蔡國斌

[摘要]所謂”財政搜刮”是指不合理的、掠奪性的財政收入政策和手段，它往往表現(xiàn)為惡稅、苛稅以及苛政，不應把晚清政府旨在增加財政收入的一切財政政策和手段都指斥為財政搜刮。晚清的財政搜刮手段主要有加征舊稅、開辦新稅、勒令捐輸、通貨膨脹等等。在晚清中央政府與地方政府之間也存在著搜刮與反搜刮的斗爭，導致了地方對中央的離心離德。財政搜刮最終都轉嫁到廣大貧苦百姓的身上，其結果是晚清政府民心喪盡而走向崩潰。

[關鍵詞]晚清；財政搜刮；財政政策

[中圖分類號]K24[文獻標識碼]A[文章編號]1671-881X(2009)01-0087-06

一、清代財政收入政策與財政搜刮

任何一個政權都需要通過稅收等手段獲取財政收入以維持國家機器的運轉、滿足社會經濟發(fā)展的需要。清代財政收入政策經過康、雍、乾諸朝的不斷調整和完善，形成了相對固定的政策范式，不僅財政收入項目和數(shù)額相對固定，各項財政收入的稅征程序和方式也形成了一定之規(guī)，依照定例而行，一般情況下少有變化。應該說，這些財政收入政策具有一定的合理性，盡管對于老百姓來說，這些稅賦依然沉重，但并不構成財政搜刮。

所謂“財政搜刮”，應指政府以增加財政收入為目的而采取的一系列掠奪性財政政策和手段。與一般財政收入政策相比較，財政搜刮帶有“惡”的性質，它往往表現(xiàn)為惡稅、苛稅以及苛政。因此，我們不應把旨在增加財政收入的一切財政政策和手段都指斥為財政搜刮。

清代前期，在面臨財政困境之時，政府亦有厲行財政搜刮之舉，但持續(xù)時間不長，不是普遍現(xiàn)象。晚清之際，日益加劇的財政危機使清政府的統(tǒng)治基礎愈來愈脆弱，國家機器無法正常運轉，甚至有大廈將傾之憂。因此，晚清統(tǒng)治者財政活動乃至全部經濟和政治活動的中心就是如何彌補財政虧空，擺脫財政困境。其增加財政收入的主要政策和手段仍然是加征各種賦稅，而這些加征的賦稅多以苛捐雜稅的面貌出現(xiàn)，具有較為典型的財政搜刮的性質。至清末，其搜刮民財?shù)拇_以至于無孔不入、無所不用其極的地步。然而，我們不能據(jù)此而簡單地把整個晚清財政史說成是不斷加強財政搜刮的歷史。應該看到，在不同的歷史時期，晚清政府財政政策的重點是有所變化的，其財政政策導向因時而有不同，有時甚至是前后矛盾的，如厘金的征收本為戰(zhàn)爭時期的一種籌餉手段。當戰(zhàn)爭警報解除后，清政府就力圖整頓厘金征收的無序狀況，屢次頒發(fā)上諭明令各地裁減厘金局卡，將財政政策的重點轉向節(jié)支之上，力圖遏制地方財權的擴張。然而，同治年間因左宗棠西征而致財政緊張之時，清政府的財政政策又轉以籌款為中心。戶部為此于同治八年奏請“飭各省督撫于厘金一項實力整頓，毋博虛譽，率行減免”，與前議截然相反。

從中亦可看出，清政府的財政政策并非一成不變，而是經常因應時勢而變通。為了維護自己的統(tǒng)治，晚清統(tǒng)治集團也不得不顧及廣大人民的承受能力，不得不“體恤民情”。清廷自詡“我朝政崇寬大，大兵大役從未加賦于民。自錢糧收不足數(shù)，不得已而榷貨抽厘，物價增昂，民用不裕，朝廷念切癇瘝(tongguan)”，這類話語雖不可盡信，但也不能說全是作秀。官逼民反、民困生變，對此晚清君臣是有充分認識的。因此，我們既要看到晚清政府為應付財政危機而增加捐稅，厲行財政搜刮的一面，也要看到晚清政府通過對內整頓、壓縮開支、對外舉債等手段應付財政危機的努力。

