內(nèi)容提要：以浙江省寧波市鄞州區(qū)為個(gè)案，在該區(qū)的政府供給和財(cái)政支出基礎(chǔ)上，分析該區(qū)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。通過(guò)比較基本公共服務(wù)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)民需求偏好，探尋出反映農(nóng)民需求、符合財(cái)政支出政策的基本公共服務(wù)供給優(yōu)先序，以推進(jìn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；政府供給；優(yōu)先序；城鄉(xiāng)均等化

中圖分類號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161(2009)01-0146-06

1.引言

1.1 研究意義

在2008年中央一號(hào)文件的“五、逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平”中指出“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。必須加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平”，這是繼2006年強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)作為新農(nóng)村建設(shè)的體制保障后，明確分類對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求進(jìn)行詳細(xì)闡述。2008年的中央一號(hào)文件對(duì)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障、扶貧開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施以及人居環(huán)境等基本公共服務(wù)的農(nóng)村供給進(jìn)行具體說(shuō)明。

以2007年為例，2007年全國(guó)財(cái)政支出除了優(yōu)先支持新農(nóng)村建設(shè)外，還將重點(diǎn)支持科教文衛(wèi)、社會(huì)保障、資源節(jié)約、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等。這里體現(xiàn)了兩個(gè)特征，一方面財(cái)政支出偏向公共服務(wù)，以民生為重，體現(xiàn)公平；另一方面財(cái)政支出偏向農(nóng)村，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。盡管國(guó)家新增的財(cái)政支出很大比例用于體現(xiàn)公平的公共服務(wù)，且主要用于農(nóng)村公共服務(wù)的提供，但是國(guó)家的財(cái)力在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都是十分有限的，如何保證這些財(cái)政支出既體現(xiàn)公平，又能實(shí)現(xiàn)有效率地體現(xiàn)公平，這是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。因此，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，即政府的供給結(jié)構(gòu)，以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的農(nóng)民需求偏好結(jié)合分析，以高效率地實(shí)現(xiàn)公平，是目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究領(lǐng)域中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，既有一定的理論價(jià)值，也能為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)提供合理、有效、公平的政策建議。

1.2 研究現(xiàn)狀

基本公共服務(wù)均等化，正如學(xué)者們所論述的包括了區(qū)域均等、城鄉(xiāng)均等、群體均等以及居民均等這些領(lǐng)域。大量的學(xué)者論述了區(qū)域間的基本公共服務(wù)均等化問題，包括區(qū)域基本公共服務(wù)差距（王靜，2006；安體富，2007；陳頌東，2008），區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)途徑（王靜，2006；安體富，2007；陳頌東，2008）。區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)問題在不同主體之間的體現(xiàn)，也是不同發(fā)展階段基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。作為公共服務(wù)均等化中級(jí)階段重要內(nèi)容的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題也逐漸受到重視。首先要正確理解城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的真正內(nèi)涵，避免“自上而下”的政府強(qiáng)制供給、消除絕對(duì)平均的“一刀切”、重視制度安排、實(shí)現(xiàn)多元化供給主體等（王和平，2007）。鑒于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀，應(yīng)通過(guò)打破二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu)、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)以及完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等政策，消除城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)失衡帶來(lái)的不利影響（王翠芳，2007）。小城鎮(zhèn)建設(shè)因其可通過(guò)增加農(nóng)民收入、集聚農(nóng)村人口、成為提供農(nóng)村公共服務(wù)的中心等，可成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑（陳繼寧，2007）。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，說(shuō)到底需要農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。目前對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，眾多學(xué)者不但已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了供給總量嚴(yán)重不足的問題（馬曉河、方松海，2005）；還認(rèn)識(shí)到了供給的質(zhì)量問題（趙宇、姜海臣；2007）；同時(shí)也認(rèn)識(shí)到公共產(chǎn)品供給的區(qū)域差距及同一區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出來(lái)的結(jié)構(gòu)性失衡等問題（陳志楣、劉瀾楠，2008）。對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足、質(zhì)量低下以及區(qū)域差距和結(jié)構(gòu)失衡等一系列問題，可建立合理的籌資機(jī)制（張林秀等，2005）；建立由農(nóng)民、服務(wù)提供者和政府三角互動(dòng)關(guān)系所構(gòu)成的用以提供農(nóng)村公共服務(wù)的基本制度框架（何精華等，2006）；要按照農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求來(lái)決定供給（孔祥智等，2006；劉義強(qiáng)，2006），還考慮到了農(nóng)戶的支付意愿（李強(qiáng)，2006）。對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，學(xué)者們不僅注意到了供給總量有限、結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)狀，也提出從籌資、供給以及需求等角度來(lái)解決問題，同時(shí)也考慮從農(nóng)戶視角研究了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品需求的優(yōu)先序問題（孫志亮，2006；廖清成，2006；方銀水，2008）。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化一般問題的研究，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)的思路，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給優(yōu)先序，對(duì)具有公共產(chǎn)品屬性的基本公共服務(wù)有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

