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總有一些歷史文本,因其透露出更豐富的歷史信息,可用以標識歷史進程?關于冷戰(zhàn)的啟始,自然也有一些人們耳熟能詳的文本,比如斯大林1946年2月在莫斯科選區(qū)的講話?丘吉爾的富爾頓演說?凱南的八千字電報和“X文章”?1947年宣示“杜魯門主義”的美國總統國情咨文,還有美國國家安全委員會第68號文件(NSC 68),等等?但是,有一個文件的歷史內涵和意義絕不亞于上述各個篇章,卻較少為人所知?這就是奠定了戰(zhàn)后美國外交國防體制的埃伯斯塔特報告(Eberstadt Report)?

常言說,美國是商人和平民的國家,根深蒂固地信奉洛克式小政府,乃至于有美國式“反國家主義”之說?再則,美國自立國起即一向對大規(guī)模常備軍和軍人權力深懷戒懼,奉“文官控制軍隊”為基本政治準則?20世紀以前,美國大概可以說是西方大國中最不尚武?也最少武人政治的一個了?政府和軍隊都是“必要的惡”,不得不有,但總是要把它們的規(guī)模和權力影響壓到最低限度才好?與此相關,美國人自開國總統華盛頓以來就以孤立主義自處,覺得在商業(yè)之外,最好不要卷到海外的紛爭中去?這樣,政府小,與外交和軍事外交相關的部門的規(guī)模更小?所以,雖然經過19世紀末和20世紀初的海外擴張熱潮,又參加了第一次世界大戰(zhàn),但直到1930年代中期,按照哈佛大學歷史學家厄內斯特?梅的說法,美國聯邦政府的設計仍然大體上面向內部事務,掌管對外事務的機構規(guī)模小,地位邊緣?當時,三個主要的對外事務部門——國務院?陸軍部和海軍部——居然都擠在一座辦公樓里,與財政部一個部的辦公面積差不多大小?的確,在當時的美國聯邦政府里,財政部?農業(yè)部?勞工部和商業(yè)部才是最顯赫和權力最大的部門?那時的首都華盛頓,當然也遠沒有今天這般的武威軒昂的帝國中樞氣象?

不久前去世的學者查爾斯?梯利,長期研究西歐民族國家的形成,其最著名的觀點之一就是西歐各國的國家體制受到戰(zhàn)爭和戰(zhàn)備的深刻影響,成所謂“國家制造戰(zhàn)爭,戰(zhàn)爭塑造國家”之說?這個說法,拿來看待20世紀以前的美國歷史,頗不切合;但如果用以狀述二戰(zhàn)后美國的政府體制嬗變和總體政治發(fā)展趨勢,則很可以說得其大體?美國聯邦政府的規(guī)模和形制在20世紀中葉以來急劇變化,其動力固然有來自羅斯福新政以來建設福利國家和“管理型國家”的因素,但是第二次世界大戰(zhàn),特別是冷戰(zhàn)重新塑造美國國家體制的作用,其重要性是怎么估計也不為過的?經過冷戰(zhàn)初年的政府體制改組,美國創(chuàng)生了一個“國家安全國家”——一個將對外事務和軍事事務置于突出地位,奉行“國際主義”或者“全球主義”的國家戰(zhàn)略和政策,能夠統籌整合外交和軍事?政治和經濟,能夠動員內部的經濟?意識形態(tài)和智力資源用以建設和支撐龐大的武備,具有帝國形制的國家?在這樣一個重新塑造現代美國國家的進程中,埃伯斯塔特報告至少是一個關鍵的環(huán)節(jié),甚至可以說是起點?

美國是在珍珠港的硝煙中倉促卷入第二次世界大戰(zhàn)的,戰(zhàn)爭中美國政府在軍事指揮體制?政府組織體制和決策程序方面都暴露出不少問題,特別是軍種之間?軍事部門和外交部門之間缺乏協調,而且缺乏戰(zhàn)爭所必需的國內資源動員的組織機制?為此,在戰(zhàn)爭期間政府和軍隊都進行了不少臨時性制度安排或者改組,比如“國務院?陸軍和海軍協調委員會”?戰(zhàn)爭臨近結束時,美國政府內一些深謀國是的人就開始總結戰(zhàn)時經驗,并考慮在戰(zhàn)爭結束后對軍隊和政府的組織體制施行全面改組,以建立永久性的戰(zhàn)爭準備體制,確立適應“總體戰(zhàn)”時代的外交國防的決策機制?二戰(zhàn)中得來的教訓,加上關于未來戰(zhàn)爭必定是以全面動員體制為支撐的“總體戰(zhàn)”的判斷,使得美國政府和國會就軍隊和政府體制改組的必要性形成廣泛共識?這是埃伯斯塔特報告出臺的大背景?一個小的背景是,當時“軍種間戰(zhàn)爭”趨于白熱化,海?陸軍(當時美國尚無獨立的空軍建制)之間為了在戰(zhàn)后軍事體制和資源分配格局中占居更有利的地位,而爭相提出各自的軍事體制改組方案?為了對抗陸軍方面提出的對美國武裝力量實行一體化的改組計劃,作風自信而強悍的海軍部長詹姆斯?福萊斯特爾在1945年6月任命他早年的公司合伙人?老友和私人顧問費迪南德?埃伯斯塔特(Ferdinand Eberstadt)召集一個研究小組,就軍事和政府體制的改組進行專項研究?