二、晚清政府對百姓搜刮的主要手段

晚清70年是一個多事之秋，每當清廷對外戰(zhàn)敗或遭遇國內人民的反抗出現(xiàn)財政危機之際，都會要求臣僚各抒所見，“條議以聞”，“以備采擇”，并相應推出一系列籌款措施。而每一次新的籌款政策和措施的出臺就意味著又一次的財政搜刮，這種搜刮行為在甲午戰(zhàn)爭后尤其頻密，真正是到了“取諸百姓者搜刮無遺，耕種之計朝定，催科之吏夕來”的地步。大體來說，晚清政府的財政搜刮手段主要有加征舊稅、開辦新稅、勒令捐輸、通貨膨脹等等。

(一)舊稅的加征

清代傳統(tǒng)稅收有田賦、鹽稅、關稅以及茶稅、煙酒稅、當稅、契稅等雜稅。晚清時期，這些傳統(tǒng)稅收的加征很少直接采取提高稅率的辦法，而多采取增加附加稅或者其它隱性的增稅辦法。

在田賦方面，清政府通過田賦附加、錢糧預征、借征、漕糧改折、浮收勒折等明征暗派的手段加重對農民的搜刮。田賦附加的范圍最廣，名目甚多，各地不一，所征數(shù)額亦各不同。據(jù)《清史稿》載，清代后期的田賦附加稅名目達十余種。其中行之較廣的有按糧津貼、捐輸(包括丁漕加捐、賠款捐、沙田捐、畝捐等)、規(guī)復錢價、加收耗羨、厘谷等。如四川“自咸豐二年起，陸續(xù)舉辦按糧津貼、各項捐輸”，“其公私雜費與一切陋規(guī)，莫不按畝加派，名曰‘津貼?！C計民力所出，逾于正賦之額，幾有十倍不止?！备雍螅镔x的附加更為繁雜。由于一再加征，全國田賦額大幅度上升，1911年田賦預算收入達4 967萬兩，較光緒中葉提高了60％。

除田賦附加之外，清中央及地方政府還通過漕糧改折以及浮收、勒折等手段加重田賦的征收。1853年起，清政府對有漕各省實行漕糧改折，漕額雖然依舊，但在折征銀錢的過程中，卻在事實上大幅提高了漕糧的銀錢轉折額，遠遠超過當時的市場米價。如1853年前后江蘇米價約2000文左右，但每石漕糧折錢卻在8000文以上；浙江、安徽、湖南、江西、河南、山東等省漕折后亦至少約當原先漕額的二至三倍。至于地方政府在田賦征收中的浮收、勒折則更是隨心所欲。山西額征銀1兩“必完至四五兩”，江蘇漕糧浮收達4-5倍，貴州“甚至正銀1兩收至10兩以外”，不一而足。

在鹽稅方面的加征幅度更大于田賦。因食鹽為百姓生活必需，晚清的每次籌款辦法幾乎都少不了做“鹽”的文章，或加厘，或加價，或令鹽商捐輸。鹽厘是鹽稅的直接附加，系仿照百貨厘金的征收方式按鹽引計收。自咸豐四年(1854年)兩淮地區(qū)最早抽收鹽厘之后，各鹽區(qū)陸續(xù)仿行抽收。鹽厘初征時每鹽一斤約抽1厘、2厘至4厘各不等。此后鹽厘的抽收不斷加重，江西、湖北等地每引征鹽厘分別高達9兩和11兩。鹽厘的名目也在不斷增加，有所謂“加厘”、“新加厘”、“外籌加厘”、“新軍加厘”、“土稅加厘”等許多名目。清政府在征取鹽厘的同時還多次實施鹽斤加價，每次加價1文、2文至4文不等。如長蘆鹽區(qū)自道光以迄清末累計每鹽一斤加價達30文。鹽斤加價可以說是直接對廣大老百姓的掠奪。資料顯示，清代前期鹽稅的總收入僅700萬兩左右，到了光緒末葉，已達2 400兩。宣統(tǒng)末年的預算數(shù)字更高達4 500萬兩，增長約6倍，可見其搜刮之重。

