程　琦　云　俊

摘要：我國自然災害應急管理存在諸多“物流短板”現(xiàn)象。根據(jù)自然災害發(fā)生的本質特點，極有必要構建一個高教運作的應急物流管理體系。該體系具有多層次、多環(huán)節(jié)和多要素的復雜特性，而目前這方面的研究尚存在著很多薄弱和空白之處。針對自然災害應急物流管理體系構建中的現(xiàn)狀，亟需展開系統(tǒng)的研究，從技術操作和戰(zhàn)略運作層面解決好自然災害應急物流管理體系的分級和分階段管理、政府和社會資源的協(xié)調機制、應急物流公共信息平臺的構建方法和應急物流風險預警管理機理等重大問題。

關鍵詞：自然災害；應急物流；管理體系

中圖分類號：F252.1文獻標識碼：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.004

自然災害應急物流管理體系是為了實現(xiàn)在突發(fā)自然災害環(huán)境下對應急物資、人員、資金等進行有效組織和保障這一目標的需要而建立的綜合體系。自然災害應急物流管理體系是一個復雜的大系統(tǒng)，涉及到政府、行業(yè)組織、物流企業(yè)、社會團體、志愿者等不同層次的機構或個人，也涉及采購、倉儲、調度、運輸、配送、回收等不同功能環(huán)節(jié)，還涉及到信息、人才、政策、法規(guī)、理論、技術等不同的組成要素。在我國，對應急物流管理體系的研究，只有理論概念的提出，實踐中并沒有形成。2008年冰雪災害和汶川地震的救災實踐暴露了由于缺乏系統(tǒng)的自然災害應急物流管理體系導致的諸多問題，因此應盡早建立高效、合理、科學運作的自然災害應急物流管理體系，而其中的主要問題必須從理論層面予以綜合研究才能從根本上加以解決。

一、構建自然災害應急物流管理體系的迫切性

近年來，頻發(fā)的自然災害，對世界各國進行及時而有效的應急物流提出了很高的要求，而科學的管理體系是應急物流有效組織的重要保障。目前，無論是從戰(zhàn)略運作層面還是從技術操作層面來看，我國都缺乏科學、系統(tǒng)、高效、經(jīng)濟的應急物流管理體系來支撐災時應急管理體系的有機運轉，因此，急有必要盡快建立自然災害應急物流管理體系。

(一)自然災害的本質特點要求構建應急物流管理體系

由于自然災害具有頻繁發(fā)生，難以預測及其影響與規(guī)模與日俱增等特點，因此，自然災害的抗災救災管理工作更應從戰(zhàn)略層面來思考如何構建一個高效運作的應急物流管理體系。

1、自然災害的頻繁發(fā)生性特點決定了亟需構建應急物流管理體系。近年來，世界各國地震、海嘯、臺風等自然災害頻發(fā)，這些突發(fā)性重大自然災害給人類造成了巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。例如2005年初在印尼等東南亞國家爆發(fā)的海嘯奪取了十幾萬人的生命，并造成數(shù)以億計的財產(chǎn)損失。我國在2008年上半年就發(fā)生了兩次巨災：1月初的雨雪冰凍災害和“5·12”汶川8級地震災害。其中，元月份的雨雪冰凍災害，涉及14個省份約7786.2萬人?！?·12”汶川地震到6月底時已遇難6萬9千多人，受災4555萬人。因而，構建自然災害應急物流管理體系的研究，具有重要的現(xiàn)實意義。

2、自然災害的難以預測性特點決定了亟需構建應急物流管理體系。大多數(shù)自然災害的發(fā)生是很難預測的，如地震、火山爆發(fā)、山洪、泥石流、大面積食物中毒、突發(fā)性傳染病等等，即使有時可以預測，因為預報時間和發(fā)生時間相隔太短，用于賑災的應急物資難于實現(xiàn)其時間效應和空間效應，物流過程難于實現(xiàn)。因此，災時救援物資保障是災害應急管理的關鍵工程，災害應急物流管理體系的構建刻不容緩。