1.3 研究?jī)?nèi)容

在有限的財(cái)政支出下，現(xiàn)行基本服務(wù)主體的供給結(jié)構(gòu)是一定的，而這供給結(jié)構(gòu)不一定符合農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，因此，按財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)民需求偏好對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求進(jìn)行比較，可以分析出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的供給優(yōu)先序?；竟卜?wù)作為公共產(chǎn)品，主要由政府為主體供給（這里不考慮自愿供給和市場(chǎng)供給），也同樣遵循供求均衡的一般原理，供給應(yīng)該以需求為導(dǎo)向，因此，基本公共服務(wù)的財(cái)政供給結(jié)構(gòu)也應(yīng)該以農(nóng)民需求偏好為導(dǎo)向；這樣，才能有效地使基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化，更好地體現(xiàn)公平。因此，通過(guò)比較基本公共服務(wù)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)民需求偏好，分析現(xiàn)行基本公共服務(wù)供給與需求之間的差距；在此基礎(chǔ)上，希冀探尋出能正確反映農(nóng)民需求、符合財(cái)政支出政策的基本公共服務(wù)供給優(yōu)先序，以更好更快地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。

2.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政府供給

本文選擇浙江省寧波市鄞州區(qū)為個(gè)案，對(duì)鄞州區(qū)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政府供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行說(shuō)明并分析原因。鄞州區(qū)東西北三面緊依寧波中心城區(qū)，是2002年2月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷鄞縣設(shè)立的寧波市轄區(qū)。全區(qū)總面積1.381平方公里，下轄18個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、4個(gè)街道，人口77.8萬(wàn)，是個(gè)比較典型的農(nóng)村人口相對(duì)集中的城區(qū)。近年來(lái)，特別是撤縣設(shè)區(qū)以來(lái)，鄞州區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成績(jī)顯著。2002年至2006年，地區(qū)生產(chǎn)總值從201億元增長(zhǎng)到421億元，翻了一番多，財(cái)政一般預(yù)算收入從27億元增長(zhǎng)到75億元，增長(zhǎng)了1.8倍。綜合實(shí)力躍居全國(guó)各縣(市、區(qū))第十一、浙江第三、寧波第一位。2006年，全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值421億元，增長(zhǎng)15.9%；完成財(cái)政一般預(yù)算收入75億元，增長(zhǎng)25.7%。

2.1 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政府供給結(jié)構(gòu)——以鄞州區(qū)為例

對(duì)鄞州區(qū)2006年和2007年有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有據(jù)的最近兩年的財(cái)政支出進(jìn)行分析（表1），可總結(jié)出以下情況。