晚清關稅包括常關稅和海關稅。海關稅即所謂“洋稅”，系對進出口商品所征之關稅。征收海關稅是各國通行的做法，外籍稅務司制度對中國財政自主權的損害另當別論，僅從海關稅制來說，其征收具有一定的合理性，尚不能將其歸入財政搜刮的范疇。而常關稅在正稅之外，則一般也有附加稅。據(jù)1902年總稅務司稱：常關“各處稅則不一，辦法不同，稅名亦異，即如一貨，既征正稅，或另加二三成他項

費用，竟有于正稅外另加之稅名，多至十余項者……在商人更復苦其擾累”。

茶稅、煙酒稅、當稅、契稅等傳統(tǒng)雜稅在清財政收入本來不占很大比重，但由于晚清時期羅掘已窮，遂也有不斷加征之舉。如茶稅的征收除正課之外又有茶厘、附加稅或雜捐。在煙酒稅上，清政府也是大做文章，不斷加征新稅目，以致煙酒稅名目花樣繁多。既有麥曲等原料稅，又有釀造、煙葉等出產稅，還有燒鍋、煙絲等制造稅，同時還有厘金、關征等通過稅，此外還有買貨捐、行賣捐、門銷捐、坐賈捐等營業(yè)稅。當稅、契稅等在清代后期稅率也有增加，并且在正課之外往往加征貼捐和各種附加捐。

(二)新稅的開辦

與舊稅的加征相比，晚清新稅的開辦，如鴉片煙稅、厘金以及各類新增雜稅等，其財政搜刮的特征就更為明顯。鴉片煙稅開征于咸豐八年(1858年)，清政府以人民的受毒害為代價，換取每年從進口“洋藥”中征取的數(shù)百萬兩海關稅，以及在“洋藥”運離通商口岸后征收的“洋藥厘金”。除進口“洋藥”之外，清政府又自1859年起對土產鴉片征收“土藥稅”。鴉片煙稅在稅厘并征后年征收額約1500萬兩以上。此種惡稅無疑應屬于財政搜刮的范疇。

晚清新辦之稅以厘金最為重要，影響最為廣泛。厘金以苛擾著稱，自1853年雷以誠在江蘇創(chuàng)行厘金后，全國各地無不仿行。征厘之法被各地濫用，不僅無物不捐，而且征厘局卡繁密、捐上加捐．課征稅率不斷提高。同治三年(1864年)前后，全國各地厘金收入年平均約達銀1000萬兩，至光緒十七年增加到1631萬余兩，到宣統(tǒng)末年，其預算收入即猛增到4318萬余兩。厘金收入的增加無疑是以對人民的搜刮為代價的。羅玉東先生即指出，厘金苛細繁瑣，見貨即征，不問巨細。一切貧富人民由出生到死亡之日常生活用品無一不在被課之列，而且“征課重復，于貨物為原料時已征之，為制成品時復征之，入市銷售時又征之”，“自貧民至富豪，其平日所著衣物，不問其為自制或購自他人，在其穿著上身之前，皆已納厘若干次了”。

晚清新增的各類雜稅也大多與厘金相關。許多新稅的開辦就是以對傳統(tǒng)稅收附加征厘的形式而出現(xiàn)的，在形式上是傳統(tǒng)稅收的附加，實際與新增一種稅收無異。至清末，各地開辦的雜稅雜捐名目五花八門，數(shù)不勝數(shù)。舊捐急劇加重，新捐層出不窮。諸如房捐、鋪捐、膏捐、彩票捐、賭博捐、牲畜捐、柴把捐、娼妓捐、車輛捐等，簡直多如牛毛。清朝統(tǒng)治者搜刮民財已經到了無孔不入、無所不用其極的地步。

