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編者按：改革開放30年來，中國的經(jīng)濟發(fā)生了巨大的變化，社會也正在發(fā)生巨大變化。在此基礎(chǔ)上，中國政府體制也發(fā)生了巨大變化：政府組織得以越來越精簡、高效；政府職能得到了迅速的轉(zhuǎn)變，開始逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要；政府行為日益法制化，開始依靠法律規(guī)則來施政；政府權(quán)力日益分散到經(jīng)濟、社會和基層政治領(lǐng)域，自主治理的市民社會結(jié)構(gòu)正在逐步發(fā)育；政府人事選拔任命和決策逐漸公開化、民主化；政府運作逐漸透明化，公民的知情權(quán)逐漸得到了認可、重視和尊重……。在“第四屆中國杰出管理者年會”上，中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長、教授、博士生導(dǎo)師毛壽龍的發(fā)言，總結(jié)了中國政府體制改革的基本成果，分析了其中所包含的基本價值。會議期間本刊記者將他的發(fā)言加以整理以訪談形式予以刊發(fā)，以饗讀者。

記者：回顧改革開放以來歷屆政府的改革努力，我們可以看到，中國政府體制改革在每一個階段都取得了實質(zhì)性的成果。這些改革成果包含組織效率、職能效率和政治效率的基本價值，也隱含著組織效率發(fā)展、職能配置效率提高和政治效率改善的基本邏輯。請您先談?wù)勚袊w制改革的基本成果。

毛壽龍：在改革開放進程中，中國政府體制改革包含著非常豐富的內(nèi)容。從最廣泛的意義上看，中國政府體制改革，包括整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如中央與地方關(guān)系，黨政關(guān)系、立法、司法、行政之間的關(guān)系等，包括政府職能轉(zhuǎn)變，政府運作法制化，政府決策民主化，公務(wù)員制度建設(shè)等。從具體管理上看，還包括國防、公安、科學(xué)、教育、文化、公共衛(wèi)生等管理體制改革。不過，從行政學(xué)角度來看，中國政府體制改革，主要表現(xiàn)為行政管理體制改革，也就是如何建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。其主要實踐表現(xiàn)為每隔五年進行一次的國家機構(gòu)改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均開始一場精簡機構(gòu)和裁減人員的改革。這一變革可以說構(gòu)成了中國政府體制改革的重要內(nèi)涵。每一次改革，應(yīng)該說都留下了重要的改革成果：

1982年的政府機構(gòu)改革，把100個工作部門精簡到61個，除此之外，還精簡了大量領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，副總理職數(shù)下降，副部級職數(shù)也減少了很多，一般一個部為若干個副部長，而改革前有些部門副部長有20來個。此外還解決了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的問題，如省部級干部正職65歲退休，副職60歲退休。這些改革，不僅大大提高了政府工作的組織效率，而且還為后來的發(fā)展具有更重要的意義。

1988年的改革，國務(wù)院部委機構(gòu)減少41個，工作機構(gòu)數(shù)繼續(xù)減少到68個，編制減少9700多個，并開始把機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，重點是實現(xiàn)政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強化綜合管理職能，精簡專業(yè)部門，強化宏觀調(diào)控部門。這次改革的特色是開始按適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)需要來設(shè)計和實施政府機構(gòu)改革。

1992年開始，中國正式確立要建設(shè)市場經(jīng)濟，政府機構(gòu)改革的核心目標轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾无D(zhuǎn)變政府職能。不過，由于市場經(jīng)濟剛剛開始建設(shè)，政府職能不可能馬上轉(zhuǎn)變到位，因此，1993年機構(gòu)精簡的成就并不顯著，比如國務(wù)院工作部門1993年從86個減少到59個，但1997年膨脹到72個，精簡的人員也是如此。

