邱天朝

針對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新階段、新形勢、新任務(wù)，黨的十七屆三中全會提出，要加快建立職能明確、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)行政管理體制，這既是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的迫切需要，也是進(jìn)一步深化我國行政管理體制改革的重要組成部分。

一、完善農(nóng)業(yè)行政管理體制是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的迫切要求

近年來，我國農(nóng)業(yè)行政管理體制改革邁出了重要步伐。2004年以來中央連續(xù)六年發(fā)出1號文件對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作進(jìn)行總體部署，十七屆三中全會進(jìn)一步明確了當(dāng)前和今后一段時期推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則和戰(zhàn)略舉措。國家對“三農(nóng)”的投入力度不斷加大，初步建立了新時期的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系，政府農(nóng)業(yè)投入管理體制進(jìn)一步完善，整合政府支農(nóng)投資工作開始起步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)和社會管理職能有所加強(qiáng)。但與推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要相比，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政管理體制仍有一些不適應(yīng)的地方。主要表現(xiàn)在：政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的公共服務(wù)和社會管理仍比較薄弱；不同部門職責(zé)交叉、各級政府涉農(nóng)事權(quán)不清、財(cái)力不匹配等問題還沒有得到根本解決；農(nóng)業(yè)投入多頭管理、安排分散、使用效益偏低的問題依然存在；政府涉農(nóng)部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制等等。農(nóng)業(yè)行政管理體制是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的重要保障。如果存在的問題不能盡快解決，必將影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，影響我國全面小康社會和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

二、以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，加快推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)行政管理體制改革

(一)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的農(nóng)業(yè)管理職能

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確要求，深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域來看，重點(diǎn)要加強(qiáng)政府對“三農(nóng)”的服務(wù)職能。中央政府各有關(guān)部門要按照新一輪“三定”規(guī)定的要求，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力放在宏觀調(diào)控和行業(yè)管理上來，放在制定全國性的發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上來。地方各級政府要加強(qiáng)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化“三農(nóng)”政策執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的服務(wù)與管理。特別是縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府，要按照十七屆三中全會《決定》要求，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)，力爭3年內(nèi)普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制，提高人員素質(zhì)和服務(wù)水平。要進(jìn)一步明確各級政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的責(zé)任，明確農(nóng)業(yè)行政管理方面的事權(quán)劃分，中央政府不應(yīng)該、也不可能把所有的事情都包下來。

(二)著力完善縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)管理體制

“上面千條線，下面一根針”?？h鄉(xiāng)兩級是國家農(nóng)業(yè)行政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是下一步農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的重點(diǎn)所在。各地在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，要合理界定縣級政府的農(nóng)業(yè)行政管理職能，明確劃分相關(guān)部門職責(zé)，縣(市)黨委和政府要把工作重心和主要精力放在農(nóng)村工作上。目前我國“農(nóng)業(yè)大縣，財(cái)政窮縣”的問題依然比較突出，要進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政收入分配格局，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增加對縣鄉(xiāng)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，把現(xiàn)行對縣鄉(xiāng)的財(cái)政獎勵補(bǔ)助政策規(guī)范化、制度化，逐步提高縣級財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政基本財(cái)力保障制度，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府履行基本職能、為“三農(nóng)”提供公共服務(wù)的能力。要盡快完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，積極推進(jìn)省直管縣和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)涉農(nóng)資金使用的監(jiān)管。要在鞏固精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員成果的前提下，按照中央的要求，到2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，真正把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到改善民生、服務(wù)“三農(nóng)”、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面。

(三)進(jìn)一步明確政府各部門的農(nóng)業(yè)行政管理職責(zé)

農(nóng)業(yè)行政管理涉及多個部門，多個領(lǐng)域，多個環(huán)節(jié)。要按照精簡、統(tǒng)一、效能原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，合理界定政府各部門的農(nóng)業(yè)行政管理職能，明確部門責(zé)任，切實(shí)做到權(quán)責(zé)一致。既要防止部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清、相互推諉扯皮、行政效率低下的問題，堅(jiān)持一件事情由一個部門或一個部門為主管理的原則；又要防止出現(xiàn)權(quán)力過分集中、行業(yè)部門內(nèi)部“一條龍”作業(yè)、缺乏有效監(jiān)督制約、造成濫用職權(quán)損害國家利益的情況，建立必要的權(quán)力制衡和約束機(jī)制。目前，中央各部門的主要職責(zé)在新一輪機(jī)構(gòu)改革的“三定”方案中已經(jīng)明確，但還需要進(jìn)一步細(xì)化。并在具體工作中切實(shí)抓好落實(shí)。省以下各級政府相關(guān)部門的職責(zé)要在機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)行合理配置。