第一，2007年鄞州區(qū)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)顯示，全區(qū)全年基本公共服務(wù)財(cái)政支出總額為52.51億元，其中，一般公共服務(wù)位居第一，教育第三。由于鄞州區(qū)于2006年開始免除義務(wù)教育階段的全部學(xué)費(fèi)，作為鄞州區(qū)在全市、全省、全國(guó)率先的創(chuàng)舉，與其他地方相比，鄞州區(qū)的免費(fèi)義務(wù)教育不僅實(shí)施得更早，而且實(shí)施得更徹底。學(xué)生免除的費(fèi)用除了雜費(fèi)外，還包括課本費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)和信息費(fèi)。為此，基本公共服務(wù)中教育所占的財(cái)政支出比重比較大，位列第二。鄞州區(qū)還于2008年9月1日起率先把教育免費(fèi)的范圍擴(kuò)大到了普高教育階段，全區(qū)實(shí)施12年免費(fèi)教育，免除的費(fèi)用主要為普通高中的學(xué)費(fèi)。城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)位居第三，農(nóng)林水事務(wù)位居第四，這與農(nóng)民的生產(chǎn)生活關(guān)系密切。社會(huì)保障和就業(yè)位列第六，鄞州區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民實(shí)施

了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人、村鄉(xiāng)財(cái)政及區(qū)財(cái)政支出，這項(xiàng)基本公共服務(wù)解決了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老基本生活保障。國(guó)防與環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出比重相對(duì)較小，位次也較后。

第二，2007年與2006年進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)，科教與文化在財(cái)政支出中的位次從2006年的第九上升到了2007年的第四，增速十分明顯；而社會(huì)保障與就業(yè)從2006年的六下降到了2007年的第九，這與鄞州區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作于2006年基本完成相關(guān)。而關(guān)系到民生基本需求的除了教育、社會(huì)保障與就業(yè)外，還有一個(gè)就是醫(yī)療衛(wèi)生，這項(xiàng)基本公共服務(wù)在這兩年內(nèi)呈現(xiàn)出了穩(wěn)步上升的勢(shì)頭，從2006年的第八位上升到了2007年的第七位，財(cái)政支出總額增加了9.913萬(wàn)元。同時(shí)，國(guó)防與環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出也由2006年的1.90億元增加到了2007年的3.25億元，增加的絕對(duì)額為1.35億元，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的位次也由2006年的第十上升到2007年的第八，增幅明顯，這與環(huán)境保護(hù)以及國(guó)防安全等被日益重視有關(guān)。

2.2 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)政府供給結(jié)構(gòu)的影響因素

第一，地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政實(shí)力支持了基本公共服務(wù)。鄞州區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值與財(cái)政收入不但總量大，而且歷年增速快（表2），為基本公共服務(wù)的供給提供了強(qiáng)有力的財(cái)政保障。以2007年為例，2007年全年財(cái)政總收入130.54億元，比2006年的79.04億元增加了5.50億元，增幅達(dá)到了65.16%。這樣，政府有財(cái)力提供義務(wù)教育、12年教育免費(fèi)，以及全區(qū)范圍內(nèi)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)等關(guān)系到民生的基本公共服務(wù)。

第二，適宜的基本公共服務(wù)提供模式。政府對(duì)于提供基本公共服務(wù)的模式有兩種，一是依據(jù)自身的服務(wù)能力，量力而出來(lái)提供公共服務(wù)；二是依據(jù)公共需求的大小，來(lái)調(diào)節(jié)自身的財(cái)政收入、支出結(jié)構(gòu)及轉(zhuǎn)移支付，從而為每個(gè)公民提供均等的公共服務(wù)。顯然，鄞州區(qū)的基本公共服務(wù)供給模式是兩者的有機(jī)結(jié)合，在充分考慮公眾的需求情況下，結(jié)合自身的財(cái)政實(shí)力，提供了相對(duì)有效的基本公共服務(wù)，是需求導(dǎo)向與供給導(dǎo)向相結(jié)合的基本公共服務(wù)供給模式。

第三，政府供給基本公共服務(wù)的相對(duì)偏好。不同的政府對(duì)基本公共服務(wù)支出的偏好因各種因素而不同，以政績(jī)考評(píng)機(jī)制對(duì)政府供給偏好的影響來(lái)看，因與農(nóng)林水事務(wù)相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)周期短，建后對(duì)當(dāng)?shù)睾彤?dāng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有明顯的刺激和帶動(dòng)作用，同時(shí)，外部性相對(duì)不太明顯，收益較集中，政績(jī)?nèi)菀罪@現(xiàn)，農(nóng)民的感受也比較直接。所以，農(nóng)林水事務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施以及交通運(yùn)輸方面的建設(shè)受到人們的普遍重視，在財(cái)政支出中所占的比重一直不算低。浙江省政府日前決定實(shí)施基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃，并將其實(shí)施情況納入政府部門年度目標(biāo)責(zé)任制考核，納入市縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)體系。