1998年的改革，其關(guān)鍵是著眼于市場經(jīng)濟建設(shè)的需要，精簡了很多與計劃經(jīng)濟相關(guān)的經(jīng)濟部門。這些經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)變?yōu)閲医?jīng)貿(mào)委下屬的9個局，而這9個局沒有在改革之后恢復(fù)原來的身份，在2001年2月19日，終于找到了各自的歸宿：7個局撤銷，國家煤炭生產(chǎn)局改稱國家安全生產(chǎn)局，只有國家煙草專賣局依然保留。到此為止，中央各部委辦直屬局公務(wù)員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人，國務(wù)院人員編制總數(shù)減少了47.5%。除此之外，一些市場監(jiān)管機構(gòu)得到了強化，規(guī)格提高了，如國家工商行政管理總局、新聞出版總署，國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和國家出入境檢驗檢疫局合并成為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，成為正部級單位。而一些部門下面也設(shè)立了很多司局單位，比如外貿(mào)部建立了世界貿(mào)易組織司，還成立了中國政府世貿(mào)組織通報咨詢局、進出口公平貿(mào)易局等，還成立了一些正部級單位，如國務(wù)院信息化辦公室等。

2003年國務(wù)院機構(gòu)改革的核心內(nèi)容是：（1）深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；（2）完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會；（3）健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；（4）繼續(xù)推進流通管理體制改革，組建商務(wù)部；（5）加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)；（6）將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會；（7）不再保留國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部。2003年春天新一屆政府的改革沒有在機構(gòu)數(shù)量和人員規(guī)模上下功夫，但通過機構(gòu)調(diào)整，為建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的政府體制奠定了組織基礎(chǔ)。

總結(jié)改革開放以來五次機構(gòu)改革，可以看到如下特征：

各級政府機構(gòu)的職能發(fā)生了很大的變化，政府逐漸放棄了物資分配權(quán)，物價控制權(quán)，企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)；國營企業(yè)逐步萎縮，并且基本實現(xiàn)了股份化、市場化經(jīng)營；民營企業(yè)不斷發(fā)展壯大，成為國家經(jīng)濟發(fā)展的主力；市場經(jīng)濟的雛形基本形成，政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)生了翻天覆地的變化。

政府的運作方式發(fā)生了很大的變化，法律的力量在各個領(lǐng)域開始發(fā)揮作用，依法治國，依法行政，已經(jīng)成為政府運作的基本要求。政府的職能也由此開始走向法制化的軌道，政府的執(zhí)法職能越來越強化，成為政府的重中之重。

政府的權(quán)力開始逐步下放，條條的力量雖然還很強，但塊塊的力量越來越得到了強化。政府公共服務(wù)越來越強調(diào)公民參與，強調(diào)公民和公共服務(wù)消費者對政府活動的評價。全國各地很多地方政府開始實行讓公民評價政府績效的活動，取得了較好的效果。

政府改革的焦點依然是機構(gòu)、職能和人員編制等，但基本的制度建設(shè)越來越受到重視，為市場經(jīng)濟服務(wù)的意識越來越強化，行政審批制度改革、財政預(yù)算制度和財務(wù)制度改革、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命制度改革、政務(wù)信息制度改革等，在宏觀的機構(gòu)和人員改革之后逐步推行。政府管理開始逐步重視質(zhì)量。