(四)建立涉農(nóng)部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制

由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展涉及方方面面，所以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的行政管理職能不可能完全由一個部門來承擔(dān)。僅從中央層面來看，主要涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)部門就有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、國土、環(huán)保、糧食、商務(wù)、交通運(yùn)輸、能源、發(fā)展改革、財(cái)政等等。目前涉農(nóng)部門之間的工作溝通和協(xié)調(diào)大多通過“一事一議”方式進(jìn)行，容易造成信息溝通不暢、決策滯后等問題。為了加強(qiáng)涉農(nóng)部門之間的溝通，增強(qiáng)國家支農(nóng)政策的協(xié)調(diào)性，提高決策效率，有必要建立經(jīng)常性的涉農(nóng)部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，定期就“三農(nóng)”的有關(guān)情況、重大問題、階段性工作重點(diǎn)和重大政策措施等進(jìn)行溝通和交流，進(jìn)一步提高政府涉農(nóng)決策的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性。特別要加強(qiáng)綜合部門的涉農(nóng)工作協(xié)調(diào)職能。從長遠(yuǎn)看，要積極研究探索適合我國國情的農(nóng)業(yè)大部制管理體制。

三、合理劃分農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制和管理職責(zé)

目前在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，存在專項(xiàng)規(guī)劃過多過濫、有的規(guī)劃之間相互沖突或打架等問題。因此，要切實(shí)加強(qiáng)涉農(nóng)專項(xiàng)規(guī)劃的銜接平衡，包括與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、計(jì)劃的銜接，與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域其他專項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接，以及與中央政府投資規(guī)模及安排方向、重點(diǎn)的銜接等。規(guī)劃銜接應(yīng)遵循專項(xiàng)規(guī)劃服從總體規(guī)劃、下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間不得相互矛盾的基本原則。

在操作層面，一要按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》和《國家級專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法》的要求，進(jìn)一步完善涉農(nóng)規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，明確各類規(guī)劃銜接平衡的具體方式和要求。加強(qiáng)規(guī)劃編制的前期工作，編制國家級專項(xiàng)規(guī)劃之前，有關(guān)部門要擬訂工作方案，并與相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。二要加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃的審批管理。國家級專項(xiàng)規(guī)劃原則

上應(yīng)由國務(wù)院審批或由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批，其中需要報(bào)國務(wù)院審批的專項(xiàng)規(guī)劃。要擬定規(guī)劃編制和審批的年度計(jì)劃，有序上報(bào)和審批。三是鑒于國家發(fā)展改革委負(fù)有“安排中央財(cái)政性建設(shè)資金，以及按照國務(wù)院規(guī)定權(quán)限審批、核準(zhǔn)、審核重大建設(shè)項(xiàng)目”的職責(zé)，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)是國家投入支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，因此，凡需要安排中央政府投資或涉及重大建設(shè)項(xiàng)目的地方規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家發(fā)展改革委審核之后上報(bào)國務(wù)院審批，或者由國家發(fā)展改革委組織論證和審批。除此之外的其他專項(xiàng)規(guī)劃可由相關(guān)部門或地方在國家規(guī)劃和政策指導(dǎo)下，組織編制、論證或?qū)徟?/p>

四、進(jìn)一步改革和完善農(nóng)業(yè)投入管理體制

投入是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要保障，完善農(nóng)業(yè)投入管理體制，既是農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的重要組成部分，也是我國投資體制改革的重要內(nèi)容。建議：