(三)勒令捐輸

捐輸也就是通過賣官鬻爵來籌措財政款項，為清廷應付財政危機的一種常用手段。晚清時期，捐輸更為頻繁。鴉片戰(zhàn)爭過后，清政府即已屢次開辦捐輸之路，1840年至1850年戶部銀庫捐納收入計2314余萬兩。太平天國起義爆發(fā)后，清政府為了渡過統(tǒng)治危機，更是大開捐輸之門，在“借資民力”的旗號下將財政搜刮之手伸向了大小官員和豪紳富戶。咸豐三年上諭稱如“富家大族有能捐貲至百萬或數(shù)十萬者，即賞加五等封爵”；咸豐四年上諭中又稱“與其捐自中人之家，集腋無多，不如捐自素封之戶，指團較易?！摀帷润w察情形，各于素稱饒裕之家切實勸導，如能自一萬捐至數(shù)萬、十數(shù)萬者，著隨時按照銀數(shù)立即奏請獎勵”?？梢韵胍姡麨樽栽傅木栎斣诖朔N政策導向之下必然是充滿了勒派等弊端，成為赤裸裸的搜刮。

捐輸之外，清政府還令地方官向富商勸借或要求富商主動報效。咸豐四年上諭“據(jù)稱山西一省，向多饒富之家，民風淳樸，好義急公，如諭以大義，示以成約，飭藩司按照借數(shù)，出給印票，分年照期歸還”，令當?shù)毓賳T“悉心體察”，辦理勸借”。此類勸借多是有借無還，至多像捐輸一樣，以賞給虛銜或祖上封典為補償。至于報效更是名為自愿，實由勒索而來。

(四)通貨膨脹

通貨膨脹是一種較為隱蔽的財政搜刮手段。在咸豐初年，清政府以“銀貴錢賤為利”，鑄發(fā)當五、當十、當百、當千等大錢，并發(fā)行不同面值的官票、寶鈔投放市場行用。鑄造大錢，當五十者“一本一利”、當百者“一本二利”，印造票鈔更是“造百萬即有百萬之利，造千萬即有千萬之利”，清政府由此牟取了巨額暴利。與此同時，清政府對大錢、官票、寶鈔采取多放少收甚至拒收的辦法從廣大人民手中攫取財富。據(jù)統(tǒng)計，1851年至1861年間清政府各種通貨的發(fā)行量折合白銀達6 130萬兩。光緒末，各地方政府復以鑄造銀元、銅元為利，大肆開爐鼓鑄?！芭e凡一切新政之無款舉行者，皆指此余利以為的款，即練兵處攤提兵餉，亦竟指此為大宗?！?/p>

除上述財政搜刮政策之外，清末的舉借內債亦可歸入財政搜刮的范疇之內。本來內債的開辦具有一定的合理性，但由于清政府對舉辦內債缺乏正確認識，在舉辦的過程中辦理不善，使得內債蛻變?yōu)橐环N變相的捐輸，成為對百姓的又一種搜刮。

上述財政搜刮政策都帶有“惡”的性質，它與一般財政收入政策最顯著的差異就在于其掠奪性。這些搜刮政策有的是由地方政府奏請中央批準后開辦的，有的是由地方政府以先斬后奏的方式，自行推出并業(yè)已在本省實施過后上報中央政府作為經驗而推廣開來的。如厘金的征收就起于地方而后推廣于全國。一般來說，清中央政府對于地方官吏增捐加稅的類似奏請大多是“著照所請”、“如所議行”。

