王致萍　周文濤

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：新農(nóng)村建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距特別是民族地區(qū)的發(fā)展差距的重大決策。甘肅作為多民族聚居的省份，受多重因素的影響，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，貧困程度比較深，加快少數(shù)民族脫貧致富速度，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮、富裕，對(duì)推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)、加強(qiáng)社會(huì)安定、維護(hù)生態(tài)平衡、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。本文以甘肅臨夏回族自治州東鄉(xiāng)族自治縣為例，通過分析其貧困狀況及貧困機(jī)理，探討推進(jìn)甘肅民族地區(qū)扶貧開發(fā)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā) 民族地區(qū) 新農(nóng)村建設(shè)

新農(nóng)村建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距特別是民族地區(qū)的發(fā)展差距的重大決策。以東鄉(xiāng)族為主體的甘肅臨夏回族自治州東鄉(xiāng)族自治縣雖然經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況有了一定的變化，人們生活質(zhì)量有所改善，但是整體處于區(qū)域性貧困狀態(tài)，已被國家民委列為六個(gè)“特困民族”進(jìn)行重點(diǎn)扶持，也是今后較長時(shí)期進(jìn)行扶貧開發(fā)的重點(diǎn)少數(shù)民族地區(qū)之一。

東鄉(xiāng)族自治縣貧困狀況分析

貧困面廣，貧困程度嚴(yán)重。2007年底，東鄉(xiāng)縣總?cè)丝?7.61萬人，其中農(nóng)村人口26.6萬人，東鄉(xiāng)族占84.34%；生產(chǎn)總值5.4億元，人均GDP為1920元。目前該縣共有10.25萬的貧困人口，占總?cè)丝跀?shù)額的38.5%，其中人均收入在630元以下的絕對(duì)貧困人口有5.72萬人，占縣貧困人口的49.4%。如果按世界銀行每人每天支出1美元的貧困線衡量，東鄉(xiāng)現(xiàn)有農(nóng)村貧困人口全部處于國際貧困線以下，整體貧困程度依然嚴(yán)重。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，經(jīng)濟(jì)供給能力差。一是縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，如2007年該縣生產(chǎn)總值5.4億元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值3.61億元，占66.85%，其中種植業(yè)占絕對(duì)比重；二是家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，2007年該縣農(nóng)民人均耕地1.33畝，人地矛盾比較突出，加之這些土地自然條件差，且分散脊薄，產(chǎn)出率極低，很難形成規(guī)模供給能力。

返貧率高，反貧困成本逐年增大。東鄉(xiāng)族自治縣的貧困人口主要集中在高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)，自然災(zāi)害頻發(fā)，因?yàn)?zāi)返貧的比例普通年份一般在10％以上，大災(zāi)之年甚至高達(dá)30％以上。一旦重新返貧，再讓其脫貧，就需付出更大的成本，從財(cái)政扶貧和以工代賑兩項(xiàng)投入情況看，反貧困成本呈逐年增大趨勢。

綜上分析，東鄉(xiāng)族自治縣的貧困狀況表現(xiàn)出貧困覆蓋面較大、貧困程度較深、區(qū)域性明顯、貧困原因復(fù)雜等特點(diǎn)。

東鄉(xiāng)族自治縣貧困機(jī)理分析

（一）自然資源貧乏且生態(tài)條件惡劣

根據(jù)有關(guān)對(duì)我國貧困地區(qū)類型的研究，東鄉(xiāng)族自治縣地處青藏高原和蒙新干旱區(qū)的貧困地帶，海拔在1735-2664米，年均降水量350毫米，年蒸發(fā)量高達(dá)1387毫米，全縣絕大多數(shù)人口分散在1750梁卯和3083條溝壑之中。國際公認(rèn)的人口環(huán)境臨界指標(biāo)是：高寒、干旱、半干旱地區(qū)的人口密度不得超過 2 人/平方公里、7 人/平方公里、20 人/平方公里，而東鄉(xiāng)縣的平均人口密度為182人/平方公里，大大超過了本地環(huán)境所能承受的臨界值。同時(shí)，人口增長速度過快，人口密度過大，造成人均環(huán)境資源擁有量下降，增加了該地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載的壓力，甚至超過了環(huán)境容量的限度，導(dǎo)致了人地關(guān)系失衡、環(huán)境狀況不斷惡化，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生抑制作用，陷入了所謂的“PPE怪圈”，即人口增長(Population)—環(huán)境破壞(Environment)—經(jīng)濟(jì)貧困（Poverty）的怪圈。

（二）自我積累水平低且加工業(yè)基礎(chǔ)較弱

從基礎(chǔ)設(shè)施來看，由于歷史欠賬較多，東鄉(xiāng)縣的基礎(chǔ)設(shè)施供給能力遠(yuǎn)低于平均水平。具體表現(xiàn)在：首先是行路，貧困鄉(xiāng)村分布在山區(qū)半山區(qū)；其次是飲水，這里山高坡陡，水源奇缺，人畜飲水極為困難；第三是用電，雖然全縣實(shí)現(xiàn)了村村通電目標(biāo)，但用電戶為78.4%；第四是看電視，表現(xiàn)在貧困人口分散，廣播電視設(shè)備不能得到正常維護(hù)，同時(shí)許多貧困群眾不懂漢語，也看不懂電視；另外通訊也不夠發(fā)達(dá)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，占該縣生產(chǎn)總值的比例為66.8%，工業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)僅占33.2%，雖然部門制定了一些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，但由于缺乏發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的外在環(huán)境和內(nèi)在因素，導(dǎo)致加工業(yè)基礎(chǔ)較弱，工業(yè)企業(yè)和特色資源關(guān)聯(lián)度低，產(chǎn)業(yè)特色不突出，產(chǎn)品增值潛力不足。

