梁慧娟

由我國公共政策制定的傳統(tǒng)和目前幼兒教育在我國政府決策議程中所處的位置來看，幼兒園教師政策的調(diào)整與重構要想從中央一級的政策首先突破，難度頗大。相反，由地方政策探索出發(fā)，“自下而上”地實施“破冰”，往往更有助于推動國家政策的出臺和增強政策的可行性。我國幼兒教育實行“地方負責，分級管理，各有關部門分工負責”的管理體制，這也明確了地方政府的幼兒教育政策制定在中央政策框架內(nèi)享有一定的自主權。

鑒于農(nóng)村幼教在整個幼教事業(yè)發(fā)展中的重要性以及農(nóng)村幼兒園教師在我國整個幼兒園教師隊伍中所處的重要地位及其面臨問題的緊迫性，我們重點對某些地區(qū)的農(nóng)村幼兒園教師政策進行了調(diào)研和分析。從這些地區(qū)教師隊伍狀況近幾年的實際變化來看，農(nóng)村幼兒園教師待遇和素質偏低、隊伍不穩(wěn)定的問題。已經(jīng)引起了當?shù)卣年P注和重視。它們在國家尚未出臺有關政策的情況下，沒有消極等待。而是從本地實際出發(fā)，積極探索和開發(fā)解決農(nóng)村幼兒園教師身份、地位及待遇的各項政策。經(jīng)過這些地方政府的積極努力，當?shù)剞r(nóng)村幼兒園教師隊伍狀況普遍得到了較大的改觀：教師工資普遍獲得基本保障。部分地區(qū)還為農(nóng)村教師辦理了社會保險，教師隊伍總體素質得到較大提高，隊伍也更加穩(wěn)定。這些成就的獲得，對當?shù)剞r(nóng)村幼兒教育事業(yè)的發(fā)展起到了積極的穩(wěn)定和促進作用，也在全國范圍產(chǎn)生了良好的影響。

為此，十分有必要對目前國內(nèi)已有的地方幼兒園教師政策經(jīng)驗、特點及背后的原因進行全面的總結和分析，明晰這些政策所取得的突破和存在的問題，了解地方政府在政策探索過程中遇到的困難，以便在為國家幼兒園教師政策的制定提供可行性建議的同時，為中央與地方政策的互動提供聯(lián)結點，使我國幼兒園教師政策的開發(fā)能行之有效地解決實際問題。

一、地方政策探索遇到的困難及其經(jīng)驗中存在的問題

(一)地方政策探索遇到的主要困難

在絕大多數(shù)地區(qū)，保教費是農(nóng)村幼兒園教師的工資和養(yǎng)老保險待遇的唯一或主要來源。收費水平?jīng)Q定了教師待遇在達到一定水平后很難再有提升的空間，致使這些地區(qū)農(nóng)村幼兒園教師的待遇只是較低水平的保障，與公辦教師的待遇仍然存在較大差距，對隊伍穩(wěn)定性的不良影響仍在一定程度上存在。因此，如何建立農(nóng)村幼兒園教師待遇的長效保障機制問題，成為了地方政府在解決農(nóng)村幼兒園教師待遇過程中遭遇的突出困難。

從我們在一些地區(qū)調(diào)研的情況看，要想通過“以生養(yǎng)員”的辦法來解決教師工資問題有很大的局限性。因為，通過這種方式來解決或提高教師工資，就需要提高收費標準。但是，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園、村辦園的收費都是根據(jù)幼兒園的質量等級由物價部門核定的，不能輕易更改；即便要改，也必須充分考慮到當?shù)丶议L的承受能力。因此，在不少經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，提高教師工資和保持合理收費標準之間的矛盾十分突出。而且，更須一提的是，由于農(nóng)村幼兒園的發(fā)展缺乏政府財政投入的支持，因此，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，不只是教師工資要通過收費解決，辦園資金、日常辦公經(jīng)費等所有費用都是從收費中提取的。其中，辦園資金是農(nóng)村幼教事業(yè)發(fā)展首先需要解決的問題。在收費總量受限且辦園投入優(yōu)先的情況下，農(nóng)村幼兒園教師工資待遇的基本保障能力和提升空間都非常有限。

因此，各地普遍希望能夠解決農(nóng)村幼兒園教師的編制問題。顯然，這需要中央一級政府做出決策?？梢?，“身份”問題始終是地方探索農(nóng)村幼兒園教師政策難以逾越的障礙。

