胡佳恒

大陸是否應(yīng)設(shè)置國家級食品安全機構(gòu)，在經(jīng)過至少十年的爭議后，終于塵埃落定。但新設(shè)立的食品安全委員會究竟能否發(fā)揮各方所期待的作用，還有待時間來證明。

在跨越了兩屆全國人大常委會審議日程后，第十一屆全國人大常委會第七次會議于2009年2月28日通過《食品安全法》，第一次以立法形式明確國務(wù)院將設(shè)立食品安全委員會。

早在2000年前后，中國保健協(xié)會食物營養(yǎng)與安全專業(yè)委員會會長孫樹俠就曾力陳組建食品安全委員會的必要。作為其時國家農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要的起草人之一，她在國家農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要草案中曾提出過較為明晰的食品安全委員會機構(gòu)設(shè)置構(gòu)想，但這部分內(nèi)容并未出現(xiàn)在隨后公布的綱要中。

三易其稿

《食品安全法》初審前后，一些人大常委會委員就呼吁成立一個綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)管理食品安全，以增加法律的可操作性。但草案初審稿對涉及食品安監(jiān)部門只作出了泛指性的表述，并對不屬于食品生產(chǎn)流通和餐飲環(huán)節(jié)的工作，如食品安全風(fēng)險評估等，一概以“由國務(wù)院授權(quán)部門負責(zé)”代之，這在當時招致了輿論的不滿。

近年食品安全危機頻發(fā)，成立食品安全委員會的呼聲也更為強烈。但當時國務(wù)院大部制改革正在進行，各部委裁撤前景不明的現(xiàn)實，使得《食品安全法》初審稿中一概使用框架式的折衷語言，亦是有關(guān)方面權(quán)衡之后的選擇。但當時的草案列明：“國務(wù)院根據(jù)實際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”，這為將來的機構(gòu)設(shè)置預(yù)留了空間。

最終，食品安監(jiān)各部門的職責(zé)，在2008年8月《食品安全法》草案進入二審后明確。二審草案并沒有提及食品安全委員會的設(shè)立，而是確立了衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局、工商管理總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局以及農(nóng)業(yè)部的職責(zé)和分工，既往涉及食品安監(jiān)工作實施分段管理，權(quán)力條塊分割的模式在這次立法中得到認可。

但在2008年10月的第三次《食品安全法》審議過程中，全國人大常委會委員叢斌仍然建議成立類似“國家食品安全監(jiān)督管理委員會”的機構(gòu)，以改變目前食品安監(jiān)“五龍治水”、漏洞百出的現(xiàn)狀。

而此時正值“三鹿奶粉”事件持續(xù)發(fā)酵，添加三聚氰胺的奶站因為沒有一個職能部門進行有效監(jiān)管而處于失控狀態(tài)的境遇，再次將大陸食品安監(jiān)“鐵路警察各管一段”的積弊暴露無遺。

環(huán)境的壓力和委員的不斷建議，《食品安全法》最終定稿增加了“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會”的內(nèi)容，但這一機構(gòu)的工作職責(zé)如何設(shè)定，卻又成為一樁懸疑案。

目前，國務(wù)院尚未公布這一機構(gòu)的具體職責(zé)，但外界卻早已普遍預(yù)期，食品安全委員會將穿針引線，成為協(xié)調(diào)食品安監(jiān)相關(guān)部委的中樞角色。

但《食品安全法》定稿與輿論期待的一個潛在的矛盾在于《食品安全法》第四條第二款規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，并負責(zé)食品安全風(fēng)險評估、組織查處食品安全重大事故等工作。

有人大常委會委員質(zhì)疑由衛(wèi)生行政部門綜合協(xié)調(diào)各部委的可行性，認為既然草案中已規(guī)定成立食品安全委員會，這個機構(gòu)就應(yīng)當主要承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，而僅由衛(wèi)生部綜合協(xié)調(diào)多個部委似難成行。

事實上，即便作出如此的監(jiān)管體制微調(diào)，也是因為全國人大迫于現(xiàn)時窘境，要求有關(guān)部門限時答題的結(jié)果。

據(jù)大陸媒體援引參與立法專家的言論稱，如果2009年“兩會”前《食品安全法》還不出臺，那么它就將繼續(xù)成為人大代表的提案重點。所以，人大立法部門要求國務(wù)院在2月3日前對監(jiān)管體制調(diào)整作出最后決定。此前，因為體制難以厘清，《食品安全法》出臺時間被一再推遲。

在國務(wù)院目前已有的29個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中，僅有3個單設(shè)辦事機構(gòu)，1個將辦公室設(shè)在國務(wù)院相關(guān)部門，不設(shè)實體性辦事機構(gòu)的比例達到86%。由此可見，食品安全委員會進入國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)序列，不僅單設(shè)辦事機構(gòu)的可能性極小，而且就《食品安全法》中對于衛(wèi)生部職責(zé)的表述，不難洞見，未來食品安全委員會的機構(gòu)歸建何處。

