岳朝暉　廖秀健

[摘 要]建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，重在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村閑置資源問題不容忽視。閑置土地、閑置勞動(dòng)力、閑置教育資源和其他閑置公共資源的存在，不利于農(nóng)村資源優(yōu)化配置，影響到農(nóng)民的積極性，從而制約農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展，阻礙社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。鑒于此，必須樹立科學(xué)資源觀，充分利用閑置資源；加強(qiáng)土地監(jiān)管，有效利用閑置土地；培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民，促進(jìn)勞動(dòng)力資源有效轉(zhuǎn)移；優(yōu)化教育資源，完善農(nóng)村教育管理體制。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村建設(shè) 閑置資源 現(xiàn)狀 對(duì)策

作者簡介：岳朝暉（1968-），女，湖南邵陽人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院教師。廖秀健（1967-），男，四川什邡人，博士后，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)院法學(xué)系副教授，律師。研究方向：法經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)政策與法規(guī)。

中共十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一重大歷史任務(wù)，并明確提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總要求，即“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。這一任務(wù)提出，標(biāo)志著我國農(nóng)村改革邁入一個(gè)新的里程碑，是縮小城鄉(xiāng)差距，全面建設(shè)小康社會(huì)的重大舉措，“涉及了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民素質(zhì)、收入和生活質(zhì)量的提高，農(nóng)村整體面貌、環(huán)境的變化，農(nóng)村的民主管理制度等方面的任務(wù)?！盵1]近30年的農(nóng)村改革，我國取得舉世矚目的偉大成就，但仍存在一些問題，成為制約農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，農(nóng)村閑置資源是其中最易為人所忽視問題之一。

一、農(nóng)村閑置資源問題現(xiàn)狀分析

長期以來，農(nóng)村發(fā)展存在一個(gè)資源悖論，即資源匱乏的農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置資源?！伴e置資源”主要有兩層意思：一是指空閑擱置的而未得到充分利用的資源；二是指潛在的未充分挖掘的隱性資源。當(dāng)前，我國農(nóng)村閑置資源主要有：閑置土地、閑置勞動(dòng)力、閑置教育資源以及其他閑置公共資源。

（一）閑置土地

土地是人類賴以生存的最為重要的資源，現(xiàn)代科技高速發(fā)展雖極大促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展，但絲毫沒有動(dòng)搖人類對(duì)土地的依賴性。土地更是農(nóng)民生存的生命線，尤其在我國耕地資源稀缺情況下，人多地少矛盾更為尖銳，但由于部分農(nóng)村地區(qū)對(duì)土地資源不合理使用，使得大量土地出現(xiàn)空閑擱置。農(nóng)村閑置土地分為農(nóng)業(yè)閑置土地和非農(nóng)建設(shè)閑置土地?！昂饬哭r(nóng)地閑置與否，一般以主要農(nóng)作物的生長周期為準(zhǔn)。假若某塊農(nóng)田已拋荒半年以上，則就可稱其為閑置地?！盵2]所謂農(nóng)業(yè)閑置土地，即農(nóng)村原有耕地大量拋荒而閑置，出現(xiàn)這一狀況的主要原因是農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模涌入城市務(wù)工或經(jīng)商，大量農(nóng)田無人問津，而形成閑置土地。同時(shí)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)民收入有了較快增加，許多農(nóng)村居民舍棄了原來生活和交通不便的舊宅，舉家遷入城鎮(zhèn)或在村外公路附近建新房，使原村內(nèi)大量宅基地被閑置。此外，農(nóng)村還存在大量未經(jīng)合理規(guī)劃且不講經(jīng)濟(jì)效益“政績工程”所導(dǎo)致的土地閑置，與宅基地閑置一起構(gòu)成了非農(nóng)建設(shè)閑置土地。

