汪　敏

摘要：我國現(xiàn)行的二元農(nóng)村社會保障模式亟待改革，而模式選擇是農(nóng)村社會保障制度績效高低的關(guān)鍵。學(xué)界一般以制度安排為依據(jù)，將社會保障分為福利國家型模式、社會保險型模式、強制儲蓄型模式、國家保險型模式。這四種模式的區(qū)別實質(zhì)在于社會保障主體之間的責(zé)任分配?？剂窟@四種模式在我國農(nóng)村地區(qū)的適用性，再分析對農(nóng)村社會保障模式選擇影響較大的幾個主要因素，如工業(yè)化和城市化水平、公共產(chǎn)品供給水平、就業(yè)、土地保障功能、家庭結(jié)構(gòu)變化以及農(nóng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)等，可以得出這樣的結(jié)論：我國農(nóng)村社會保障宜選擇以社會保險型為主，強制儲蓄型及國家保險型并存的混合型模式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障；模式選擇；影響因素；混合型模式

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.010

除了全國少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)——上海市浙江省以外，就整體而言，目前我國農(nóng)村社會保障模式是農(nóng)村集體組織與家庭保障的二元保障模式。但這種二元保障模式遇到下述問題，難以持續(xù)發(fā)展：第一，享受最低生活保障的農(nóng)村居民極少，2003年全國納入最低生活保障的有2613.9萬人，其中農(nóng)村367.1萬人，按戶籍計算，城市納入低保者只占總?cè)丝诘?.33％，農(nóng)村只及0.39％。第二，農(nóng)村家庭保障負擔日益趨重。改革開放以來，進城務(wù)工的農(nóng)民工已愈1.5億人次以上，而農(nóng)民工所從事的工作，主要是臟活與重活，其工作年限基本在15年左右，也就是說按現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分治框架，農(nóng)民工在城市工作10～20年左右，除極少數(shù)成功者，基本上要返鄉(xiāng)養(yǎng)老，而按目前的情況，返鄉(xiāng)后只能加重其所在家庭的保障負擔。第三，土地作為農(nóng)村居民的最后保障措施逐漸失效。從全國范圍來看，農(nóng)村集體組織所提供的社會保障，主要是指家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地所發(fā)揮的社保功能。但由于近年來土地被征用規(guī)模日益擴大，失土農(nóng)民日益增多，加之土地之保障取決于氣候、糧價波動等客觀因素，土地的社保功能并不明顯。“土地換保障”的思路對于永久性征地而言行之有效，對于非永久性征地則并非靈丹妙藥。因此，農(nóng)業(yè)戶籍人口基本依靠農(nóng)村集體組織和家庭提供保障的傳統(tǒng)方式，已難以適應(yīng)當前的新情況，必須加以改革。

鑒于我國農(nóng)村地域的差異以及社會保障項目的不同，農(nóng)村社會保障的制度設(shè)計不可能采取統(tǒng)一模式，而模式的設(shè)計是農(nóng)村社會保障制度績效高低的關(guān)鍵。

一、四種典型社會保障模式在我國農(nóng)村地區(qū)的適用性

基于影響因素的復(fù)雜性和各國具體國情的差異，從世界范圍來看，沒有一種統(tǒng)一的社會保障模式，并且沒有哪一個國家的社會保障制度是純粹屬于哪一種模式的，因為很多國家選擇模式的側(cè)重點不同。比如斯坦·庫勒認為，將北歐社會福利模式統(tǒng)稱為斯堪的納維亞模式是不準確的，因為國家的社會福利結(jié)構(gòu)是建立在將兩種或多種模式的原則復(fù)雜地混合在一起的基礎(chǔ)上的。因此，學(xué)者們對于社會保障模式的分類多從便于研究的角度出發(fā)，不同的研究視角決定了不同的分類依據(jù)。學(xué)界用得最多的是以制度安排為依據(jù)的分類，即將社會保障分為福利國家型模式、社會保險型模式、強制儲蓄型模式、國家保險型模式。本文將以這四種典型社會保障模式為主進行分析。