3、自然災害的損失性擴大特點決定了亟需構建應急物流管理體系。隨著自然災害規(guī)模與影響程度的與日俱增，自然災害對人類社會生產(chǎn)生活造成的經(jīng)濟和社會損失呈幾何級數(shù)遞增。在自然災害救助應急管理體系中，應急物流管理體系擔負著獨特的重要使命。在戰(zhàn)爭時期，戰(zhàn)斗和戰(zhàn)役打響前后勤保障物資必須有充足的儲備，而且有一套完善周密的物流系統(tǒng)和物流計劃。突發(fā)性重大自然災害，也需要大量的應急物資，以解決或處理死者安葬、傷者救助、衛(wèi)生防疫、災后重建、恢復生產(chǎn)、恢復秩序等問題，否則受災面積、人員、損失將會擴大，災害有可能會演化為災難。為使災害造成的損失極小化，亟需對應急物流的規(guī)律、保障機制、運作管理及實現(xiàn)途徑進行研究。

(二)2008冰雪災害和汶川地震救災實踐的“物流短板”現(xiàn)象要求構建應急物流管理體系

2008年年初爆發(fā)的冰雪災害與5月份汶川地震災害的救災實踐暴露出我國自然災害應急物流組織管理中存在諸多“短板”問題。根據(jù)木桶原理，一個木桶能裝多少水，不是由那些長板決定的，而是由那塊最短的板決定的。因此，自然災害的應急物流，如果不能準確地識別出這些“短板”并及時地采取有效措施加長這些“短板”，那么整個應急物流管理的效率將會降低，應急物流的效果將會大打折扣，而應急物流的組織協(xié)調也將受到牽制，從這個意義上講，自然災害的抗災救災管理工作必須從實踐操作層面總體上來加以把握，研究如何構建一個沒有“短板”的應急物流管理體系問題。

1、應急物流存在“組織保障短板”。首先，物資保障量大，涉及面廣。如汶川地震救災的面積達10萬多平方公里，單僅保障一日三餐頻度很高的食品，應急物流任務就非常繁重。其次，由于交通、通信、電力的中斷，對應急物流的組織帶來極大威脅。

2、應急物流存在“組織時效短板”。雪災爆發(fā)初期出現(xiàn)湖南、廣東等重要交通干線上受困的人們的生活必需品后勤供應不足?？拐鹁葹牡臅r效是72小時，在72小時內(nèi)能不能把食品藥品以及工程設備運送到位，拷問著應急物流的效率。民政部第一時間從合肥、鄭州、武漢、南寧等中央10個物資儲備庫緊急調撥救災帳篷，24小時內(nèi)這10個庫15萬頂帳篷即全部調空，四川災民對帳篷需求存在極大缺口，8天后仍然存在80萬帳篷缺口。另外，汶川地震中還出現(xiàn)了救援物資運送遲遲不能到位，到位后食品已變質，藥物已過期等現(xiàn)象，暴露出了應急物流管理體系本身的缺陷。

3、應急物流存在“組織協(xié)調短板”。首先救災物資來源復雜，地區(qū)捐助、軍隊支持、國家調撥、國際志愿；承擔物流的實體，既有企業(yè)也有部隊；既有國家控制的物流資源，也有志愿者自己組織的。同時幾百萬人流向災區(qū)，這種無序的流動更增加了應急物流的難度。

由此可見，應急物流供給不能及時送達，會給災害救助、給社會生活帶來系列問題。首先，將增加應急物資的運輸時間，增加運輸成本和運輸壓力。其次，災害救援物資和日常必需品的供應短缺或過期變質，更將增加受災者痛苦，加劇人們對災害的恐慌心理，給社會安全造成隱患。第三，沒有科學有效的管理體系保障下的應急物流，將會成為災害應急管理的重大阻礙，不僅嚴重浪費了寶貴的物資和運輸資源，而且一旦次生災害連鎖發(fā)生，救災物資的補給難度加大，受災范圍、災害損失將向縱深發(fā)展，后果不堪設想。