（二）閑置勞動(dòng)力

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，大部分人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村勞動(dòng)力占全國勞動(dòng)力的多數(shù)。同時(shí)，人多地少矛盾尖銳突出，農(nóng)業(yè)人均占有耕地面積少，更由于我國農(nóng)村相對(duì)發(fā)展滯后，農(nóng)民發(fā)展空間有限，必然導(dǎo)致大量勞動(dòng)力資源閑置。迫于生存壓力，農(nóng)村勞動(dòng)力不得不背井離鄉(xiāng)，到城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)謀求發(fā)展。由于外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)條件撲朔迷離，農(nóng)村閑置勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難重重。主要體現(xiàn)在：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾一度是農(nóng)村閑置勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主陣地，但20世紀(jì)90年代中期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)入低潮，其對(duì)農(nóng)村閑置勞動(dòng)力的吸納能力嚴(yán)重下降。第二，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不穩(wěn)定使外出務(wù)工和從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民數(shù)量減少。外出務(wù)工一直是農(nóng)村閑置勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要形式，隨著市場疲軟，消費(fèi)需求不足，下崗職工明顯增多。在世界經(jīng)濟(jì)一體化的今天，更有全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使農(nóng)民工的就業(yè)形勢(shì)陷入極為嚴(yán)峻的境地。1997-1998年的亞洲金融風(fēng)暴和2008年開始的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的失業(yè)高潮是最好的說明。第三，農(nóng)民自身素質(zhì)的制約。從數(shù)量上看，我國農(nóng)村勞動(dòng)力資源豐富，但由于農(nóng)民普遍文化層次不高，在向非農(nóng)轉(zhuǎn)移過程中面臨重重障礙，形成巨大的人力資源閑置。

（三）閑置教育資源

教育資源是指全社會(huì)需要并可能用于教育事業(yè)的人、財(cái)、物資源，包括已經(jīng)投入使用的內(nèi)部教育資源，也包括未投入但社會(huì)需要并可能投入使用的外部隱性教育資源。[3]就內(nèi)部教育資源而言。第一，我國農(nóng)村人口具有密度小、居住零散等特點(diǎn)，從而導(dǎo)致辦學(xué)分散，學(xué)校學(xué)生人數(shù)過少，使得村級(jí)學(xué)校教育資源大量閑置。第二，教育資源向城市和重點(diǎn)學(xué)校傾斜。教育資源走向壟斷，使得落后地區(qū)或基礎(chǔ)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件更為惡劣。鄉(xiāng)村學(xué)校出現(xiàn)了大量教學(xué)樓閑置，或因得不到維修而成為危房。教師資源配置上城市優(yōu)先，造成了城市及其近郊學(xué)校教師嚴(yán)重超編，而偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村卻嚴(yán)重缺編。第三，農(nóng)村教育管理體制不健全。農(nóng)村學(xué)校部分領(lǐng)導(dǎo)干部水平較低，缺乏專業(yè)的管理知識(shí)和基本的管理素養(yǎng)，更缺乏責(zé)任意識(shí)，挪用甚至揮霍教育資金而造成教育資源浪費(fèi)與閑置。就外部隱性教育資源而言，由于缺乏吸納各種教育投資的鼓勵(lì)性措施，缺乏對(duì)農(nóng)村民辦教育的扶持力度，農(nóng)村民辦教育發(fā)展遲緩，多樣化辦學(xué)體系尚未形成。未能充分挖掘隱性教育資源、支持和積聚社會(huì)力量辦學(xué)，從而造成了大量潛在資源“無形浪費(fèi)”，同時(shí)也制約了教育資源的內(nèi)部效率。

（四）其他閑置公共資源

除上述主要閑置資源外，農(nóng)村還存在其他閑置公共資源。以公共衛(wèi)生資源為例，在國家實(shí)行農(nóng)村行政區(qū)劃調(diào)整即撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)及鎮(zhèn)鎮(zhèn)合并的大環(huán)境下一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院形成重疊設(shè)置，效率不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)：全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院病床使用率從1995年的40.7%下降到2001年的31.3%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的業(yè)務(wù)量不大，服務(wù)的利用率較低，有的地區(qū)接近70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院出現(xiàn)虧損或接近虧損的邊緣。[4]大量的醫(yī)療設(shè)備和工作人員閑置，使地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展陷入停滯狀態(tài)。

二、閑置資源對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的影響

如上所述，農(nóng)村中存在包括土地、勞動(dòng)力、教育資源和其他公共資源的閑置。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，要求農(nóng)村的發(fā)展走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展之路，閑置資源的存在，與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的初衷相抵牾，阻礙新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)一步開展。

