江　凱

歷史總有驚人的相似！改革開放30周年之際，人們在熱衷于議論32年前重慶榮昌一名生產(chǎn)隊(duì)長的大膽“土改”是不是比小崗村還要早的時候，2008年12月4日，中國第一個農(nóng)村土地交易所在重慶成立。這回，人們不用再去爭論誰是第一了。

32年前那次破天荒的“土改”目的是要讓農(nóng)民有飯吃。而32年后的今天，中國第一個土地交易所的誕生，除了將閑置的農(nóng)村集體土地的使用權(quán)公開進(jìn)行“流轉(zhuǎn)”之外，還承擔(dān)幫助農(nóng)村增收和解決城市建設(shè)用地緊張局面的重任。

土地問題考驗(yàn)“新特區(qū)重慶”

32年前，重慶榮昌清升公社九大隊(duì)在隊(duì)長李萬玉的帶領(lǐng)下，進(jìn)行了“各戶種來各戶吃”的“土改”，但不幸夭折。30年后的今天，重慶的“土改”又會怎樣？當(dāng)初敢于吃螃蟹，頭發(fā)、胡子都已染上白霜的李萬玉至今還記得32年前分土地“挨批判”的事，但他怎么也不會想到，32年后，已有農(nóng)民開始將自己手里的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)做股份使用了——入股加入農(nóng)村專業(yè)合作社。

2007年5月，重慶被國家批準(zhǔn)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用方面進(jìn)行探索成了被媒體稱之為西部唯一直轄市——“新特區(qū)”重慶新的課題。

在這之前，重慶的飛速發(fā)展帶來的城市建設(shè)用地日益緊張局面已然顯現(xiàn)。據(jù)媒體報道，和全國其他地方一樣，重慶農(nóng)村建設(shè)用地存量大，但相當(dāng)一部分處于荒蕪、閑置的境況。西南大學(xué)教授邱道持曾負(fù)責(zé)過一個調(diào)查：重慶直轄10年，共有500萬農(nóng)民進(jìn)城，按每人200平方米計(jì)，應(yīng)該有至少100多萬畝農(nóng)村建設(shè)用地騰出來。但這10年，重慶全市農(nóng)村建設(shè)用地總量僅減少了10萬畝。

一方面是農(nóng)村有大量建設(shè)用地存在，而另一方面，城市建設(shè)面臨土地資源日益稀缺的境地。據(jù)介紹，重慶每年新城市建設(shè)用地的指標(biāo)為100平方公里，但實(shí)際每年需求為300平方公里，用地非常緊張。如何解決城市建設(shè)用地的問題，便成了“直轄市重慶”與“新特區(qū)重慶”如何破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展瓶頸的難題。

首個農(nóng)村土地交易所破殼

2007年12月1日，薄熙來從商務(wù)部長的位置上調(diào)任重慶市委書記。

薄熙來到任后，頻頻到基層進(jìn)行廣泛地調(diào)查研究。2008年3月，薄熙來提出了設(shè)立農(nóng)村土地交易所、探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地有效利用的課題，并責(zé)成重慶市政府研究籌建重慶農(nóng)村土地交易所。

2008年6月下旬，國家調(diào)研組來渝調(diào)研后，贊成“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，探索開展地宗交易和指標(biāo)交易，逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場”。8月上旬，國土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機(jī)制和耕地保護(hù)新模式，設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所。黨的十七屆三中全會以后，重慶又根據(jù)全會決定精神，對農(nóng)村土地交易所的方案作了進(jìn)一步的修改完善，并在征求國土資源部的意見和建議后，形成最后的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》?！吨貞c農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》于2008年11月17日經(jīng)重慶市第三屆人民政府第22次常務(wù)會議審議通過，于2008年12月1日正式實(shí)施。

至此，中國首個土地交易所降生的條件已經(jīng)成熟！

但交易所的成立，卻經(jīng)歷了艱難的過程。

破解難題 鼓勵土地入股

重慶市相關(guān)操作人士告訴記者，農(nóng)村土地交易所的標(biāo)牌，實(shí)際在10月下旬左右就已做好，但由于土地制度為國家基本制度，改革的風(fēng)險都很難預(yù)測，重慶方面希望獲得國家層面的認(rèn)可和支持，因而遲遲未能掛牌。

就在重慶成為中國第三個“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”后不久，2007年7月，重慶就出臺了《服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施意見》，“意見”中明確了“允許以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資入股”，支持探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式，在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)、不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，及在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作。

隨后不久，重慶有關(guān)部門出臺一系列政策措施：重慶市農(nóng)委起草并經(jīng)重慶市政府常務(wù)會通過了《關(guān)于開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的決定》，并上報國務(wù)院待批。重慶市工商局近日出臺了《關(guān)于以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立公司工商登記的有關(guān)問題的通知》，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)入股的具體操作程序和土地承包經(jīng)營權(quán)入股公司的約束條件。