記者：從價值的角度來說，政府的改革主要是追求三種效率，請您具體談?wù)勥@三種效率好嗎？

毛壽龍：一個政府效率如何，決定于很多因素，其中有三個方面是很重要的，一是組織效率，二是職能效率，三是政治效率。任何著眼于效率的政府改革，至少都包含著這三個方面的考慮。組織效率，主要體現(xiàn)在其組織結(jié)構(gòu)的合理性方面，政府的職能是有限的，比如政府幾乎不需要管理國有企業(yè)，或者需要管理的國有企業(yè)數(shù)量極少，有很強的市場經(jīng)濟自律制度，很多市場監(jiān)管職能如金融、證券和一般市場監(jiān)管，不需要很強的行政監(jiān)督，因為有很強的立法和司法以及社會輿論的監(jiān)督。公共服務(wù)是層級化的，不需要行政機構(gòu)直接提供大量的公共服務(wù)，如教育、體育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等。很多比較特殊的部門，政府的職能也比較有限，與公民、企業(yè)和社會組織形成了良好的伙伴關(guān)系。在經(jīng)濟領(lǐng)域，資源配置完全由市場自身組織，市場的運行，大多數(shù)情況下也由行業(yè)協(xié)會等社會中介組織自主監(jiān)管，政府主要是提供基本的法律與秩序，組織各方面的力量來提供基礎(chǔ)設(shè)施，提供必要的公共服務(wù)。政治效率主要體現(xiàn)在宏觀政治框架是否合理，政治合法性機制是否到位。宏觀政治框架主要體現(xiàn)在一個國家的政治事務(wù)、司法事務(wù)與行政事務(wù)應(yīng)該有一個合理的分工，行政機關(guān)管轄行政事務(wù)，立法機關(guān)管轄政治事務(wù)，司法機關(guān)管轄司法事務(wù)，三個機關(guān)形成相互監(jiān)督、相互良性合作，相互支持的關(guān)系。理想的政府是組織效率、職能效率和政治效率都處于最大化狀態(tài)的政府。如果在某個方面沒有最大化，其他方面的效率也將隨之難以達到最大化。比如，組織效率的最大化，需要政府職能轉(zhuǎn)變和政治效率的條件。如果政府職能沒有得到很好的轉(zhuǎn)變，政治效率的制度化設(shè)置沒有建設(shè)好，政府組織效率的最大化是很難實現(xiàn)的。職能轉(zhuǎn)變也需要由組織效率和政治效率相配套。如果組織機構(gòu)依然龐大，政府職能轉(zhuǎn)變的改革往往會遇到各個組織部門利益的頑強抵抗。如果政治上行政機關(guān)承擔了過多的立法功能和司法功能，承擔了過多的執(zhí)法監(jiān)督功能，那么政府的職能就很難精簡，職能轉(zhuǎn)變就有很大的困難。政治效率，顯然也需要政府組織效率和職能效率的支撐。如果職能配置不合理，政府管理太多的事情，組織效率就會最小化，而且難以取得改革成就，政治效率也不可能是最優(yōu)的。政治效率沒有改善，反過來，組織效率和職能效率改善也將受到制約。

正是由于中國政府在組織效率、職能效率和政治效率三個方面都沒有達到最大化，因此，自上個世紀80年代初以來，到目前為止，每一屆政府上任伊始第一件事情就是進行政府機構(gòu)改革，到2003年已經(jīng)進行了5次，并且可以預(yù)料今后還將繼續(xù)改革，因為三個方面的改革雖有顯著進步，但三個方面的效率距最大化還有一定差距。

記者：政府改革的歷程，其實蘊含著三個邏輯：組織邏輯、職能邏輯和政治邏輯。這三個邏輯，貫穿著政府機構(gòu)改革的始終，構(gòu)成了政府改革的動力和阻力，也構(gòu)成了進一步推動政府改革的突破口，尤其是為將來進一步推進政府改革的理論思維與進一步操作方案的選擇提供了次序和空間。分析這一邏輯過程，有助于我們更好地理解政府改革的過去，更好地把握當前改革的性質(zhì)，以及進一步努力的方向。請您比較詳盡地分析一下這三個邏輯過程。