（一）浪費(fèi)農(nóng)村資源，不利于資源優(yōu)化配置

資源是農(nóng)村發(fā)展最重要的載體，其利用和優(yōu)化程度高低，直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢，農(nóng)村資源閑置問題的存在，制約了農(nóng)村資源的優(yōu)化配置，阻礙新農(nóng)村建設(shè)的深入開展。第一，土地資源閑置，使耕地質(zhì)量下降和生態(tài)經(jīng)濟(jì)功能衰退，一旦土地長期拋荒，土壤的物理性質(zhì)變差，肥力就會(huì)下降甚至消失，從而使原本尖銳的人地矛盾更為突出。同時(shí)，還造成農(nóng)業(yè)投入浪費(fèi)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值得不到體現(xiàn)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)帶來巨大的危害，不利于農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，經(jīng)濟(jì)大環(huán)境和農(nóng)民自身素質(zhì)不高不利于農(nóng)民工的合理轉(zhuǎn)移，加重就業(yè)危機(jī)，進(jìn)一步導(dǎo)致勞動(dòng)力資源閑置浪費(fèi)。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力資源浪費(fèi)影響到整個(gè)社會(huì)人力資源的配置，更加劇了農(nóng)民工流動(dòng)難度，形成惡性循環(huán)。第三，農(nóng)村教育資源閑置，加劇了教育資源的不合理配置，制約了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展。基礎(chǔ)教育發(fā)展緩慢，使農(nóng)民對(duì)其信心不足，寧愿花更多錢把子女送進(jìn)城市的學(xué)校就讀，進(jìn)一步造成教育內(nèi)部資源閑置?；A(chǔ)教育發(fā)展緩慢，缺乏吸納教育投資的鼓勵(lì)性措施，使教育投資者望而卻步，阻礙了社會(huì)資金流向農(nóng)村基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。

（二）挫傷農(nóng)民激情，制約主體功能的實(shí)現(xiàn)

農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)村民主建設(shè)等方面起著決定性作用。[5]因而，要推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)步，必須提高農(nóng)民的積極性，必須增強(qiáng)農(nóng)民的主人公意識(shí)，提高農(nóng)民文化水平的實(shí)用技能，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)下農(nóng)民的主體功能。在農(nóng)村發(fā)展滯后情況下，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是解決閑置勞動(dòng)力的重要途徑，但由于轉(zhuǎn)移的配套機(jī)制不完善和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性，不利于農(nóng)民主體功能的實(shí)現(xiàn)。一方面，外出農(nóng)民工仍在農(nóng)村保留土地承包權(quán)，但調(diào)節(jié)土地轉(zhuǎn)移的配套機(jī)制尚未建立，使得農(nóng)民工轉(zhuǎn)移和土地轉(zhuǎn)移不同步，故而，大量保留土地因未能及時(shí)經(jīng)營和轉(zhuǎn)移而拋荒。同時(shí)，留在農(nóng)村的勞動(dòng)力并不能擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模和調(diào)整經(jīng)營模式，降低了他們自主經(jīng)營的熱情。另一方面，外出務(wù)工農(nóng)民工被邊緣化，處于一種尷尬境地。他們離開農(nóng)村，大多是為了改變落后的生活狀況，文化水平不高的農(nóng)民工，向“非農(nóng)”轉(zhuǎn)移過程中困難重重。隨著城市就業(yè)形勢(shì)惡化，部分農(nóng)民工選擇回鄉(xiāng)，當(dāng)中部分人并不想回到落后的農(nóng)村，寧愿成為游離城市之外的邊緣人。這不但造成了更嚴(yán)峻的勞動(dòng)力資源浪費(fèi)，更引發(fā)了其他一系列相關(guān)社會(huì)問題。

（三）阻礙農(nóng)村發(fā)展，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距

建設(shè)新農(nóng)村，要走農(nóng)村與城市共同繁榮的道路，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展納入整個(gè)現(xiàn)代化過程，改變農(nóng)村落后的面貌，讓億萬農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果。改革開放以來，農(nóng)村得到了巨大的發(fā)展。由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡加劇，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步拉大，造成了相對(duì)之下的農(nóng)村貧困。農(nóng)村資源閑置，已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展過程中不容忽視的阻礙力量，危害甚巨。其一，浪費(fèi)農(nóng)村極為有限資源，削弱了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村落后狀況得不到改善；其二，不利于農(nóng)民收入增加和生活水平的提高，影響農(nóng)村勞動(dòng)力建設(shè)家鄉(xiāng)熱情和創(chuàng)造力的發(fā)揮；其三，制約農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展，不利于農(nóng)民素質(zhì)的提升和全民族科學(xué)文化水平的提高。總而言之，農(nóng)村閑置資源的存在，阻礙農(nóng)村發(fā)展，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，給構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、新農(nóng)村建設(shè)視野下解決農(nóng)村閑置資源的對(duì)策

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，重中之重是增加農(nóng)民收入，這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差異日益擴(kuò)大情況下的必然選擇。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，需要更多資源投入，如政策、資金、技術(shù)等。同時(shí)，更應(yīng)該注意到原有資源和新投入資源的合理配置與利用，使之完全轉(zhuǎn)化為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的積極因素，因此，解決農(nóng)村閑置資源問題是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的題中之義。

