)生保險事故時,若母豬保險金額高于出險時的市場價格,則按市場價格計算賠償。如此等等,都將損害到投保人的合法權(quán)益。

2.5理賠制度存在缺陷

據(jù)調(diào)查了解,各地理賠制度中,大都只規(guī)定沒有免疫證及免疫耳標(biāo)的病死豬不予賠付,理賠手續(xù)不全的不予賠付。但是,基本上沒有將“病死豬無害化處理”作為理賠兌現(xiàn)的前置條件和強制要求在制度中予以明確,僅作一般性口頭強調(diào)。由此會導(dǎo)致病死豬的無害化處理不規(guī)范、不徹底,其危害不可小視。個別地方“割病豬耳朵”的作法也極不科學(xué),直接違背了病死豬無害化處理要求,很容易擴散病源。

2.6賠付資金撥付不及時

自2007年啟動能繁母豬保險工作以來,財政部門是按年末的能繁母豬存欄數(shù)撥付保費補貼資金的。由于投保數(shù)量超過年末的能繁母豬存欄數(shù)量,導(dǎo)致保費補貼資金不足,所有新增能繁母豬的保費補貼遲遲不能落實到位,有不少地方影響到理賠工作的有序開展。例如,從2008年11月第二個保險年度開始,到2009年4月底,湖北武穴市當(dāng)時共計有183頭出險母豬的賠付不到位,賠付時間拖延最長達165d。

3推進畜牧業(yè)保險工作的建議

為切實做好當(dāng)前和今后畜牧業(yè)政策性保險工作,通過實地調(diào)查和認真研究,擬從完善政策性保險制度入手,提出如下建議:

3.1建立“集中投保”與“常年投?！毕嘟Y(jié)合的保險機制

實行“集中投?！迸c“常年投?！毕嘟Y(jié)合的保險工作推進機制,努力實現(xiàn)能繁母豬、奶?！皯?yīng)保盡保”。鑒于一年中能繁母畜的變動情況較大,可在上一年度保險期屆滿續(xù)保時,統(tǒng)一行動,組織集中投保。對以后新增加的達到投保條件的能繁母豬、奶牛,保險經(jīng)辦機構(gòu)堅持按月或按季度跟進,及時辦理承保手續(xù)。只有實行“常年投?！?才能真正提高投保率,擴大政策性“三農(nóng)”保險的惠及面,及時滿足廣大養(yǎng)殖戶的保險需求。

3.2改進和規(guī)范承保、理賠工作流程

完善保險條款,改進和規(guī)范承保、理賠等重要工作流程。建議通過重新修訂,對現(xiàn)行能繁母豬保險條款進行完善,使之與三農(nóng)保險政策精神保持一致。一是要規(guī)范保單簽訂工作。對存欄能繁母豬30頭以上的養(yǎng)豬大戶,承保機構(gòu)要按照“一戶一單”的原則,直接與養(yǎng)豬戶簽訂保單;對存欄能繁母豬30頭以下的散養(yǎng)戶,由村組或?qū)I(yè)協(xié)會、合作社集中投保,與保險公司簽訂保單。禁止以縣鄉(xiāng)為單位簽訂大單。二是擴大能繁母豬、奶牛保險責(zé)任范圍。將動物疫病及其免疫副反應(yīng)造成的死亡列入保險責(zé)任,同時增加難產(chǎn)、死胎、屢配不孕等保險責(zé)任,使畜牧業(yè)保險更切合實際,以調(diào)動養(yǎng)殖戶的參保積極性。三是實行差別費率制度,實現(xiàn)保險產(chǎn)品多樣化,滿足不同層次的保險需求。一般種豬場、專業(yè)化規(guī)模豬場母豬品質(zhì)優(yōu)良,成本較高,保費承受能力也較強,需要更高保額的能繁母豬保險產(chǎn)品。四是適當(dāng)提高保額。據(jù)調(diào)查,一頭能繁母豬按目前的市場價值,最少要2 500元,一頭奶牛要12 000元,一只母羊要600元,許多養(yǎng)殖戶都表示目前的保額標(biāo)準(zhǔn)過低。建議適當(dāng)提高保額,使養(yǎng)殖戶的利益得到最大程度的保護。五是以方便群眾,惠農(nóng)利農(nóng)為原則,簡化和規(guī)范理賠手續(xù)。建立高效快捷的理賠專班,做到快速查勘,快速理賠,在驗明保險憑證、保險標(biāo)的和業(yè)主身份的前提下,大力推行現(xiàn)場賠付。六是科學(xué)防范畜牧業(yè)保險道德風(fēng)險。堅持能繁母豬不防疫不承保、病死豬不處理不賠付的原則,防止病原擴散,防止重復(fù)理賠。理賠人員、防疫監(jiān)督人員必須加強對病死母豬和奶牛無害化處理的現(xiàn)場監(jiān)督,并保留影像資料和簽字記錄,禁止采用割病豬耳朵的辦法,嚴(yán)格把防疫和無害化處理搞到位。

3.3完善保費補貼資金撥付制度

世貿(mào)組織《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》明確提出,政府在財政上參與農(nóng)業(yè)保險以支持本國農(nóng)業(yè)發(fā)展,是“綠箱”政策的重要內(nèi)容,發(fā)達國家充分運用世貿(mào)組織有關(guān)條款,支持畜牧業(yè)保險的發(fā)展。因此,對畜牧業(yè)保險實行財政補貼是補貼“三農(nóng)”,提高畜產(chǎn)品國際競爭力的有效手段,建議財政部門進一步加大對保險的補貼力度和補貼范圍。同時,財政部門應(yīng)隨時掌握保費補貼資金的實際使用情況。在實際執(zhí)行中,如果因投保數(shù)量超過上年末統(tǒng)計數(shù)而出現(xiàn)保費補貼資金不足時,財政部門應(yīng)及時安排補足,使保費補貼資金撥付進度與保險推進速度基本保持一致,以確保畜牧業(yè)保險的承保與理賠工作得以順利推進。