為了解決迫在眉睫的財政危機，晚清中央政府也經常直接推出一系列財政搜刮政策。在清中央政府頻繁發(fā)出的“開源節(jié)流”財政諭令之中，增捐加稅的財政搜刮政策往往是主要內容。光緒十年(1884年)戶部遵旨議定“開源節(jié)流事宜二十四條”，其中“開源”之項就有12條。這12條開源措施中，行鹽捐輸、茶課、洋藥捐輸、沙田捐輸、牙貼捐輸、煙酒行號人貲給貼、匯兌行號入貲給貼、減成、減平等項措施，財政搜刮的性質非常明顯。1894年清政府接連發(fā)布籌款辦法，主要有核扣廉俸、預繳鹽厘、酌提運本、茶葉糖斤加厘、土藥行店捐輸、停止工程等。1899年戶部又制定了大規(guī)模的搜刮方案推行于各省，主要內容有：鹽商分等級捐輸、土藥稅厘加收三成、煙酒稅加征一倍、整頓田房契稅、核減匯費報部候撥、顏料緞匹折價等。庚子后，為了支付巨額賠款和籌措新政經費，清政府不斷加重稅捐搜刮，大肆舉借外債。當時各地開辦和加重的新舊稅捐，“省省不同，府府不同，縣縣不同，名目不下百數(shù)十”。1904年戶部擬定除弊節(jié)流十條，內有嚴核各省錢糧、酌提各省雜稅、清厘兩淮額產鹽斤、額銷鹽引、整頓兩浙鹽務、覆查甘肅鹽厘、酌提各省加丁、加閏、引額、課款、核提漕務閑款、清查沙田沙洲地畝、變通四川土藥稅厘、暫停不急工程等項。從以上示例中可看出，清中央政府推行的有關財政政策既有直接針對廣大老百姓的財政搜刮，也有針對地方政府的財政搜刮。

值得一提的是，上述中央政府推出的財政政策之中，清政府是將減成減平作為一項開源措施的，但嚴格來說應該屬于節(jié)支的范疇。所謂減成減平，是中央政府在放款支出的過程之中，對應發(fā)放的款項予以縮減或將放款由庫平改為京平或湘平支放。形象地說也就是短斤少兩。細究之，減成減平因其系于支放之先予以克扣，無異于另增一部分財政收入，對大小官員來說是對其應得俸給的一種掠奪，似亦可

歸于財政搜刮的范疇。晚清時期，曾多次因財政危機而對王公貴族及大小文武官員核扣廉俸，或減平放款。如咸豐三年(1853年)令“武職自三品以上停給二成，文職自一品至七品暫給養(yǎng)廉銀六成，八品以下免其停扣”。光緒年間更持續(xù)核扣官員俸廉，據(jù)戶部1896年奏報“俸廉兩項并計，每年核扣數(shù)逾百萬”。

三、晚清中央政府與地方政府之間的搜刮與反搜刮

在晚清中央政府與地方政府之間也存在著財政搜刮與反搜刮的斗爭。出現(xiàn)此種情形的主因是晚清地方財政的形成，中央政府不再像以往那樣對地方各項財政收入握有絕對之支配權，可以予取予求。相反，地方政府在不為中央政府所詳知的情況下，擁有可以自主支配的一大筆財政收入。因此，在中央政府面臨財政困難時，勢必要對這些控制于地方政府之手的財政收入下手，將其搜刮進中央政府的口袋。

咸豐、同治后，財權下移地方政府。清中央政府對地方財政所入雖大概知之，卻知之不詳。但中央政府對地方財政有一個大體的判斷，認為各省財政大有潛力可挖。光緒二十二年(1896年)戶部在其奏章中即稱“天下財賦出于各省藩、運各庫者，數(shù)倍于各海關”，若各省“仰體時艱，早為設法，力除中飽，嚴汰冗費，則籌此數(shù)百萬兩，似尚不致十分為難”。因此，當中央面臨財政困境之際，往往將目光轉向越來越桀驁不馴的地方財政。晚清時期的中央政權雖已削弱，但并未失去對各省的控制，至少各省督撫的任免之權仍牢牢掌握在中央之手。中央政府亦經常以諭令、派遣欽差大臣的方式對地方政府進行搜刮，將地方所掌握的部分資金收歸中央政府。如1899年6月6日清廷發(fā)布上諭“近日朝廷整頓庶務，于籌餉一事，尤在所當急?！仁垢鞫綋崮苷J真整頓，裁汰陋規(guī)，剔除中飽，事事涓滴歸公，何患餉源不濟?！髮W士軍機大臣六部九卿將各省關稅、厘金、鹽課詳加查核”。在整頓財政的旗號下，清廷委派剛毅為欽差大臣前往“地大物博”的江南財富之區(qū)搜刮錢財，責令各省督撫“將關稅、厘金、鹽課等項實力整頓……將現(xiàn)在收數(shù)，無論為公為私，凡取諸商民者，一并和盤托出，一律徹底清查”。據(jù)剛毅奏報，他在江蘇共籌得款項120萬兩，在廣東籌得160余萬兩，可謂收獲頗豐。清廷立即下旨稱，該款“均系取自外銷及新舊加增節(jié)省盈余等項，并無絲毫加取于民，即著……一律?？畲鎯Γ牶虿繐堋?，將這些原屬地方財政的收入毫不客氣地收歸中央政府所有。光緒三十年(1904年)清廷又令鐵良赴江蘇及南方其它省份，時論稱鐵良南下的目的是“欲將東南各省之財權、兵權，悉握諸政府，使各省疆臣不得自有其財權，不得自有其兵權，而即以各省所有之款項，悉輸諸京師以為練兵之用”，“今年日俄戰(zhàn)爭益烈，而政府搜刮之宗旨益堅；凡百設施無不以此事為目的，屢見不一?！鼇碛钟幸皇?，尤足為證，……鐵良南下是也”。鐵良此行在上海、江寧、蘇州三地共搜刮錢財1994 968兩，其成績較剛毅更勝一籌。