(二)地方政策經(jīng)驗中存在的問題

盡管地方政府的積極探索為解決幼兒園教師隊伍建設問題提供了及時、有效的保障，但是，它們的政策規(guī)定中也存在一些值得商榷的問題。

1.教師身份定位存在的問題。由于中央政策一直未對農(nóng)村幼兒園教師身份予以明確，給地方政策開發(fā)帶來了相當大的難度。比如，某縣在無奈之下將農(nóng)村幼兒園教師的身份定為“農(nóng)民合同制”：有的縣為解決非公辦幼兒教師的技術職稱待遇，竟然為農(nóng)村幼兒園教師評定了“農(nóng)業(yè)技術人員”職稱。某市雖將農(nóng)村幼兒園教師身份界定為“民辦教師”，政府每月每人撥付100元的工資，但由于國家政策嚴定“民辦教師”不再新增，為減少因此而帶來的連帶責任，不得已把農(nóng)村幼兒園教師工資撥付確定為“學前教育補助”的名目。這種狀況不僅不利于幼兒園教師的專業(yè)發(fā)展，也不利于激發(fā)幼兒園教師的工作積極性。

給農(nóng)村幼兒園教師辦理和農(nóng)民一樣的社會保險，同樣存在問題。因為不做幼兒園教師他們也可以享受農(nóng)民的待遇，這實際上是將農(nóng)村幼兒園教師的身份與農(nóng)民等同。否認了農(nóng)村幼兒園教師作為專業(yè)人員的特殊性?？梢?，為農(nóng)村幼兒園教師辦理農(nóng)村養(yǎng)老保險和企業(yè)養(yǎng)老保險，是地方政府在教師身份問題無法解決情況下的“無奈之選”。

2.教師工資及養(yǎng)老保險待遇制度設計中存在的問題。地方政府在多渠道籌措資金、積極解決農(nóng)村幼兒園教師待遇的過程中，也出現(xiàn)了制度設計的某些環(huán)節(jié)或方面，如工資制度和養(yǎng)老保險制度的設計上存在不夠嚴密和科學的問題。

(1)工資制度設計中存在的問題。農(nóng)村幼兒園教師工資待遇的具體設計主要存在兩方面的問題：其一，最低工資的參照標準問題。當前，許多地方在解決農(nóng)村非公辦幼兒園教師工資待遇問題時主要采取了“最低工資制”的做法。就這一制度本身而言，限定工資的底線。能夠為廣大農(nóng)村幼兒園教師提供基本的工資待遇保障，但是，最低工資應該定到什么樣的水平?其參照標準怎樣才是合理的?這些都是需要經(jīng)過科學測算才能劃定的。目前，不少地方的“最低工資保障線”要么以城市最低工資標準為參照，要么以國家規(guī)定的“低保線”為參照，這些都有抹殺教師勞動特殊性的嫌疑，不僅起不到對教師工資的保障作用，反而會抹殺幼兒園教師職業(yè)的專業(yè)性，限制教師工資達到合理的水平。其二，工資結構問題。在實行的“結構工資制”中，有的地方對績效工資與基本工資的比例劃分不夠科學，效益工資只占極小的比例，未能起到對教師工作積極性的拉動作用，反而使其工作的積極性受挫。我們在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)了這樣一個案例。

某鎮(zhèn)中心幼兒園原來是省級示范園，工資結構設計合理，教師工作積極性很高。2003年，該園與另一鄉(xiāng)鎮(zhèn)園合并，教師人均工資水平由原來的510元／月提高至560元／月(政策規(guī)定最低520元／月)。其中，基本工資為460元，其余為績效工資，績效工資分三級：一級60元，二級50元，三級40元。由于績效工資所占比例太低(僅為17％)，教師工資很難拉開檔次。而且，兩園合并后教師工作量比以前大了，教師們感覺付出多了，但收入增加卻不多。還有一個重要的原因，就是合并后教師工資由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌改為幼兒園自己統(tǒng)籌，這就使得該園與本鎮(zhèn)其他幼兒園之間的教師工資水平差別不大，難以體現(xiàn)中心園教師的教學能力和在

培訓、指導等更多的專業(yè)技術方面的付出。以上兩方面的原因都使教師們心理很不平衡。工作積極性嚴重受挫。

這一案例同時也反映了教師工資的統(tǒng)籌層級問題。它從反面說明了要將農(nóng)村幼兒教師的待遇的統(tǒng)籌層級上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(2)養(yǎng)老保險制度設計中存在的問題。現(xiàn)有地方農(nóng)村幼兒園教師養(yǎng)老保險待遇政策在教師取保年齡、投保方式、投保類型等方面還需要規(guī)范。

關于教師的“退職年齡”(即取保年齡)，有些地方規(guī)定為45歲，常常引起不少教師的不滿。某省陳莊鎮(zhèn)雖將取保年齡定在55歲，但要求教師50歲時就內(nèi)退，5年間只給教師600元／年的生活補助。按國家政策，女教師的退休年齡正常為55歲。上述地方將農(nóng)村幼兒園教師的退職年齡提前。是從“年齡大了就不能唱唱跳跳了”這一認識出發(fā)的。顯然，這是對幼兒園教師工作內(nèi)容的一種片面理解。此外，5年期間所給的補助水平僅相當于50元／月，根本不足以保障退職教師的基本生活。