（一）樹立科學(xué)資源觀，充分利用閑置資源

資源有限本身就制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，閑置資源存在無疑更是雪上加霜。因此，在資源利用上，必須樹立科學(xué)資源觀，這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的必然要求，是有效解決農(nóng)村閑置資源的必由之路。樹立科學(xué)發(fā)展觀，首要在于認(rèn)識(shí)資源。資源不僅包括已投入社會(huì)事業(yè)使用的人、物、財(cái)?shù)荣Y源，還應(yīng)包括未投入但社會(huì)需要的潛在性資源。閑置資源就是一種被忽視的潛在性資源，有著發(fā)展使用空間。樹立科學(xué)發(fā)展觀，關(guān)鍵在利用資源。過去的那種片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和單一性的計(jì)劃管理體制，過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，忽視資源配置的優(yōu)化，造成大量資源浪費(fèi)與閑置。閑置本身就是一種浪費(fèi)，因而有必要對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化整合，并充分利用資源，以期轉(zhuǎn)化為推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的積極因素。

（二）加強(qiáng)土地監(jiān)管，有效利用閑置土地

閑置土地嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而必須加強(qiáng)對(duì)土地監(jiān)管與利用。一是要健全土地承包責(zé)任制，完善耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制，增加農(nóng)田補(bǔ)助投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改良土壤，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。二是要實(shí)行宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，在法律范圍內(nèi)允許村民依法進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓。也就是把使用權(quán)明晰化，宅基地所有權(quán)集體屬性不變，但使用權(quán)明確到村民使用者頭上，從而減少農(nóng)村土地的閑置。[6]三是加強(qiáng)閑置土地清查與經(jīng)營。清查閑置土地，落實(shí)集體和個(gè)人責(zé)任制，做到不讓一寸土地閑置。經(jīng)營閑置土地，讓閑置的土地資源重新“活”起來，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。四是防止新的閑置土地出現(xiàn)。建立土地集約利用機(jī)制和建立退地機(jī)制，多層面地完善閑置土地處置政策，在工作實(shí)踐中有效地處置閑置土地，使得土地資源得到及時(shí)高效地利用。[7]

（三）培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民，促進(jìn)勞動(dòng)力資源有效轉(zhuǎn)移

農(nóng)民是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的主體，農(nóng)村勞動(dòng)力狀況直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)能否順利進(jìn)行。由于農(nóng)民素質(zhì)普遍較低，豐富勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)未能體現(xiàn)出來，培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民，促進(jìn)勞動(dòng)力資源有效轉(zhuǎn)移成為當(dāng)務(wù)之急。首先，大力發(fā)展農(nóng)村教育，提高農(nóng)民整體素質(zhì)。培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村的迫切需要，也是提高農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)、提高農(nóng)民工的生存能力的必然要求。不但要著力加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育，更要加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，增進(jìn)農(nóng)民的文化素養(yǎng)和相關(guān)專業(yè)技能，大幅度提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)。其次，貫徹農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，改革現(xiàn)行的戶籍制度，打破和消除城鄉(xiāng)二元對(duì)立，出臺(tái)農(nóng)村閑置勞動(dòng)力的規(guī)劃與方案，為農(nóng)村閑置勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造制度保障。第三，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，最大限度實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部充分就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有近500萬名農(nóng)民工回到農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)辦工商企業(yè)，成為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一直重要力量。[8]

（四）優(yōu)化教育資源，完善農(nóng)村教育管理體制

教育在農(nóng)村發(fā)展中占有重要地位，教育資源閑置直接影響到農(nóng)村教育發(fā)展，不利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。筆者認(rèn)為，可以從如下幾個(gè)方面著手。第一，優(yōu)化教育資源配置，整合農(nóng)村教育資源?？朔r(nóng)村辦學(xué)過于分散，整合分散閑置的教育資源。改變城市優(yōu)先和重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先的配置方式，改善農(nóng)村辦學(xué)條件，增加農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)，平衡區(qū)域發(fā)展，走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展道路。第二，改革農(nóng)村教育管理體制，建立教師激勵(lì)機(jī)制。提高教育資源的使用效率，必須徹底改革舊的教育管理體制，建立產(chǎn)權(quán)清晰、職責(zé)明確、政事分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代學(xué)校制度。提高農(nóng)村教師待遇，統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師工資標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和吸引更多的教師投身農(nóng)村教育。第三，挖掘外部隱形資源，吸收社會(huì)力量辦學(xué)。制定優(yōu)惠政策，放寬個(gè)人辦學(xué)限制，鼓勵(lì)私人直接辦學(xué)投資于農(nóng)村教育。通過各種途徑，吸收大量的社會(huì)閑散資金，改善農(nóng)村辦學(xué)條件，提高規(guī)模效益，從而提高教育資源的使用效率。

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