面對中央政府的財政搜刮，地方政府往往以種種理由予以抗拒。對于中央政府搜刮地方的財政指令，地方政府很少有不折不扣地予以執(zhí)行者，其態(tài)度視不同之情況而有不同。在事關清廷安危之際(如甲午戰(zhàn)事初歇、庚子事變初平之時)，或是在中央政府嚴令之下，地方政府方能實力奉行，而一般情況下則敷衍了事，或有選擇地執(zhí)行。各省亦經常截留和挪用應解中央之款項。1898年，劉坤一以鹽貨厘金等被用作外債抵押，江南驟短軍餉洋款180—190萬兩之多，上奏要求“將應解京協(xié)各餉指款截留備抵”，并聲稱“以本省之款，供本省之用，理勢宜然”。剛毅南下搜刮后，清政府剛剛下令對查出各款“聽候部撥”，廣東等地的督撫們就上奏予以否認，稱這些款項是所屬司員迫于壓力而虛報，其實并無“的款”。中央政府不顧地方實際情況的財政搜刮，使地方政府窮于應付，也導致了地方對中央的離心離德。

在文牘往返據(jù)理力爭的同時，地方政府編造出花樣百出的苛捐雜稅名目，變本加厲地向老百姓厲行搜刮。如差徭一項，自攤丁人地后，按丁供役的差徭本已并入丁銀。但至晚清時，各地以戰(zhàn)事等為借口又派發(fā)徭役，折征銀錢?！肚迨犯濉份d稱，“咸豐時，粵西役起，征調不時，不得不藉民力。糧銀一兩，派差銀數(shù)倍不等。事定，差徭繁重如故，且錢糧或有蠲緩，差銀則歉歲仍征?！?/p>

至于其它種種苛稅，更是數(shù)不勝數(shù)，沉重負擔最終還是落在廣大貧苦百姓的身上。

財政是國家政權的經濟存在，從根本上來說還是政治的附屬品，是為政治服務的。腐敗的晚清政權為維護自己的統(tǒng)治地位竭力掙扎。列強環(huán)伺之下，清廷要“量中華之物力，結與國之歡心”，為此必須百計籌款以滿足列強之貪欲；為了適應對內鎮(zhèn)壓的需要，清廷須“竭天下之物力，八分以養(yǎng)分兵勇”，為此也需要巨額資金以維持國家統(tǒng)治機器的運轉；為了擺脫貧窮落后的困境，清廷還要興實業(yè)、辦教育、行新政，為此還是需要大量的財政投入為保證。面對著沉重的財政負擔，試圖遵守“永不加賦”祖訓的清朝統(tǒng)治者沒有能力適應時代的要求進行財政稅收體制的改革，廢除“惡稅”，改行良稅，最終走向了“永不加賦”的反面，不僅不斷增捐加稅，而且所增之稅捐幾乎全為惡稅、苛稅，厲行財政搜刮政策，其結果是終于民心喪盡，而走向崩潰。

責任編輯桂莉