3.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的農(nóng)戶需求偏好

在已有研究的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為還有一些問題值得深入探討，譬如，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共品的真實(shí)需求及其對(duì)供給的滿意情況怎樣？農(nóng)村公共品的政府供給與農(nóng)民需求之間的吻合程度如何？如何根據(jù)為農(nóng)民的需求創(chuàng)造合理有效的表達(dá)機(jī)制？以及如何根據(jù)政府供給與農(nóng)民需求，設(shè)計(jì)出符合財(cái)政能力的基本公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序？

3.1 樣本概況

本研究設(shè)計(jì)了三套以農(nóng)戶為調(diào)查對(duì)象的調(diào)查問卷，2008年6～7月，課題組成員對(duì)浙江省寧波市鄞州區(qū)9個(gè)鎮(zhèn)（或者是街道）的53個(gè)村民委員會(huì)，每個(gè)村選取5戶農(nóng)戶共265戶農(nóng)戶進(jìn)行了入戶調(diào)查。調(diào)查樣本的分布（表3）。

從收入水平看，2007年，被調(diào)查戶的人均純收入10.849元（高于全國(guó)4.140元的水平）；其中有85.4％的家庭有來(lái)自非農(nóng)業(yè)的收入，還有67.6%的家庭有財(cái)產(chǎn)性收入（主要包括土地征用補(bǔ)償，以及其他財(cái)產(chǎn)性收入）；從年齡分布上來(lái)看，30～50歲的調(diào)查對(duì)象占64.54％；從文化程度上看，93.42％的調(diào)查對(duì)象具有初中及以上文化程度，對(duì)調(diào)查所涉及的問題能夠有較好的理解。以上各種不同角度分類匯總的情況表明，本次調(diào)查所選取的對(duì)象具有較好的代表性，因此本次調(diào)查的結(jié)果具有較高的可靠性。

3.2 基本公共產(chǎn)品的農(nóng)民需求偏好分析

農(nóng)民對(duì)基本公共產(chǎn)品的需求是供給決策的依據(jù)。調(diào)查問卷將基本公共產(chǎn)品分為了義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基

資料來(lái)源：調(diào)查整理。礎(chǔ)設(shè)施、科教文化、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村金融、公共安全及其他共計(jì)9項(xiàng)，通過(guò)分類統(tǒng)計(jì)，對(duì)各項(xiàng)基本公共服務(wù)的選項(xiàng)排序以確定農(nóng)民需求偏好。排序的方法是賦予各位次升序分值，以各順序被選頻次乘以其相應(yīng)分值，按累加總分從小到大排列。

從（表4）可以看出，農(nóng)民在生活中對(duì)基本公共產(chǎn)品的需求偏好次序依次為：義務(wù)教育＞醫(yī)療衛(wèi)生＞社會(huì)保障＞基礎(chǔ)設(shè)施＞科教文化＞環(huán)境保護(hù)＞農(nóng)村金融＞公共安全＞其他；農(nóng)民對(duì)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的需求最強(qiáng)烈，位居前三；基礎(chǔ)設(shè)施由于關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，緊隨其后，位居第四；科教文化日益成為衡量農(nóng)民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)之一，因此，排名也位居第五；由于國(guó)家政策對(duì)環(huán)境保護(hù)宣傳的加強(qiáng)，以及農(nóng)民對(duì)居住環(huán)境污染的認(rèn)識(shí)，環(huán)境保護(hù)也位居農(nóng)民需求第六；農(nóng)村金融關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的一定條件，因此位居第七；相對(duì)來(lái)說(shuō)，盡管公共安全從需求層次理論上來(lái)說(shuō)屬于安全層次的需求，但由于這里的公共安全主要是指國(guó)防建設(shè)等，因此，農(nóng)民對(duì)這部分的認(rèn)識(shí)和需求相對(duì)較弱，位居第八；最后就是除上述八項(xiàng)以外的其他基本公共服務(wù)。