(一)福利國家型模式

福利國家型模式，以英國、瑞典為代表。這種模式為公民提供了一套“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠贫?，由國家來承擔所有的?zé)任和風(fēng)險。這種模式以公民權(quán)利為核心，確立了福利普遍性和保障全面性原則，以國家為直接責(zé)任主體，以國家為全體國民提供全面保障為基本內(nèi)容，以充分就業(yè)、收入均等化和消滅貧困為目標，政府與公民之間的責(zé)任關(guān)系取代了建立福利國家之前的雇主與雇員、領(lǐng)主與農(nóng)奴及社團伙伴之間、家庭親屬之間的責(zé)任關(guān)系。這種模式的特點是：第一，高稅收充當著福利國家的財政基礎(chǔ)，國家通過確立累進稅制對國民收入進行再分配，從而維持福利國家高水平的福利支出；第二，普遍覆蓋和全民共享是福利國家型社會保障模式的基本原則，各種保障制度不僅限于受保人自己，還及于其家屬，而且推及凡維持合理生活水平有困難和經(jīng)濟不安定的所有事件，以最適當?shù)姆绞浇o予保障；第三，政府是當然的責(zé)任主體，不僅承擔著直接的財政責(zé)任，而且承擔著實施、管理和監(jiān)督社會保障的責(zé)任，個人無需繳納社會保障費用。

福利國家型模式建立在生產(chǎn)力高度發(fā)達的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，這種模式中的社會保障，無論是保障范圍上還是保障內(nèi)容上，都可以用“全面”來形容。但是由于政府承擔了過多的責(zé)任，以致財政負擔過重，同時，也不利于國民勞動積極性的發(fā)揮。對現(xiàn)階段定位在發(fā)展中國家的中國來說，這種模式很難適用。

(二)社會保險型模式

社會保險型模式，以美國、德國、日本等國家為代表。這種模式對不同的社會成員選用不同的保險標準，并以勞動者的社會保險為核心建立社會保障制度。與福利國家型模式相比，社會保險型模式的特點在于：第一，強調(diào)勞動者個人在社會保險方面的不可替代的責(zé)任，勞動者享受社會保險的權(quán)利與承擔社會保險費的繳納義務(wù)對等，勞動者享有的社會保險待遇水平與其繳納社會保險費的多少和個人收入情況相聯(lián)系，不參加社會保險或未繳納社會保險費則不能享受社會保險待遇；第二，建立政府、社會、雇主與個人之間的責(zé)任共擔機制，社會保險費由國家、雇主和勞動者三方來承擔，以勞動者和雇主方的社會保險費為主，國家財政給予適當?shù)闹С?；第三，以解決勞動者的困難為核心，以實現(xiàn)市場效率與社會公平的協(xié)調(diào)為原則；第四，社會保險基金在受保成員之間調(diào)劑使用，充分體現(xiàn)了互助共濟、共擔風(fēng)險的原則。這種模式中，保險基金在成員間的統(tǒng)籌作用符合大數(shù)法則，在一定程度上體現(xiàn)了效率原則。其缺陷在于，由于采取現(xiàn)收現(xiàn)付的方式籌集資金，費率受人口年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)率的影響非常大。在人口老化、就業(yè)率下降時，費率會因為過高而難以承受。

社會保險型模式的優(yōu)點在于：建立了政府、社會、雇主與個人之間的責(zé)任共擔機制，具有風(fēng)險保障的共濟性，在市場效率與社會公平之間找到了平衡點，既能適應(yīng)工業(yè)社會的需要，又避免了福利國家的某些缺陷。這種模式與我國現(xiàn)實生產(chǎn)力狀況能夠相適應(yīng)，可以作為我國農(nóng)村社會保障模式的主要選擇。

(三)強制儲蓄型模式

強制儲蓄型模式，以新加坡的中央公積金制為代表。新加坡在20世紀50年代創(chuàng)設(shè)了公積金制度，并由最初的養(yǎng)老用途逐漸擴展到醫(yī)療、住房等領(lǐng)域，成為新加坡社會保障制度的主體內(nèi)容。這種模式的特點是：第一，以雇主和勞動者為責(zé)任主體，通過國家立法，強制雇主和雇員參加公積金制度，按照工資收入的一定比例向中央公積金局繳納公積金；第二，由中央公積金局負責(zé)管理，中央公積金局按照每個月應(yīng)付的利息，一并打人個人的公積金賬戶，專項儲存，政府的責(zé)任只是監(jiān)