3.4密切配合與相互激勵的保險工作機制

理順保險公司與基層畜牧獸醫(yī)部門的關(guān)系,形成密切配合與相互激勵的工作機制。現(xiàn)行能繁母豬保險體系中,風(fēng)險防范和損失承擔(dān)方主要是保險公司?；鶎有竽镣茝V服務(wù)部門在缺乏利益推動的情況下,能繁母豬保險被當(dāng)作一項政治任務(wù)來完成。這種“有責(zé)任、無利益”的工作機制,不可避免地會帶來執(zhí)行不力的情況,不利于提高畜牧業(yè)保險運行效率。因此,有必要建立保險公司與基層職能部門的協(xié)作激勵機制。其理由是:目前基層畜牧部門財政供給水平較低,地方?jīng)]有配套安排保險工作專項經(jīng)費;如果給予基層職能部門足夠的費用補貼及獎勵,可以充分調(diào)動職能部門的工作積極性,有利于共同加強風(fēng)險管控,有利于降低保險經(jīng)營成本,有利于提高工作質(zhì)量和工作效率,進一步促進畜牧業(yè)政策性保險的發(fā)展。建立協(xié)作激勵機制必須以公平、公開、公正為原則,經(jīng)雙方協(xié)商,確定合理的報酬標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。

3.5加強畜牧業(yè)政策性保險隊伍建設(shè)

我國畜牧業(yè)政策性保險起步較晚,保險部門在農(nóng)村基層的現(xiàn)有機構(gòu)鋪設(shè)與人力配備以及基礎(chǔ)設(shè)施均較為薄弱,相應(yīng)的農(nóng)險人才以及技術(shù)儲備不足。特別是畜牧業(yè)保險因其政策性、專業(yè)性、技術(shù)性較強,對保險工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高更嚴(yán)格的要求。因此,加強“畜牧業(yè)”保險隊伍建設(shè)勢在必行。一是要強化服務(wù)意識。承保機構(gòu)要增強服務(wù)畜牧業(yè)的社會責(zé)任感,摒棄純商業(yè)保險的逐利性,充分發(fā)揮保險專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢,積極穩(wěn)妥地做好各項服務(wù)工作,為農(nóng)戶提供全方位服務(wù)。二是要不斷加強畜牧業(yè)保險人才培訓(xùn),提高畜牧業(yè)保險隊伍綜合性業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是基層保險機構(gòu)要設(shè)置到位,要延伸到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村,要配備業(yè)務(wù)素質(zhì)強的專業(yè)人員,實現(xiàn)業(yè)務(wù)全覆蓋。四是配備基礎(chǔ)設(shè)施。開展畜牧業(yè)保險必需深入基層,甚至挨戶進行走訪,特別是山區(qū),農(nóng)戶分散,交通不便,一旦出險,要投入大量人力、物力進行查勘、定損、取證等工作。因此,承保機構(gòu)要配備交通工具等必要設(shè)施,以適應(yīng)工作需要。

3.6建議加快畜牧業(yè)保險立法工作

加快畜牧業(yè)保險法規(guī)立法進程,推行能繁母豬和奶?！皬娭票ｋU”制度。從20世紀(jì)80年代起,美國政策性農(nóng)業(yè)保險就得到了普遍推行和發(fā)展。日本、法國也對部分農(nóng)作物及主要牲畜實行強制保險。這些國家的相關(guān)法規(guī)及農(nóng)業(yè)保險的運作模式對我國能繁母豬保險乃至整個農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)是很有借鑒意義的。我國現(xiàn)行的《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》中對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定相當(dāng)宏觀,政策性農(nóng)業(yè)保險定位不清、操作不規(guī)范,應(yīng)盡快制定適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險法以及相關(guān)的地方性法規(guī),處理好政策性保險和商業(yè)保險之間的關(guān)系,經(jīng)營畜牧業(yè)政策性保險不能完全以盈利為目的。建議加快畜牧行業(yè)保險立法進程,盡快推出能繁母豬、奶牛等主要畜禽的強制保險,降低養(yǎng)殖風(fēng)險,為畜牧業(yè)的發(fā)展保駕護航。

3.7創(chuàng)新畜牧業(yè)保險機制,探索新的運作模式

創(chuàng)新畜牧業(yè)保險機制,積極探索新的畜牧業(yè)保險運作模式。商業(yè)保險公司經(jīng)辦畜牧業(yè)保險后,基層政府以及畜牧獸醫(yī)部門還是承擔(dān)了大部分營運工作。雖然耗費了大量精力,但是由于商業(yè)保險公司的賠付資金來源主要是財政資金,還是不能最大限度發(fā)揮保險的經(jīng)濟補償功能,仍然存在巨額賠付風(fēng)險。建議根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中有關(guān)“積極穩(wěn)妥推進試點,發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險”的精神,以及臺灣地區(qū)畜牧業(yè)保險的運作模式和發(fā)展經(jīng)驗,對畜牧業(yè)保險采取寬松靈活的政策。積極探索建立畜牧業(yè)保險專項基金,探索政府自辦或代辦政策性畜牧業(yè)保險業(yè)務(wù)。同時,允許一部分具有較強實力的養(yǎng)殖企業(yè)或畜牧業(yè)專業(yè)合作社開展自辦保險業(yè)務(wù)。創(chuàng)新地開展多形式、多渠道的畜牧業(yè)保險業(yè)務(wù),能夠最大限度發(fā)揮保險保障畜牧業(yè)發(fā)展的 作用。