3.3 農(nóng)民對(duì)基本公共產(chǎn)品供給的滿意度分析

調(diào)查問卷對(duì)關(guān)系農(nóng)民生活、生產(chǎn)等事宜的上述九項(xiàng)基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)進(jìn)行了設(shè)計(jì)，以考察農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有基本公共服務(wù)的滿意程度。調(diào)查顯示，農(nóng)村基本公共服務(wù)供需存在一定的矛盾，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有的基本公共服務(wù)的評(píng)價(jià)不是太滿意。由于鄞州區(qū)在全國(guó)最早實(shí)行義務(wù)教育免費(fèi)，以及在2008年9月1日開始實(shí)行12年教育免費(fèi)，因此，目前農(nóng)民對(duì)義務(wù)教育的滿意度比較高，位居第一，平均滿意程度為29.54%，累計(jì)滿意程度為88.63%。相對(duì)來(lái)說(shuō)，醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障影響關(guān)系農(nóng)民生活的基本公共服務(wù)，農(nóng)民的滿意程度相對(duì)較低，平均滿意程度分別為18.92%和13.86%，累計(jì)滿意程度分別為56.76%和41.57%。農(nóng)村金融和公共安全屬于第三梯隊(duì)，平均滿意程度分別為16.12%和14.46%，累計(jì)滿意程度分別為48.36%和43.38%?？平涛幕铜h(huán)境保護(hù)的滿意程度最低，平均滿意程度分別為6.95%和4.72%，累計(jì)滿意程度分別為20.86%和14.15%。

（表5）的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，不同收入水平的農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村基本公共產(chǎn)品的滿意度普遍較低，低收入農(nóng)戶的不滿意率明顯高于其他兩種收入水平的農(nóng)戶，這與他們的生活條件相對(duì)較差，作為低收入群體更需要政府的關(guān)注。高收入農(nóng)戶的不滿意率為35.6%，中等收入農(nóng)戶的不滿意率為36.8%，低收入農(nóng)戶的不滿意率為49.4%。

4.農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序

4.1 基于需求的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給優(yōu)先序

通過(guò)基本公共產(chǎn)品的政府供給結(jié)構(gòu)、農(nóng)民需求偏好以及農(nóng)民對(duì)基本公共服務(wù)滿意程度的綜合考察，對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)進(jìn)行分類，并設(shè)計(jì)出現(xiàn)階段農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給優(yōu)先序（圖1）。

第一類，農(nóng)民需求強(qiáng)烈，政府供給充分，農(nóng)民滿意度較高，供給優(yōu)先序第一。主要有義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障。這類基本公共服務(wù)都是農(nóng)民生活最基本的需要，政府加大此類公共品的供給切實(shí)符合了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，因此能得到農(nóng)民的大力擁護(hù)。但需要指出的是，農(nóng)民對(duì)此類公共品供給的滿意度更多帶有低層次性、相對(duì)性的特征，是對(duì)公共品供給“量”上的滿意而非“質(zhì)”上的滿意。即盡管這些公共品供給在解決農(nóng)民子女教育問題、自身的醫(yī)療問題以及養(yǎng)老、最低生活保障、現(xiàn)就業(yè)等問題上取得了一定成果，但仍有不容忽視的問題。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)揮一定的積極作用，但鄉(xiāng)村衛(wèi)生院設(shè)備不足、人員業(yè)務(wù)水平不高、合作醫(yī)療籌資標(biāo)準(zhǔn)偏低、基本用藥目錄補(bǔ)償范圍窄、報(bào)銷率偏低、保障水平不高等問題依然是困擾新型農(nóng)村合作醫(yī)療進(jìn)一步發(fā)展的障礙；又如，“兩免一補(bǔ)”的義務(wù)教育使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，農(nóng)民切實(shí)得到實(shí)惠，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障制度、財(cái)政支持教育的長(zhǎng)效機(jī)制仍不健全。