督；第三，采取完全積累模式，雇主和雇員繳納的公積金全部存入個人賬戶；第四。這種模式不具有互濟性，政府與國民之間、雇主之間、受保人之間缺乏社會保險制度所具有的互濟性。

強制儲蓄型模式強調(diào)雇主與個人的責(zé)任，缺乏政府與雇主和個人之間的共濟性，因此，可以作為我國經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)社會保障的補充保障模式，但不具有普適性。

(四)國家保險型模式

國家保險型模式，以前蘇聯(lián)為代表。二戰(zhàn)后實行計劃經(jīng)濟的社會主義國家都采取這種模式。這種模式與福利國家型模式的相似點在于國家要保證全體勞動者享受社會保障，而不同之處則在于，在國家保險型模式中，費用由國家和企業(yè)共同承擔，受保人不繳納保險費。這種模式以社會公平為目標，保障范圍覆蓋全體國民，是社會主義國家普遍采取過的保障模式。其最明顯的缺陷在于給國家和企業(yè)造成了沉重的負擔，因此，在經(jīng)歷了半個多世紀的實踐后，逐漸隨著蘇聯(lián)的解體和東歐國家的劇變而被摒棄了。

國家保險型模式曾是我國在建立城鎮(zhèn)社會保障制度時選擇的模式，作為計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，在我們已經(jīng)轉(zhuǎn)型建立市場經(jīng)濟體制之后，這種模式就不宜再適用了。但是，在經(jīng)濟不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，仍然可以考慮小范圍地、階段性地選擇該模式。

二、我國農(nóng)村社會保障模式選擇的主要影響因素

(一)工業(yè)化與城市化水平

發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家按工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展狀況將工業(yè)化過程劃分為三個階段：第一階段是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)支援城市、工業(yè)發(fā)展的階段，大致相當于工業(yè)化初期階段；第二階段是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與工業(yè)、城市平等發(fā)展的階段，大致相當于工業(yè)化中期階段；第三階段是工業(yè)、城市支援農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的階段，大致相當于工業(yè)化后期階段。在這三個階段的兩個轉(zhuǎn)折中，工農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)發(fā)展有一些公認的量化指標。第一個轉(zhuǎn)折(工業(yè)化初期階段結(jié)束，開始進入中期階段)的結(jié)構(gòu)特征是，農(nóng)業(yè)勞動力份額不超過55％，城市化水平不低于35％，人均GDP不少于1000美元；第二個轉(zhuǎn)折(工業(yè)化中期階段結(jié)束，開始進入后期階段)的結(jié)構(gòu)特征是，農(nóng)業(yè)勞動力份額在30％以下，農(nóng)業(yè)GDP份額低于15％，城市化水平在50％以上，人均GDP在2000美元以上。

有學(xué)者認為，各國建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險時的經(jīng)濟社會條件有三個：第一，工業(yè)化過度發(fā)展破壞了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，農(nóng)村經(jīng)濟衰退，社會問題突出，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位顯著降低，農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)份額在20％以下，農(nóng)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的份額在15％以下；第二，在人口老齡化的高峰期，農(nóng)業(yè)人口在全國總?cè)丝谥械谋壤陆档?0％以下；第三，當工業(yè)化水平處于第三階段，時，才有條件建立農(nóng)村社會養(yǎng)老年金保險制度。他們初步判斷我國正處于工業(yè)化發(fā)展的第二階段，農(nóng)村社會保障制度在2020－2030年人口高峰期才能真正建立起來。

以社會保險為核心的社會保障制度一直與工業(yè)化、城市化密切相關(guān)，因此，很多國家的社會保障制度最初只是覆蓋城市居民和非農(nóng)業(yè)勞動者，隨著工業(yè)化的完成，農(nóng)村人口比重大幅度下降，才對農(nóng)業(yè)勞動者建立類似非農(nóng)業(yè)勞動者的社會保障制度，把農(nóng)村人口納入國家社會保障體系之中。發(fā)達國家的社會保障覆蓋面一般為90％左右，而在大多數(shù)發(fā)展中國家，受到二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制約以及社會保障運行機制約束條件自身的限制，社會保障體系一般都沒有覆蓋農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動者。