關于“投保方式”，大部分地區(qū)采取的是按月繳納和按年繳納的辦法，而有的地方采取了教師退職時一次性交納的做法，目的在于讓教師樹立長期的事業(yè)心。所謂“退職時一次性繳納”，就是在教師退職時按照“截止到養(yǎng)老保險領取年齡，實際教齡滿20年的月領150元，每增減一年教齡上下調(diào)20元”的水平由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一次性繳付。如果教師干不到50歲，則不享有養(yǎng)老保險。這一做法否定了那些沒干到50歲的教師之前的工作付出，是與現(xiàn)行《勞動法》的精神相違背的。

“投保類型”是各地農(nóng)村幼兒園教師政策最難解決的一個問題。目前既有投保“農(nóng)村養(yǎng)老保險”的，也有投保“企業(yè)養(yǎng)老保險”的，還有投保“城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險”的。其中，前兩類更為普遍些。投保類型如此不一，主要因為農(nóng)村幼兒園教師的身份得不到明確，因此各地的政策都只能是“權宜之計”，本質上都是與其“教師身份”不相符的。然而，即便是權宜之計，也應當有一個合理的取舍。從山東省壽光市、天津市薊縣的經(jīng)驗來看，為農(nóng)村幼兒園教師辦理“企業(yè)養(yǎng)老保險”比“農(nóng)村養(yǎng)老保險”使教師受益更多。壽光市政府在出臺相關政策前曾做過深入調(diào)研，對比了農(nóng)村養(yǎng)老保險和企業(yè)養(yǎng)老保險。結果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險人均投保數(shù)額3.6萬元，月領300元；企業(yè)養(yǎng)老保險人均投保額2.5萬元，月領450元，據(jù)此認為辦理企業(yè)養(yǎng)老保險更貼近農(nóng)村幼兒園教師切身利益。并在隨后以地方政策加以明確，為農(nóng)村幼兒園教師辦理了企業(yè)養(yǎng)老保險，將教師身份定位為“合同制工人”。

3.教師待遇提高的投入保障機制問題。目前，農(nóng)村幼兒園教師待遇解決得比較好的地區(qū)都表現(xiàn)在為教師待遇(或者是解決了工資，或者是工資和養(yǎng)老保險均已解決)獲得了基本保障。那么，考慮到農(nóng)村幼教事業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要。教師待遇的進一步改善和提高就成為這些地區(qū)接下來的任務。但從當前這些地方政府對農(nóng)村幼教事業(yè)的投入結構來看，幼兒園建成后的資金安排更多地被用于日常辦公經(jīng)費、改善辦園條件和教師培訓，而缺乏保障教師待遇不斷得到提高的制度安排。

在農(nóng)村幼教事業(yè)發(fā)展有投入保障的地區(qū)，地方政府對農(nóng)村幼教事業(yè)的投入責任分工大致是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責辦園資金(包括土地、幼兒園建設)投入，部分地方還負責統(tǒng)籌一部分非公辦教師工資：村負責土地投入、內(nèi)部設備設施投入及改善。這種政府責任分工對于農(nóng)村幼兒園的初建來說無疑是合理的，因為硬件投入是幼教事業(yè)得以發(fā)展的基本條件。但是，在基本辦園條件達標后，一些地方政府仍將投入重點放在硬件上。如，某鎮(zhèn)規(guī)定設立的幼兒教育發(fā)展資金主要用于正常辦公經(jīng)費、教師培訓和改善辦學條件。如此一來，在發(fā)展資金總量既定的情況下，用于辦園的資金越多，用于改善和提高教師待遇的資金當然就越少。

導致這些地方政府對硬件投資有所“偏愛”的原因可能有兩方面：一方面，可能與各地的示范幼兒園評估標準、現(xiàn)代化幼兒園評估標準有一定的關系。從我們對一些地方的示范幼兒園評估標準、現(xiàn)代化幼兒園評估標準的分析來看，評估標準中對于教師隊伍建設的內(nèi)容主要涉及兩方面：一是教師要具備國家法定的幼兒園教師資格，另一個是幼兒園要有教師培訓方面的制度、計劃和措施。并安排一定的培訓經(jīng)費。對于教育部門辦園和政府辦園來說，上述評估標準在內(nèi)容設計上不存在問題。但是對于農(nóng)村幼兒園來說，缺乏對教師待遇保障的規(guī)定則是一個較大的缺漏。造成這一缺漏的原因，并非政府有意為之，而在于示范園評估標準是以公辦園為對象設計的，農(nóng)村集體性質的幼兒園雖然也能參評示范園，但其在教師待遇缺乏保障方面遭遇的問題并沒能被考慮進去。對于非公身份的農(nóng)村幼兒園教師來說，培訓固然重要，但只重“要求”不重“待遇”仍然無法保證教師隊伍的高質量。