毛壽龍：分析政府改革的邏輯過程需要結(jié)合政府改革的時代背景和歷史進程來談。第一次改革發(fā)生于20世紀80年代初，組織效率，工作效率，是此次改革的核心推動力，精簡機構(gòu)與人員，以及妥善安排老干部，是此次改革的核心手段。這次改革，組織邏輯推動很大，政治阻力很小，一方面是因為方法得當，對老干部的利益給與了盡可能的照顧，減少了利益方面的阻力，另一方面也取決于老干部的政治覺悟。但是職能邏輯構(gòu)成了阻力，因為當時整個經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟，部級機構(gòu)精簡，但職能不變，并且隨著經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展，越來越復(fù)雜，這很難讓機構(gòu)精簡下來。為了發(fā)展經(jīng)濟，精簡掉的機構(gòu)又重新恢復(fù)和發(fā)展，到1987年時機構(gòu)和人員已經(jīng)迅速回潮。不過，由于當時的經(jīng)濟體制已經(jīng)開始轉(zhuǎn)軌，物資部門和流通部門開始通過雙軌制改革逐步進入市場化階段，這為1988年的機構(gòu)精簡提供了職能轉(zhuǎn)變的空間。政府職能轉(zhuǎn)變提上日程，有計劃的商品經(jīng)濟，社會主義商品經(jīng)濟，是政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。這次改革，組織邏輯繼續(xù)發(fā)揮作用，但職能轉(zhuǎn)變逐漸上升到與行政效率同等的地位，經(jīng)濟改革，與組織人員精簡成為機構(gòu)改革的主要手段。

1993年，中國政府宣布正式開始社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)。市場經(jīng)濟建設(shè)取代有計劃的商品經(jīng)濟，這是一個實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。由此開始，政府開始朝著市場經(jīng)濟的方向轉(zhuǎn)軌。政府職能開始全面轉(zhuǎn)變。但當時因為市場經(jīng)濟剛剛建設(shè)，政府職能的轉(zhuǎn)變剛剛開始，不可能很快到位，機構(gòu)只能以此為基礎(chǔ)進行局部性的精簡，所以成果有限。1996年各級政府開始法治國家建設(shè)，依法治國，依法治省，依法治縣，依法治市，依法治村，國有企業(yè)實行抓大放小式改革，進一步推進市經(jīng)濟，這為1998年繼續(xù)推動機構(gòu)改革和人員精簡提供了充分的職能邏輯的空間。1993年的改革，可以說是組織邏輯與職能轉(zhuǎn)變邏輯同時并進。

1998年春，國務(wù)院以強有力的手段，排除各種干擾和部門利益的阻力，雷厲風(fēng)行地進行機構(gòu)撤并，把計劃經(jīng)濟色彩的經(jīng)濟部門撤并，鏟除計劃經(jīng)濟利益集團組織基礎(chǔ)，給政府職能轉(zhuǎn)變提供組織機構(gòu)的空間。這次改革的特色是，機構(gòu)改革在現(xiàn)有的政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上取得了突破性的成功，實現(xiàn)組織與人員精簡的效率，同時進一步為政府職能轉(zhuǎn)變提供了廣闊的空間，推進國有企業(yè)的改革，縮小國有企業(yè)規(guī)模，實行政企分開，然后再通過政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織與人員精簡的組織邏輯服務(wù)。組織邏輯與職能邏輯交叉并進，強制撤并了多個經(jīng)濟部門，突破內(nèi)部人控制的阻力，然后逐步進行經(jīng)濟改革。

2003年3月，新一屆政府繼續(xù)進行政府改革，政府組織繼續(xù)調(diào)整，政府職能進一步轉(zhuǎn)變，上次改革沒有解決的遺留問題局部得到了解決。這次改革，組織邏輯從精簡機構(gòu)和人員轉(zhuǎn)變?yōu)樯倭烤啓C構(gòu)，主要為調(diào)整內(nèi)部機制。2003年機構(gòu)改革沒有大幅度精簡機構(gòu)，也沒有大幅度轉(zhuǎn)變職能，并且還建立了國資委等特殊機構(gòu)，主要原因是，在當時條件下，組織效率的提高已經(jīng)沒有什么空間，職能的進一步轉(zhuǎn)變，主要取決于進一步解決國有企業(yè)的種種問題，取決于如何完善證券市場、金融市場等，在市場不完善的情況下，廣泛的行政監(jiān)督無法淡出，公共服務(wù)部門的改革剛剛開始，立法和司法部門發(fā)展不充分，無法替代國務(wù)院對行政部門比較獨立的直屬局進行有效的立法和司法監(jiān)督。國務(wù)院為首的行政機構(gòu)的復(fù)雜性，雖然在一定程度上下降了組織效率，但也在一定程度上減少了因決策失誤可能導(dǎo)致的消極影響。