按照世界工業(yè)化的一般趨勢，工業(yè)化總是伴隨著城市人口增加與農(nóng)村人口減少，社會結(jié)構(gòu)在城市化基礎(chǔ)上最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的。而在城市工商業(yè)人口不斷上升的同時，社會保障的享受對象亦將隨之擴大，最后農(nóng)民亦將享受和城市工商業(yè)勞動者實質(zhì)相同的社會保障待遇，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的統(tǒng)一與整合。

在西方國家，由于農(nóng)業(yè)人口較少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民生產(chǎn)總值中的比重很低，農(nóng)民是農(nóng)場主的雇傭工人，農(nóng)民本身不擁有土地等生產(chǎn)資料，因此，這些國家在制定社會保障制度時，有的甚至一開始就將農(nóng)村和城市社會保障統(tǒng)籌在一起考慮，無論是保障項目的設(shè)置，還是組織管理體系和資金管理方式都由國家社會保障機構(gòu)統(tǒng)一管理，所以城市與農(nóng)村社會保障對接的時滯較短。但在中國，由于土地制度的顯著不同，土地所有權(quán)為國家或集體所有，農(nóng)民只擁有土地自主使用權(quán)，在30年承包期內(nèi)，農(nóng)民基本上可以自由使用土地，相當于農(nóng)民擁有了自己的生產(chǎn)資料，并由此成為重要的生活來源保障，加之中國人口總量中，約80％的人口都是農(nóng)村人口，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，工業(yè)化、城市化水平不高，因而現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障水平不可能與城市相同，只能將實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障水平作為長遠目標來規(guī)劃。

(二)公共產(chǎn)品供給水平

根據(jù)治理理論的分析框架，完善的公共品供給應(yīng)該具備以下九個要素：一是合法性，即關(guān)于公共品提供的決策被自覺認可和服從；二是透明性，即有關(guān)的決策和執(zhí)行過程是公開的；三是責(zé)任性，指的是有關(guān)管理人員對其行為的負責(zé)程度；四是法治，即法律成為公共管理的最高準則；五是回應(yīng)，它的基本含義是，公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負責(zé)任的反應(yīng)；六是有效，主要指公共品的決策和執(zhí)行富有效率；七是參與，指決策和執(zhí)行的過程有人們的廣泛參與；八是廉潔，指有關(guān)的決策人員奉公守法、清明廉潔，公職人員不以自己的職權(quán)謀私；九是公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服務(wù)方面是平等的。

公共產(chǎn)品供給水平直接影響著國民的生活水平，而國民的生活水平則影響著政府在社會保障中的責(zé)任承擔。比如，如果政府提供教育這種公共產(chǎn)品的水平較高的話，能夠有效緩解家庭財政支出的困難。則個人在養(yǎng)老保險或醫(yī)療保險上的負擔比例上能夠有擴大的余地，相應(yīng)地，政府在養(yǎng)老或醫(yī)療保障方面的責(zé)任可以減小。反之，如果教育供給不足或低效，在資源有限的情況下，則個人在養(yǎng)老保險或醫(yī)療保險方面的責(zé)任承擔能力減小，政府的責(zé)任不得不增加。

我國現(xiàn)階段公共產(chǎn)品供給上呈現(xiàn)出總量不足、城鄉(xiāng)倒傾斜供給、供給低效、全國性和地方性公共產(chǎn)品供給嚴重錯位的矛盾現(xiàn)狀。尤其是對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給而言，政府投入比較有限。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給一般采取制度外供給的方式，即農(nóng)民自己承擔公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，而政府則退到邊緣。制度外供給的資金來源主要是村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，資金供給的最終主體還是農(nóng)民。以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重老化失修，已日漸成為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大制約因素。同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足亦是導(dǎo)致農(nóng)民收入不能提高的重要制約因素。

(三)就業(yè)狀況

就業(yè)對社會保障的影響可從三方面來分析：

其一，在很多國家，就業(yè)是享受社會保障的前提條件?？妓顾ぐ蛊揭话驳律J為，福利國