因此，在農(nóng)村幼兒園的發(fā)展問題上應當發(fā)揮示范園評估標準的導向作用，將農(nóng)村幼兒園教師待遇保障納入到農(nóng)村示范園評估標準當中，給予合理的權重，并在示范園復審中將教師待遇提高作為指標之一，以引導各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多的資金用于改善和提高教師待遇。如，山東省淄博市就將教師工資列入該市幼兒教育示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評估標準當中，要求農(nóng)村幼兒園教師工資達到當?shù)厣夏贽r(nóng)民人均收入的2.3倍；并不斷改善幼兒園教師的工資待遇。青島經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)也將師資隊伍建設列為考核各辦事處幼兒教育工作的重要指標。其中，師資隊伍建設涉及教師學歷、教師培訓規(guī)劃、教師工資及養(yǎng)老保險待遇的解決等內(nèi)容。

另一方面，“偏愛”硬件投資可能也與部分領導“面子工程”心理有關。政府在投人農(nóng)村幼教事業(yè)的問題上也應積極轉變觀念，準確把握幼兒園“發(fā)展”的內(nèi)涵，明確幼兒園的發(fā)展離不開教師隊伍的建設與發(fā)展，而教師隊伍的建設與發(fā)展離不開教師待遇的基本保障與不斷提高。針對這一問題，山東省平度市的經(jīng)驗提供了較好的思路。該市在解決農(nóng)村非公辦幼兒園教師待遇問題上，強調(diào)按照“上不封頂，下保底線”的思路，在規(guī)定教師最低工資水平的基礎上要求各幼兒園至少將收費總額的60％用于發(fā)放教師工資，教師全年養(yǎng)老保險金不低于托幼經(jīng)費總額的5％。這樣，就在一定程度上為教師待遇水平的提高提供了條件保障。

另一個可行的辦法就是本著“分階段優(yōu)先”的原則，合理確定事業(yè)發(fā)展不同階段農(nóng)村幼教經(jīng)費總量中辦園經(jīng)費與教師工資總額的比例。即：園所初建階段，辦園投入優(yōu)先；園所運轉階段、硬件更新周期內(nèi)，教師待遇投入優(yōu)先。

二、地方政策經(jīng)驗的啟示與思考

(一)政府重視幼兒教育是解決教師問題的根本前提

從已有的地方經(jīng)驗來看，不論經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，還是欠發(fā)達地區(qū)，只要政府重視幼兒教育。農(nóng)村幼兒園教師的各項待遇就能得到妥善、有效的解決(只是解決的水平存在差異)。積極履行政府責任是保障幼兒園教師隊伍建設問題能夠及時、有效解決的根本前提。

(二)解決教師待遇要經(jīng)費投入和政策投入并舉

綜合已有地方幼兒園教師政策經(jīng)驗，在政府重視農(nóng)村幼兒教育的前提下，非公辦教師待遇問題的解決主要采取了兩種支持方式：一是經(jīng)費投入，二是政策扶持。

政府責任首先體現(xiàn)在財政責任上，但這并不構成責任的全部內(nèi)涵，通過政策投入為幼兒園教師隊伍建設提供扶持和保障同樣十分重要。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)來說，在短期內(nèi)無法解決政府經(jīng)費投入的情況下，有效的政策保障仍能為農(nóng)村幼兒園教師待遇提供經(jīng)濟方面的保障，盡管這種保障還是相對低水平的?？梢姡ㄟ^政策投入和扶持的方式來解決幼教事業(yè)發(fā)展和教師待遇問題是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村幼兒園教師政策的有益思路。

(三)地方政策創(chuàng)新離不開中央政策的支持

從以上對地方政策經(jīng)驗的介紹與分析來看，地方政策創(chuàng)新對于填補新、舊教師政策交替時期的政策真空、緩解農(nóng)村幼兒園教師隊伍面臨的嚴峻危機起到了積極的作用。但是，從地方政策探索遇到的困難中我們也看到，制約農(nóng)村幼兒園教師隊伍建設的瓶頸問題——教師身份問題，始終是地方政策難以逾越的障礙。不少地方嘗試有所突破，但卻困難重重。由此看來，農(nóng)村幼兒園教師政策的開發(fā)，需要中央政府與地方政府的有效配合方能達到目的。

其他非公辦教師面臨的問題中，也都或多或少地存在著地方政府難以突破的問題。如，民辦園教師與公辦教師同等法律地位的落實應如何處理《中華人民共和國教師法》與《民辦教育促進法》規(guī)定上的矛盾問題。