鄧聿文

問題官員的頻頻復(fù)出拷問著當(dāng)下“官員問責(zé)制”的缺陷，“官員問責(zé)制”既不能簡(jiǎn)單等同于引咎辭職。又有別于責(zé)任追究機(jī)制，它應(yīng)是—個(gè)復(fù)雜的責(zé)任體系。

最近一段時(shí)間，在“華南虎事件”、“三鹿奶粉事件”、“黑磚窯事件”中被免職的官員紛紛復(fù)出，這難免讓公眾難以理解，也使得一度被社會(huì)寄予厚望的官員問責(zé)制處于一種尷尬的境地。有輿論就指斥，面對(duì)問題官員的復(fù)出，在缺乏有效監(jiān)督機(jī)制下，所謂“問責(zé)制”只會(huì)淪為自欺欺人的空話，給公眾的感覺是大家被耍了，從而使公眾喪失對(duì)政府的基本信任。

被問責(zé)官員之所以能在短時(shí)間內(nèi)復(fù)出，不論何種原因，都凸顯了我們對(duì)官員問責(zé)制的認(rèn)識(shí)存有誤區(qū)。官員問責(zé)制是西方政黨政治的產(chǎn)物，它要求政府及其官員對(duì)公眾負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督，因?yàn)檎捌涔賳T“權(quán)為民所授”。藉此而言，官員問責(zé)制既不能簡(jiǎn)單等同于引咎辭職，又有別于責(zé)任追究機(jī)制，它是一個(gè)責(zé)任體系，政府及其官員在其中不僅要承擔(dān)法律責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任，還要擔(dān)負(fù)道德倫理責(zé)任；不僅要對(duì)瀆職官員進(jìn)行懲罰，更要求政府對(duì)公眾有所“交代”。因此，由誰來發(fā)動(dòng)問責(zé)這個(gè)程序就至關(guān)重要。

但是，我們對(duì)問責(zé)制的認(rèn)識(shí)，多數(shù)還是停留在有一事問一事、出一事責(zé)一事上，僅僅是為“平民憤”而去問責(zé)，這就容易使得對(duì)出事官員的責(zé)任追究并不是由民眾以及由民眾的代議機(jī)構(gòu)——人大發(fā)動(dòng)，而仍是由上級(jí)政府發(fā)動(dòng)，本質(zhì)上，這仍屬于傳統(tǒng)的“自上而下”的組織處理。所以，現(xiàn)行的官員問責(zé)只局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級(jí)對(duì)下級(jí)同體問責(zé)，缺乏人大、政協(xié)、民眾等異體問責(zé)，更缺乏對(duì)上級(jí)的問責(zé)。這樣的問責(zé)制度顯然難以實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的目的，難以令官令民心服口服，甚至有可能異化為“丟卒保車”的手段。也因此，問責(zé)制中最重要的對(duì)公眾及其民意的回應(yīng)和交代，我們基本付諸闕如。

出現(xiàn)這種情況，還與當(dāng)前行政體制中權(quán)責(zé)不清的弊端有關(guān)，這也是中國(guó)武問責(zé)制的另一困境。問責(zé)的前提是在不同的部門與官職之間有嚴(yán)格的職責(zé)劃分，并以憲法和法律來規(guī)定何種官員所負(fù)何責(zé)，誰來問責(zé)，何人依何種程序判定官員失責(zé)。沒有明確責(zé)任體系的問責(zé)制度極可能成為一種擺設(shè)，難以得到順利推行或根本無法實(shí)施。而我們現(xiàn)在的問題是，權(quán)責(zé)過多集中于政府，政府權(quán)責(zé)又過多集中于一把手，此種情形下，單就某一官員個(gè)人而言，制度安排很難實(shí)現(xiàn)其權(quán)責(zé)的平衡。如果每一部門和每一官員不能明確自己的權(quán)責(zé)，也無法通過恪盡職守避免失誤發(fā)生，那么，機(jī)會(huì)主義的態(tài)度就是用問責(zé)去平息民怨，從而，不排除在問題發(fā)生之后，人為設(shè)置一些責(zé)任承擔(dān)者。在這里，手段本身成了目的。

針對(duì)我們的問責(zé)缺乏嚴(yán)格的職責(zé)劃分，問責(zé)信息不公開和不透明，以及同體問責(zé)等缺陷，要使問責(zé)制真正發(fā)揮作用，首先必須完善人大制度，并以此為核心作為突破口，擴(kuò)大官員選舉的范圍，將更多的官員納入民主選舉和民主監(jiān)督范圍，給問責(zé)制提供制度根基。問責(zé)如果是由人大基于官員在事件中的責(zé)任而作出，不是為平息民憤而由“組織安排”，那么，這樣的問責(zé)不僅體現(xiàn)民意，公開公正，也增加了被問責(zé)官員今后復(fù)出的難度，因?yàn)樗獜?fù)出就須經(jīng)過人大這一關(guān)。

其次，還必須合理配置和劃分行政權(quán)力。對(duì)官員問責(zé)的前提是存在可問責(zé)的情形，而這是要專門的配套制度來加以界定的。目前在不少地方，政府官員的履職情況和施政效果事實(shí)上很難量化，如果沒有一個(gè)操作性很強(qiáng)的問責(zé)法律體系，問責(zé)制將難以發(fā)揮應(yīng)有的制度效應(yīng)。所以，須合理配置和劃分行政權(quán)力，明確官員責(zé)任，使官員的權(quán)責(zé)充分對(duì)接。

總之，真正的“問責(zé)”，既來自制度的硬規(guī)定，也來自民眾與輿論的軟壓力，還來自官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍。只有完善上述制度缺陷，培育問責(zé)制的制度文化，中國(guó)才能走向真正的“問責(zé)制”，問題官員也才不能輕易復(fù)出。(來源：《上海商報(bào)》)