博弈

針對食品安全問題設(shè)立類似專門機構(gòu)，國務(wù)院已有成例。因為中國食品安全與出口商品質(zhì)量漸次爆出嚴重事件，2007年8月國務(wù)院決定成立產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組，由時任國務(wù)院副總理吳儀出任組長，質(zhì)檢總局局長李長江任副組長，主要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全重大問題，統(tǒng)一部署有關(guān)重大行動。

這一進入國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)序列的小組，辦公室設(shè)在質(zhì)檢總局，后于2008年3月l在大部制改革中撤銷，工作分別由質(zhì)檢總局與衛(wèi)生部分別接手。

“我們現(xiàn)在是缺兩頭，特別細的部門劃分，比如沒有專門的食品管理局，寬泛的管理部門，比如像美國的健康生活部等橫跨健康、食品多個領(lǐng)域的大部，也沒有”，孫樹俠對本刊記者表示，食品安全委員會在有效協(xié)調(diào)各部門職責(zé)、平衡部門利益方面的效果或許并不樂觀。

孫樹俠說，在中國，食品行業(yè)是最大的條塊分割管理行業(yè)。在改革開放初期前的很長時間里，中國對食品安監(jiān)采用的是蘇聯(lián)模式。2000年前后，政府發(fā)現(xiàn)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品出口，因食品安全問題頻頻受阻的事件愈演愈烈，尤其是到2004年阜陽奶粉事件后，政府開始將食品安監(jiān)問題擺上重要日程。國務(wù)院發(fā)展研究中心曾在阜陽事件發(fā)生后成立課題組，明確提出學(xué)習(xí)美國的分段管理經(jīng)驗。

從以前的20多個部門齊抓共管，到現(xiàn)在的國家6部委分段安監(jiān)，食品加工與管理一直都游離于各個部委之間。實際上，這些部門都是行業(yè)指導(dǎo)性的管理部門，以當下小政府大社會的趨勢，在沒有專門法律去約束其所指導(dǎo)的行業(yè)之前，這些部門均感到從安全角度進行管理難以下手。

部委之間存在的監(jiān)管縫隙也是不爭的事實，而不同行政單位的意見分歧乃至利益博弈，或許也使食品安全問題監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)之間縫隙更加難以縮小。

在有關(guān)面粉是否應(yīng)該添加增白劑一事上，衛(wèi)生部就一直與國家糧食局保持著不同的觀點。一位知情人士向本刊記者透露稱，在一系列有關(guān)面粉是否應(yīng)添加增白劑的研討鑒定會上，衛(wèi)生部官員認為，一旦停止使用增白劑，不僅增白劑廠家將關(guān)張，隨之而來的，將是數(shù)以百計的中小面粉廠因技術(shù)落后處理不好面粉散條和發(fā)霉的問題，競爭不過擁有先進設(shè)備的大廠而紛紛破產(chǎn)最終影響社會穩(wěn)定以及出口創(chuàng)匯。

而糧食局方面，則一直以面粉質(zhì)量為由，堅持不應(yīng)添加增白劑。

知情人士還提到2005年牛奶行業(yè)的“禁鮮令”風(fēng)波中，亦存在食品安監(jiān)部門相互博弈情況。其時有大陸媒體爆出牛奶生產(chǎn)企業(yè)在鮮奶中勾兌用奶粉沖泡的還原奶行銷市面的潛規(guī)則，一時輿論嘩然。有農(nóng)業(yè)部背景的奶業(yè)協(xié)會，仰賴著數(shù)量眾多的奶農(nóng)群體，成為堅定的反對“禁鮮令”力量。而更早成立的乳協(xié)，因為有老輕工部的背景，力挺“禁鮮令”。

“國務(wù)院也不想得罪哪方面，什么話都不問，找我們?nèi)ラ_會制定還原奶的標準，然后下文要求使用了還原奶的企業(yè)必須標明還原奶，結(jié)果多數(shù)企業(yè)不買賬。后來又下文要求奶制品的外包裝上不能再使用鮮牛奶等名稱，結(jié)果還是不了了之。”該知情人士說。

“禁鮮令”最終在2008年被廢止，而作為一項國家標準，出現(xiàn)此類還沒正式執(zhí)行就被廢止的文件的情況，極為罕見。

所以，諸多業(yè)內(nèi)人士認為，與其說食品安全委員會亟待解決什么樣的技術(shù)難題，不如講如何平衡理順部門利益，或是應(yīng)優(yōu)先打通哪些血脈。

食品安監(jiān)工作是一份連食品專家都認為是“得罪人，得罪廠家，費力不討好”的苦差，而分段監(jiān)管所帶來顯而易見的弊端，為各部委“無利不起早”思想提供了溫床。

在這種情況下監(jiān)管鏈條難以形成，食品安全委員會可能終將淪為突發(fā)食品安全事件“救火隊員”的尷尬角色。

編輯 陳磊 美編 黃靜

三聚氰胺事件將大陸食品安監(jiān)積弊暴露無遺。