(一)合理界定政府的農(nóng)業(yè)投入范圍，明確投入事權(quán)劃分

結(jié)合投資管理體制改革，以“三定”方案為依據(jù)，按照公共財(cái)政原則，合理界定社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府農(nóng)業(yè)投入的范圍，進(jìn)一步明確各級政府在農(nóng)業(yè)投入方面的事權(quán)劃分，強(qiáng)化地方政府投入責(zé)任，并建立與之相適應(yīng)的財(cái)政體制，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，按照權(quán)責(zé)一致、統(tǒng)一效能的原則，規(guī)范政府各部門的農(nóng)業(yè)投入管理職責(zé)，正確處理好“條條”與“塊塊”的關(guān)系，發(fā)揮好部門和地方兩個積極性。綜合運(yùn)用財(cái)政、投資、價(jià)格、金融等手段，創(chuàng)新政府支農(nóng)投資方式，探索政府財(cái)政性涉農(nóng)投資與銀行信貸資金相結(jié)合的有效途徑。

(二)改革農(nóng)口“小而廣”項(xiàng)目的投資計(jì)劃管理辦法

新的國家發(fā)展改革委“三定”方案明確，今后中央政府補(bǔ)助地方的點(diǎn)多、面廣、量大、單項(xiàng)資金少的項(xiàng)目，改為由國家發(fā)展改革委會同行業(yè)管理部門確定投資目標(biāo)、原則和標(biāo)準(zhǔn)等并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，具體項(xiàng)目由地方政府負(fù)責(zé)安排。按照中央要求，去年以來，國家發(fā)展改革委已經(jīng)對農(nóng)口“小而廣”項(xiàng)目的投資計(jì)劃管理方式進(jìn)行了改革，實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任和權(quán)力“五到省”。具體做法是：地方有關(guān)部門根據(jù)國家批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃和中央確定的投資方向，在做好前期工作的基礎(chǔ)上，提出投資計(jì)劃申請，并聯(lián)合上報(bào)。國家發(fā)展改革委會同行業(yè)部門進(jìn)行審核后，根據(jù)規(guī)劃和年度投資規(guī)模，以資金切塊方式將投資計(jì)劃聯(lián)合下達(dá)到省。各省接到國家下達(dá)的投資計(jì)劃后，由投資主管部門會同行業(yè)部門按照建設(shè)程序落實(shí)具體項(xiàng)目并分解下達(dá)投資，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。今后要在實(shí)踐中不斷完善。

(三)積極推進(jìn)政府支農(nóng)投資整合，提高農(nóng)業(yè)投入的使用效益

要堅(jiān)持以有關(guān)規(guī)劃或重大項(xiàng)目為載體，統(tǒng)籌安排政府各類支農(nóng)資金，進(jìn)一步完善涉農(nóng)資金的管理辦法，提高資金使用效益。要結(jié)合“十二五”規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)口專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃的編制工作，發(fā)揮其對政府支農(nóng)投資安排的指導(dǎo)作用。加強(qiáng)各部門在涉農(nóng)專項(xiàng)資金安排、規(guī)劃編制、項(xiàng)目審核、投資計(jì)劃編制下達(dá)等多個環(huán)節(jié)的溝通和銜接，從中央和地方多個層次積極推進(jìn)政府支農(nóng)資金整合。繼續(xù)組織編寫《政府支農(nóng)投資指南》，提高投資安排使用的透明度。

(四)盡快建立支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機(jī)制，發(fā)揮好政府投入的帶動作用

按照科學(xué)發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進(jìn)一步調(diào)整國民收入分配格局，繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度，加快建立與財(cái)政收入增長相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長機(jī)制。堅(jiān)持把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村，增加對中西部地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、老少邊窮地區(qū)的公益性建設(shè)項(xiàng)目投入，實(shí)事求是地規(guī)定地方配套投資比例，逐步降低中西部地區(qū)和貧困地區(qū)涉農(nóng)投資項(xiàng)目的資金配套要求。加快推進(jìn)農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，并采用投資補(bǔ)助等方式，引導(dǎo)農(nóng)民對直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施投工投勞。更好地充分發(fā)揮政府支農(nóng)投入的導(dǎo)向作用，采取多種措施，引導(dǎo)社會力量投資建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

(五)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)投入立法

近年來，社會各界關(guān)于制定“農(nóng)業(yè)投入法”的呼聲十分強(qiáng)烈。按照全國人大和國務(wù)院的要求，有關(guān)部門開展了農(nóng)業(yè)投入立法調(diào)研工作。要加快農(nóng)業(yè)投入立法的進(jìn)程，以法律的形式，明確規(guī)定各級政府的涉農(nóng)投人事權(quán)，明確政府各部門的管理職責(zé)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長，推進(jìn)農(nóng)業(yè)投入管理的規(guī)范化、法制化。