二、構建自然災害應急物流管理體系的研究現(xiàn)狀與不足

在我國，應急物流在我國尚屬一個新興概念，我國應急物流管理體系尚待建立，應急物流管理理論研究尚未縱深開展。從已有研究來看，應急物流是一個復雜的系統(tǒng)，包括應急物流的組織、指揮與動員，應急物資的籌措、采購、儲備、運輸與配送，應急信息平臺的運行與輔助決策，應急物流中心的構建，應急物流支援能力建設，應急保障機制等。但這些研究只限于較為寬泛的概念和理論框架的搭建，缺乏基于實證案例的針對性縱深研究。

(一)應急物流組織指揮與決策體系的研究現(xiàn)狀與不足

在理論研究方面，對自然災害應急物流的指揮、組織、協(xié)調與決策的機制和體系問題，缺乏系統(tǒng)的研究。薛志杰等從應急物流指揮這一角度分析了我國應急物流組織指揮中存在的問題，并指出由于沒有建立一個信息發(fā)布和共享平臺，無法準確掌握緊急情況詳細資料以及所需物資的生產(chǎn)和分布情況，對運力的數(shù)量和狀況不清楚，分析判斷不準確，就無法制定出正確的應急物流決策。鄧偉等強調務實高效的政府部門是應急物流組織指揮成功的關鍵，也提出了要制定各類突發(fā)性災害的應急預案并組織演練等應對措施。

(二)應急物資管理體系的研究現(xiàn)狀與不足

國內(nèi)少見針對自然災害應急物資管理體系的系統(tǒng)研究，相關的研究主要集中在微觀的應急物資管理上。曾文琦認為我國應急物資管理的采購、儲存、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)存在著諸多問題。姜玉宏和顏華提出了應急物資的管理要求和流程，闡述了應急物流信息系統(tǒng)的組成及主要功能，但對應急物資的籌措、采購、儲備、運輸和配送等的研究未涉及。趙林度在系統(tǒng)分析城市應急管理模式和應急管理網(wǎng)絡模型的基礎上，面向城市重大危險源，重點研究了城市應急管理體系中由緊急救援物資儲備和應急配送構成的城市應急物流網(wǎng)絡的結構。郭瑞鵬研究了不確定動員環(huán)境條件下應急物資動員決策及優(yōu)化問題。

(三)應急物流信息管理體系和平臺建設的研究現(xiàn)狀與不足

信息流的通暢是應急物流有效運行的基礎。當前世界上一些發(fā)達國家已經(jīng)在使用一些先進的信息系統(tǒng)來處理非常規(guī)情況下的各類數(shù)據(jù)和信息，例如美國國家海洋和大氣管理署(NOAA)避難所危險事件應急物流數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，是一個以因特網(wǎng)為基礎的信息系統(tǒng)，可以為美國國家海洋水族館及其合作者提高偶然事件的計劃和應對能力。我國的應急管理體系缺乏統(tǒng)一的應急信息平臺，既缺乏統(tǒng)一的應急信息共享機制，各個城市的應急指揮平臺也不能進行信息共享；我國的應急物流信息化程度還偏低，難以滿足應對緊急狀態(tài)的要求，加強應急物流信息系統(tǒng)建設是提高我國應急物流水平的重點所在。

在物流信息平臺的建設方面，我國也是近十年才開始，當前研究文獻顯示，學者的研究主要集中于：其一，對區(qū)域和城市物流公共信息平臺建設的必要性和可行性研究；其二，物流信息平臺建設目標、原則、作用的研究；其三，設計物流信息平臺的總體框架與結構模型；其四，分析物流信息平臺的關鍵技術、運行機制和實施策略等。從實際運用情況來看，無論是軍隊還是地方，都還沒有成熟的物流信息平臺可以借鑒，上海市物流公共信息平臺也將在近日才正式運行，武漢市的物流信息平臺功能僅限于發(fā)布和簡單查詢。而應急物流與普通物流相比，災害發(fā)生后救災物資源源不斷地從四面八方向災害發(fā)生地涌來，對救災物資的裝載、運輸、配送，對物資供需的協(xié)調和調配等，在災害應急的時間約束下，對物流信息的時效、準度、真實性提出了很高的要求，而物流信息平臺由于災害對交通、通訊等造成巨大破壞而實現(xiàn)的難度更大，因此，災時物流信息平臺的實現(xiàn)是一個非常具有挑戰(zhàn)的研究課題。