（三）扶貧資金投入不足且利用效率低

據(jù)研究表明，國內(nèi)解決一個(gè)貧困人口脫貧最小的臨界投資是1500元，而國際的標(biāo)準(zhǔn)是4500元。由于東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育衛(wèi)生投資、生態(tài)環(huán)境改善、生產(chǎn)性投入等需要大量的資金，現(xiàn)有的扶貧資金投入力度明顯不足。加之扶貧資金的分配、管理及監(jiān)督機(jī)制尚未完善，扶貧資金漏出率較高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品提供、生態(tài)環(huán)境改善、生產(chǎn)性投入等受到資金不足的剛性約束。

推進(jìn)東鄉(xiāng)族自治縣扶貧開發(fā)的對(duì)策建議

（一）發(fā)揮政府宏觀調(diào)控與指導(dǎo)職能

目前完全依靠市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制很難對(duì)如東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)起到根本性作用。各級(jí)政府要從公平和效率兩方面著手，利用法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段，充分發(fā)揮政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面的宏觀調(diào)控職能，在制定扶貧開發(fā)規(guī)劃、構(gòu)建法律法規(guī)體系、完善政策保障機(jī)制、增加扶貧資金投入、健全基礎(chǔ)教育體系、維持社會(huì)醫(yī)療保障體系、提供社會(huì)救濟(jì)體系等方面進(jìn)行更有力地支持。

（二）加大各級(jí)政府扶貧資金投入力度

提高各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村教育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、資源綜合利用等項(xiàng)目的投入，減少競爭性項(xiàng)目的投資比重；增加各級(jí)政府公共財(cái)政支出對(duì)東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族地區(qū)的傾斜力度，完善各級(jí)財(cái)政對(duì)東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，完善省級(jí)財(cái)政對(duì)民族地區(qū)的二級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度，提高發(fā)達(dá)地區(qū)和周邊富裕地區(qū)對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政支持；通過收入再分配政策和轉(zhuǎn)移支付政策，實(shí)行中央稅全額返還；建立東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族地區(qū)的專項(xiàng)補(bǔ)貼，保證對(duì)東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族的扶貧資金總量有較大幅度的提高；取消中央政府扶貧項(xiàng)目要求東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族地區(qū)配套資金的做法，以發(fā)揮扶貧開發(fā)資金的投資效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)。

（三）建立多元化投入機(jī)制并優(yōu)化資金分配方式

應(yīng)逐步建立中央、地方、集體、個(gè)人、國外基金等多主體、多渠道的扶貧開發(fā)資金投入機(jī)制。統(tǒng)籌使用各項(xiàng)扶貧資金，逐步減少扶貧資金平均分配比重，集中資金解決制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題；完善扶貧資金使用的瞄準(zhǔn)機(jī)制，資金分配對(duì)象由以投放貧困地區(qū)為主，向直接補(bǔ)助最貧困農(nóng)戶轉(zhuǎn)變，減少扶貧資金溢出，提高資金綜合利用效率；防止貧困戶遺漏，增強(qiáng)扶貧資金使用過程中的公正性和公平性。

（四）強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)以提高人力資源素質(zhì)

通過基礎(chǔ)教育學(xué)習(xí)，可以掌握必要的文化知識(shí)，但勞動(dòng)力經(jīng)濟(jì)素質(zhì)提高需通過職業(yè)技能培訓(xùn)來實(shí)現(xiàn)。針對(duì)東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)存量偏低的狀況，必須高度重視強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)在東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)中的重要作用，徹底改變資本存量增加優(yōu)于人力資源存量增加的觀念，將提高人力資本存量作為東鄉(xiāng)族等少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的重要對(duì)策。

（五）加強(qiáng)非政府組織在扶貧開發(fā)中的作用

非政府組織（NGO）是在一定價(jià)值觀指導(dǎo)下進(jìn)行工作，不以營利為目的，致力社會(huì)公益事業(yè)的社會(huì)中介組織，具有非政府性、公益性、非盈利性、中立性等特點(diǎn)。它在扶貧開發(fā)工作中表現(xiàn)出針對(duì)性強(qiáng)、目標(biāo)性強(qiáng)、創(chuàng)新性強(qiáng)、適應(yīng)性強(qiáng)和內(nèi)容多樣化等優(yōu)點(diǎn)。近年來， NGO在東鄉(xiāng)等少數(shù)民族區(qū)域的教育、衛(wèi)生、信貸、科技等方面進(jìn)行扶貧開發(fā)，取得了較好效果。

總之，甘肅少數(shù)民族地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)不僅僅是扶貧的問題，而是首先要解決好扶貧及返貧的問題，這個(gè)任務(wù)既具有艱巨性，也非常復(fù)雜。

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