記者：要完善市場經(jīng)濟體制，關(guān)鍵是要改革行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能。隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展進程，深化行政管理體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)到了具體實踐的階段。也可以預(yù)料，我國的行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變將邁出實質(zhì)性的步伐，政府行為的法制化、政府決策的民主化科學(xué)化、政府信息的公開化、政府職能的有限化，政府管理權(quán)力的多中心化將取得實質(zhì)性的成果。請您對政府體制改革的基本走向和趨勢做個概括的論述。

毛壽龍：從組織、效率和政治的分析框架來看，中國政府體制改革的未來趨勢依然將遵循組織邏輯、效率邏輯和政治邏輯三個邏輯主線，在三個領(lǐng)域展開：組織變革、職能轉(zhuǎn)變和配置以及政治體制改革。在此期間，可能出現(xiàn)一些變數(shù)，但其基本趨勢和走向可以概括為：在未來的20年里，中國政府還將進一步按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行機構(gòu)改革，精簡具有計劃經(jīng)濟色彩的部門，政府機構(gòu)繼續(xù)逐步精簡，并實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化，但是這需要進一步實行政府職能轉(zhuǎn)變，并需要實質(zhì)性的政治體制改革。因此，組織方面的變革至少在今后10里將不會是改革的重點。

今后10年里，政府體制改革的重點，將轉(zhuǎn)向職能轉(zhuǎn)變和職能配置的領(lǐng)域：一是轉(zhuǎn)變政府職能，從投資型的經(jīng)濟發(fā)展型政府走向公共服務(wù)性的經(jīng)濟促進型政府，政府的主要工作不是通過直接投資來發(fā)展經(jīng)濟，而是通過提供公共服務(wù)，改善公共管理，解決公共問題，制定公共政策，來為市場經(jīng)濟發(fā)展提供服務(wù)。二是轉(zhuǎn)變政府的職能，繼續(xù)減少微觀管理職能，強化執(zhí)法職能，進行綜合執(zhí)法改革，解決執(zhí)法層次過多，職能交叉、人員臃腫、權(quán)責脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法問題。三是改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，即條塊關(guān)系。四是在企業(yè)改革的基礎(chǔ)上推進事業(yè)單位管理體制的改革，實現(xiàn)政事分開，讓現(xiàn)有的事業(yè)單位，或者恢復(fù)政府機構(gòu)的身份，或者走向企業(yè)化改革，或者保留事業(yè)單位身份，但與政府分開。五是是進一步改革財政制度，逐步提高人代會在財政預(yù)算方面的權(quán)力，以建立公共財政制度。六是進一步改革人事制度，在起草和公布《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，著眼于反腐敗，并著眼于人才興國，進一步推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和一般公務(wù)員的制度變革。

在推進改革的進程中，政府應(yīng)該關(guān)注如何在多個層次推進改革，在操作、集體和立憲三個層次推進政府管理體制改革，協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系，并繼續(xù)推進政府實現(xiàn)從管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。在未來10年里，政府體制改革的動力基本上是來自市場經(jīng)濟的進一步完善和發(fā)展。政府體制改革的目標，除了自身組織效率目標和政治效率目標之外，更為重要的是，如何實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府，從而更好地為市場經(jīng)濟的完善和發(fā)展服務(wù)。

記者：您的談話使我們認識到既需要在回顧過去，展望未來的基礎(chǔ)上進行長期思考，理解發(fā)展的長期趨勢，更需要了解當前行動的空間，著眼于當前的行動，針對當前所面臨的具體問題，提出短期的實質(zhì)性可行對策和長期改革的戰(zhàn)略，從而確保政府體制改革的不斷完善，為中國的經(jīng)濟社會發(fā)展，提供政府體制的良好條件。謝謝您接受我們的采訪。

（責編：鄭釗）