(四)應急物流風險管理體系研究現(xiàn)狀與不足

國內(nèi)外鮮見對應急物流風險的研究。最新的研究是趙勇等學者于2006年提出了應急物流風險的概念，對應急物流風險進行了分類，即包括技術風險、環(huán)境風險、管理風險及操作風險四大類，概括出隱蔽性、動態(tài)性、時效性和關聯(lián)性四個特征，進而依據(jù)應急物流風險辨識、風險評估和風險等級劃分這三個過程提出了應急物流風險分析的框架模型。總的來看，目前對物流風險管理的研究，有突出的兩個特點：第一，主要從物流風險因素識別、物流風險評估和物流風險控制三個方面進行了研究；第二，研究對象主要是大型制造企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)、零售業(yè)、海關、第三方物流企業(yè)和第四方物流企業(yè)等。雖然這些研究取得了不少成果，但是該項領域的研究成果還不夠全面，尚沒有形成較完整的理論體系，其不足主要體現(xiàn)在以下方面：第一，沒有構建系統(tǒng)、完整的物流風險管理理論框架；第二，風險因素缺乏完備性，也缺乏一套完整的物流風險因素識別的方法；第三，物流風險評估方面，沒有建立一個完備的物流風險源和物流風險后果的評價指標體系，也沒有創(chuàng)建或選擇一個合適的評估方法；第四，物流風險控制方面理論較薄弱，而且，沒有構建完備的物流風險整體解決方案。

三、構建自然災害應急物流管理體系亟需解決的主要問題

構建自然災害應急物流管理體系，有很多現(xiàn)實問題和理論問題尚待解決。例如：自然災害發(fā)生后，應急物流管理系統(tǒng)應以何種模式運行，誰來組織?誰來參與?不同級別的自然災害應急物流組織機制與運作模式是否相同?在自然災害發(fā)生后的不同應急階段，物流的組織機制與運作模式如何?自然災害物流如何在實時、準確的信息流支撐下達到最經(jīng)濟狀態(tài)?在自然災害形勢下，如何有效預防和規(guī)避原發(fā)性和繼發(fā)性物流風險的發(fā)生?等等。這些都是影響救災與應急管理工作成敗的關鍵問題。

(一)自然災害應急物流管理體系的分級和分階段管理原理有待深入研究

第一，每一次自然災害發(fā)生的規(guī)模和危害的范圍和程度都是不同的，有必要進行不同級別的應急物流管理研究。目前我國重大突發(fā)公共事件應急管理體系是分類分級的，而其中單獨的物流管理體系尚缺乏，更需要進行分級的構建。第二，每一個自然災害從醞釀、爆發(fā)到擴散直至最后的消失，都會經(jīng)歷幾個不同階段，每一階段對物流的需求從物資種類到物資數(shù)量都有不同要求，這些物資亦有輕重緩急之分。例如在救災最初階段，緊急生命物資能否及時發(fā)放到位，對災民生命的及時挽救、救援工作的有效開展等意義重大。在隨后的災害應急中，需繼續(xù)對災民提供衣、食、住等基本生活物資的補給，如何快速有效地解決災民的臨時民生問題，仍然拷問著應急物流管理體系的有效組織。但從這兩次災害的應急物流實踐，特別是汶川地震的救災物流保障體系的運作過程和效果來看，暴露出很多問題，這些問題亟待上升到理論層面進行專題研究。第三，汶川地震中暴露出了某些關鍵物資如帳篷供應不足、籌措不力的問題，提示如何科學有效地對社會應急物流資源進行快速評估和分類分級調用，將是有價值的研究命題。