第二類，農(nóng)民需求中等，政府供給中等，農(nóng)民滿意度中等，供給優(yōu)先序第二。主要是基礎(chǔ)設(shè)施、科教文化和環(huán)境保護(hù)。當(dāng)前政府通過(guò)大力投資興建基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民滿意度比較高，但后期基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)還尚未建立起一套有效的制度安排，需求政府加大供給。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)民的公共品需求層次有提高跡象，在水、電、路等基本需求得到滿足之后，農(nóng)民對(duì)更高層次的公共品顯現(xiàn)出旺盛的需求，這也與馬斯洛的需求層次理論相吻合。針對(duì)農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)存在的問題，應(yīng)建立政府主導(dǎo)公益性服務(wù)，市場(chǎng)主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的農(nóng)村科技服務(wù)體系運(yùn)行新機(jī)制。

第三類，農(nóng)民需求不強(qiáng)，政府供給較少，農(nóng)民滿意度中等，供給優(yōu)先第三。主要有農(nóng)村金融、公共安全和其他基本公共服務(wù)。在強(qiáng)化政策性金融支持新農(nóng)村建設(shè)的同時(shí)，引入多種層次、多種所有制的新型農(nóng)村金融組織，同時(shí)規(guī)范和引導(dǎo)民間金融健康發(fā)展這些農(nóng)村公共品供給與農(nóng)民的真實(shí)需求存在一定的脫節(jié)，政府在沒能深入了解農(nóng)民的真實(shí)需求的情況下提供此類公共品，不僅增加了政府的成本，而且還不能得到農(nóng)民的較高評(píng)價(jià)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這類公共品即使提供給農(nóng)民，由于不能符合農(nóng)民的真實(shí)需求從而出現(xiàn)了利用率不高、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。因此，應(yīng)立足實(shí)際，建立農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)需求的順暢表達(dá)渠道，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供求之間的銜接。

同時(shí)，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)基本公共服務(wù)的需求與政府對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供之間還是存在脫節(jié)現(xiàn)象，有些政府供給力度大，但農(nóng)民需求不大，滿意度也不高的基本公共服務(wù)，這種就需要健全農(nóng)民需求的表達(dá)機(jī)制，以保證政府供給能最大程度地滿足農(nóng)民的需求。

4.2 農(nóng)民需求偏好的表達(dá)機(jī)制

為了改變“自上而下”決策機(jī)制出現(xiàn)的供需脫節(jié)現(xiàn)象，需要建立按需供給的“需求導(dǎo)向型”基本公共服務(wù)的提供模式，即建立“自下而上”的供給決策程序，改變我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給中的“供非所需”的現(xiàn)象，保證農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效性、科學(xué)性和真實(shí)性。這關(guān)鍵在于建立合理的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。需求表達(dá)機(jī)制的主要任務(wù)是，讓農(nóng)民對(duì)基本公共服務(wù)的真實(shí)需求通過(guò)合理的渠道反映出來(lái)。在經(jīng)典的公共產(chǎn)品理論中，這一問題通常稱為“偏好表露”（Preference-revealing），西方經(jīng)典作家通常設(shè)計(jì)各種民主的“投票模型”，以“公共選擇”的方式將農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求偏好轉(zhuǎn)化為公共需求，從而成為公共服務(wù)供給的真實(shí)和有效的需求基礎(chǔ)。西文較有代表性的是林達(dá)爾均衡模型和蒂布特模型，但這些模型與中國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不相符合，只能提供一定的借鑒。我國(guó)的農(nóng)村公共服務(wù)的提供模式還是應(yīng)該考慮“村民自治”加“一事一議”。