埃伯斯塔特在戰(zhàn)爭期間曾擔任陸海軍裝備委員會主席和戰(zhàn)爭生產委員會副主席,對軍隊和國家體制已有成熟思想和諸多設想?他的組織哲學的核心在于“協調”一詞,即認為當前體制的最大問題在于缺乏統籌協調,在軍種之間,在戰(zhàn)略?政策的規(guī)劃和執(zhí)行之間,在外交政策和軍事政策之間,在軍事和經濟之間,存在著妨害決策和執(zhí)行的效率的鴻溝?二戰(zhàn)以前,美國當然也有“安全”的概念(除了security之外,safety也常用),但“國家安全”(national security)一詞尚不通行?二戰(zhàn)中,在對現代戰(zhàn)爭的總體戰(zhàn)特性有了切身體驗和更充分認知的基礎上,美國政府中形成了一種新的以“國家安全”一詞為標號的政策觀念(乃至于意識形態(tài))?這種政策觀念旨在超越和消除外交與國防?對內政策與對外政策?政府和私人部門的傳統區(qū)隔,以其內在的總體性?綜合性以及背后強烈的危機感為特征?而埃伯斯塔特的工作小組和外圍顧問人士的共識和出發(fā)點正是當時新近形成的這種國家安全觀念?在進行了三個月的研究?討論?咨詢?分頭撰寫和統稿之后,9月25日,埃伯斯塔特向福萊斯特爾提交了最終報告全文?埃伯斯塔特在政府?商界和學界人脈深厚,可資其調動的智力資源甚為可觀?這是一份著眼大局?通盤考慮,旨在對美國政府組織體制(而不限于軍事體制)做出重大改組的藍圖,海軍方面維護自身地位?阻止陸軍改組方案的初衷在其中只占了極小的部分?

報告包括具體的政策建議以及討論原則和歷史問題的背景研究兩大部分?其所申述和論證的要旨是,必須從廣泛的和綜合的觀點看待軍事組織問題,美國必須建立一個與其在總體戰(zhàn)時代的國家目標相符的有效的組織架構,以及一個永久性戰(zhàn)爭準備和動員機制?報告認為必須擴大國家安全機構的數量和規(guī)模,并在這些機構之間建立協調統籌的制度化機制?在這方面提出的具體建議是新設一些永久性的機構,包括作為國家安全體制基石的國家安全委員會,以及國家安全資源委員會?軍事裝備委員會?參謀長聯席會議?中央情報局等;設立空軍,同時將武裝力量組織為三個內閣級別的部即海軍部?陸軍部和空軍部,并在相互之間實現更大程度的制度性協調?另一方面,報告還主張建立新的對國內經濟?科技和意識形態(tài)資源予以全面動員的制度機制和長遠規(guī)劃,并通過制度化的顧問體系來保持和強化政府和私人部門之間的溝通聯系,調動和吸收各領域專家參與國家安全事務的運籌和操作?

這是一份強有力的報告?1945年12月,該報告由參議院海軍事務委員會公開發(fā)布,而福萊斯特爾和埃伯斯塔特為此進行了頻密的游說和“教育”活動,在政府?國會和社會各界取得廣泛支持?杜魯門總統當時對埃伯斯塔特和福萊斯特爾的主張并不中意,而更傾向于陸軍的方案?但是形勢比人強,1947年通過的《國家安全法》實際上是以埃伯斯塔特報告為藍本加以制訂的?埃伯斯塔特報告中的國家安全委員會?國家安全資源委員會?中央情報局等都被此項立法加以確認?兩者之間惟一重要的差異是《國家安全法》在軍事組織的一體化上更進一步,設立了一個文職的防務首長,統領由三個軍種部組成的一個松散的“國家軍事組織”?1949年修改《國家安全法》,改“國家軍事組織”為“國防部”?

埃伯斯塔特報告和1947年《國家安全法》奠定的美國國家安全的組織體制,幾十年冷戰(zhàn)期間歷經局部修改而大體延續(xù),以至今日?規(guī)模和經費支出都極其龐大的政府機構,由五角大樓作為形象代表的那個令人生畏的戰(zhàn)爭機器,世界矚目的運作帝國武力?籌劃秘密行動的國家安全委員會?國防部和中央情報局,還有被一些美國人認為權力過大,對經濟自由和民主制度構成威脅的“軍事—工業(yè)復合體”或者“國家安全權勢集團”,所有這些,對美國來說都是二戰(zhàn)以后出現的新東西,或者夸張些說,在不同程度上都是埃伯斯塔特報告的產物?

Report to Hon. James Forrestal, Secretary of the Navy on Unification of the War and Navy Departments and Postwar Organization for National Security, October 22, 1945, Printed for the use of the Committee on Naval Affairs, United States Senate, United States Government Printing Office, Washington, 1945,此即通稱的《埃伯斯塔特報告》

Jeffery M. Dorwart, Eberstadt and Forrestal: A National Security Partnership, 1909-1949, College Station: Texas A&M University Press, 1991