(二)自然災害應急物流管理體系的政府和社會資源的協(xié)調機制理論有待進一步討論

目前我國自然災害應急物流管理體系中的一些突出問題尚未解決，如救災物資需求缺口的應急籌措與采購管理、應急物資運輸與配送的管理、應急物流信息的有效管理、應急物流人員的合理調配等，均需要高度協(xié)調而有效的組織才能實現(xiàn)。務實、高效的政府部門是應急物流組織指揮成功的關鍵，應急物流的組織指揮工作，在很大程度上取決于政府職能的發(fā)揮。同時，一些社會團體，如紅十字會、慈善組織、物流協(xié)會、志愿者等。還有軍隊、民兵組織等社會救援力量的重要性亦日顯突出，例如汶川地震中，軍隊對公路生命線的搶修搶通、物流企業(yè)對緊急物資的運輸與配送等都保證了救災物資在第一時間迅速、安全地送達到災民手上，顯示出社會力量對政府應急物流管理的有效補充。但是汶川地震救災實踐也暴露出我國應急物流管理混亂無序的狀態(tài)。缺乏專門的應急物流管理部門，社會團體籌集的救災物資找不到發(fā)放的渠道，志愿者們熱情而盲目地進行救援甚至幫倒忙等，不僅造成了救災人力物力的極大浪費，也暴露出政府管理和社會資源調動中的不協(xié)調問題。因而必須著力探討如何在政府主導下充分協(xié)調廣泛的社會資源以實現(xiàn)應急物流的通暢、快捷、無誤地進行。

(三)自然災害應急物流管理信息體系的應急物流公共平臺的構建方法研究有待取得新的突破

在應急物流管理體系中構建一個能夠發(fā)布實時動態(tài)信息的應急救災物資需求公共信息平臺的意義重大。自然災害特別是巨災發(fā)生后，在現(xiàn)有物流運作體系下，很難迅速得到災時應急物流需求的準確信息，這對有效展開應急物流供應帶來很大障礙，供應什么物資、供應給誰、誰來供應、供應多少、需求實現(xiàn)多少等等都成了“盲區(qū)”。而在當前應急物流的供應鏈中，供應方是被動的，難以預先知道需求方的要求；需求方也缺乏溝通平臺將需求信息即時或者提前反饋給供方。災害緊急形勢下，供需信息如果能借助公開、高效、現(xiàn)代化的公共應急物流信息平臺進行對接，對應急物流需求信息進行甄別、生成、統(tǒng)計、分類、發(fā)布、更新等，進而有效地組織救災物資籌措、運輸和配送工作，災害形勢在一定程度上將能夠被有效地緩解與控制。

(四)自然災害應急物流風險預警管理體系的構建機理研究有待全面展開

自然災害一旦產(chǎn)生將在瞬間對社會、經(jīng)濟和生命產(chǎn)生巨大威脅，而應急物流管理本身也具有風險性特征，因此，有效地實施應急物流運作過程中的風險管理成為應急物流管理成功運作的關鍵之一，應開展預警管理研究以切實增強對自然災害的預測和預防，增強災時應急物流風險因素的預防和控制，從而減少災害損失，緩解后續(xù)應急物流需求，使應急物流組織指揮工作準備充分，做到有的放矢，事半功倍。而當前對應急物流風險及其預警管理的研究非常薄弱。首先，對應急物流風險的基礎理論問題尚需深入研究，包括應急物流風險的準確內(nèi)涵、風險類別和特征；第二，未對災害中影響物流目標實現(xiàn)的不確定性因素進行系統(tǒng)分析，尤其是巨災發(fā)生后應急物流風險的發(fā)生和轉化機理，應建立應急物流風險的分析模型；第三，需要建立一套完備的應急物流風險指標體系以實現(xiàn)對應急物流風險的監(jiān)控準備；第四，應建立一套科學的災害應急物流風險的動態(tài)預警與處置管理體系，實現(xiàn)風險辨識快速、風險評估準確、風險處理及時、風險監(jiān)控實時的目標。對自然災害應急物流管理體系運行的科學預警將是一個全新課題，選定恰當?shù)念A警對象，設置科學的預警級別，實施準確快速的風險分析，進行正確的預警決策，遵照預設的應急物流預案進行有效地協(xié)同救援等，都是重要的管理問題。

(責任編輯高文盛)