“村民自治”的含義包括四個(gè)方面：民主選舉，即直選；民主決策，即通過(guò)村民會(huì)議決策重大事項(xiàng)，通過(guò)村民代表會(huì)議研究日常工作；民主管理，通過(guò)制訂村民自治章程或村規(guī)民約，建章立制實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理；民主監(jiān)督，即實(shí)行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開，民主評(píng)議干部，建立重大事項(xiàng)匯報(bào)制度。“村民自治”作為個(gè)人對(duì)基本公共服務(wù)的偏好匯總成為為農(nóng)村集體的公共偏好?！耙皇乱蛔h”作為新形勢(shì)下農(nóng)村公共事務(wù)決策的替代形式，成為將農(nóng)民個(gè)人的需求偏好匯總成公共偏好的可能實(shí)現(xiàn)形式。因此，“村民自治”作為我國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制的法律依據(jù)，“一事一議”作為其具體實(shí)現(xiàn)形式，兩者的有機(jī)結(jié)合是農(nóng)民需求偏好有效的表達(dá)機(jī)制。

5.結(jié)論

第一，通過(guò)對(duì)鄞州區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政府供給和財(cái)政支出進(jìn)行分析，可以看出，盡管還是存在政府的供給偏好，包括政績(jī)考評(píng)機(jī)制等因素，但由于該地區(qū)良好的財(cái)政能力，該區(qū)能避免一般地區(qū)容易出現(xiàn)的以基礎(chǔ)設(shè)施等易見政績(jī)的基本公共服務(wù)為主要供給對(duì)象，不但保證了這類基本公共服務(wù)的供給，還有力地提供了義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等這些直接關(guān)系到民生，而相對(duì)收效周期長(zhǎng)、收效不明顯等基本公共服務(wù)，同時(shí)，還對(duì)關(guān)系到公眾更高層次需求的國(guó)防、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)項(xiàng)目也越來(lái)越重視，投入越來(lái)越多。

第二，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政府供給模式和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，必須相應(yīng)的保障機(jī)制。首先應(yīng)該保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速健康，這樣才有足夠的財(cái)政能力來(lái)提供基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。其次應(yīng)建立適宜的基本公共服務(wù)供給模式，且與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入、政府的供給偏好以及公眾的需求實(shí)際結(jié)合起來(lái)，避免短視和短期行為。最后建立有利于實(shí)施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政績(jī)考評(píng)體系，避免政府供給中的不利偏好，積極發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位。

第三，通過(guò)對(duì)鄞州區(qū)農(nóng)民對(duì)基本公共服務(wù)的需求及滿意程度的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，設(shè)計(jì)出能反映農(nóng)民需求的基本公共服務(wù)的供給優(yōu)先序。需要說(shuō)明的是，首先，根據(jù)農(nóng)民需求設(shè)計(jì)的供給優(yōu)先序，應(yīng)結(jié)合各地的具體情況，不一定適合于所有地區(qū)；其次，供給優(yōu)先序應(yīng)結(jié)合政府的財(cái)政實(shí)力，必須是在財(cái)力允許范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)供給的最優(yōu)；同時(shí)，政府也需要努力創(chuàng)造更強(qiáng)的供給能力。最后，農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制是供給優(yōu)先序有效與否的重要一環(huán)，應(yīng)考慮將中國(guó)的“村民自治”和“一事一議”，與西方經(jīng)典的表達(dá)機(jī)制模型結(jié)合，以設(shè)計(jì)出適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。

第四，按財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)民需求偏好對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求進(jìn)行比較，可以分析出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的供給優(yōu)先序。在有限的財(cái)政支出下，由政府為供給主體的基本公共服務(wù)（這里不考慮自愿供給和市場(chǎng)供給），應(yīng)同樣遵循供求均衡的以需求為導(dǎo)向原則，以有效地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化，更好地體現(xiàn)公平。因此，設(shè)計(jì)出來(lái)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給優(yōu)先序，應(yīng)該是既反映農(nóng)民需求、又符合財(cái)政支出政策，以更好更快地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。

基金項(xiàng)目：本文系浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃常規(guī)性課題08CGYD052YBB、寧波市軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目2008A10009和寧波市發(fā)展研究重點(diǎn)課題F08-15的階段性成果。

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［作者簡(jiǎn)介］俞雅乖（1976—），女，浙江寧波人，寧波大學(xué)商學(xué)院副教授，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。

［收稿日期］2008-10-26

（責(zé)任編輯：梅文）