此外，重慶為了強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的建立和健全，還專門由宣傳部門牽頭，組織市級媒體到山東、河南、湖北、四川等省市考查走在前頭的經(jīng)驗(yàn)與做法。重慶市還以發(fā)文的形式，要求市級媒體開辟專欄對外省市土地流轉(zhuǎn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行宣傳報道。一位記者同行說，重慶此舉的目的是讓全市上下掀起學(xué)習(xí)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)理論知識的高潮，為重慶全面推行土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行輿論造勢和知識普及。

其實(shí)，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的探索早就在重慶農(nóng)村鋪開了。在重慶江津，有花椒專業(yè)合作社。椒農(nóng)將自己的荒山、撂荒地、田土等的使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)作為股份，加入花椒專業(yè)合作社。專業(yè)合作社組織人員集中種植花椒，收獲以后按協(xié)議給農(nóng)民分紅。在重慶墊江，則建立了專業(yè)柑橘生產(chǎn)合作社、夏橙專業(yè)合作社。在重慶其他一此區(qū)縣，都有類似的專業(yè)合作社。

然而，重慶強(qiáng)力推進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本身所帶來的問題受到了專家擔(dān)憂。重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長蒲勇健認(rèn)為，重慶土地入股實(shí)際上就是一種以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為資本的投資行為，而投資本身就是有風(fēng)險的。

可能正是因?yàn)橹貞c的“土地入股”有這樣那樣的難點(diǎn)尚待破解，尋求一種破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地問題新機(jī)制才更顯得迫切。

農(nóng)村土地交易所交易什么

《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》正式實(shí)施4天后，也就是2008年12月4日，中共中央政治局委員、重慶市委書記薄熙來，重慶市委副書記、市長王鴻舉，國土資源部副部長鹿心社，重慶市委常委、常務(wù)副市長黃奇帆齊聚一堂，正式宣告了中國首個土地交易所——重慶農(nóng)村土地交易所正式掛牌成立！

國土資源部副部長鹿心社在成立儀式上表示，重慶在全國首家掛牌成立了農(nóng)村土地交易所，希望其建設(shè)成為立足西南、輻射西部、面向全國的農(nóng)村土地交易大市場，為重慶和全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

那么，重慶土地交易所到底怎么運(yùn)作，到底交易什么？

重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國介紹說，重慶農(nóng)村土地交易所是重慶市政府出資成立的，注冊資金5000萬元，系非營利性事業(yè)法人機(jī)構(gòu)，但實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)管理模式。其職能是建立農(nóng)村土地交易信息庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)。

重慶農(nóng)村土地交易所主要從事地票交易。所謂地票，其官方名字指的是“農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。

簡單地說，農(nóng)村土地交易所作為一個平臺，除了地票交易外，在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，也為全市已經(jīng)在推進(jìn)中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

同時，重慶市還專門成立了一個農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會,交易所在這個委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,并接受國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)部門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。

“交易”所不能解決的問題

重慶農(nóng)村土地交易所的誕生，意味著中國人千百年以來賴以生存的生產(chǎn)資料——土地的經(jīng)營權(quán)將被作為商品進(jìn)行交易。

農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)“交易”出去了，農(nóng)民怎么辦？農(nóng)民的權(quán)益如何保障？一些專家對此非常擔(dān)憂。重慶市委常委、常務(wù)副市長黃奇帆解釋在申請耕地復(fù)墾環(huán)節(jié)的規(guī)定：凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請耕地復(fù)墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益受到損害。凡農(nóng)戶申請宅基地復(fù)墾，必須有其它穩(wěn)定居所，而且有穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來源，避免宅基地復(fù)墾后出現(xiàn)農(nóng)民生活困難、流離失所的問題。在申請出讓土地指標(biāo)環(huán)節(jié)，辦法規(guī)定：凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請出讓，必須出具經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書面材料。在價格確定環(huán)節(jié)，實(shí)行價格保護(hù)措施，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易基準(zhǔn)價格，供交易雙方參考。如果交易價格低于基準(zhǔn)價格時，土地所有者有優(yōu)先回購權(quán)。在收益分配環(huán)節(jié)，辦法規(guī)定，不同形式的農(nóng)村土地使用權(quán)交易，其收益按不同比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。其中，耕地、林地的承包經(jīng)營權(quán)交易收益，全部歸農(nóng)民家庭所有。

交易所成立當(dāng)天的首場交易會上，用地掛鉤指標(biāo)共1100畝的兩張地票成功拍出，其中，面積300畝的全國首宗地票以8.53萬元/畝的價格成交，高出起拍價整整一倍?！稗r(nóng)民如果能夠自由交易，其收益自然比現(xiàn)在的拆遷補(bǔ)償高出若干倍?！敝貞c區(qū)縣經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)副會長楊成理認(rèn)為，土地交易所成立并發(fā)揮其職能以后，一級土地市場出現(xiàn)的競爭局面將導(dǎo)致目前地價瘋漲，面臨危機(jī)。但另一方面，農(nóng)民通過交易土地承包經(jīng)營權(quán)有了錢之后，在改善居住條件的情況下還可以脫離土地，謀求更大的發(fā)展，有利于內(nèi)需的拉動。

重慶市在方案中提出，請求支持重慶建立農(nóng)村土地儲備整理整治制度。而為了促進(jìn)農(nóng)村土地特別是零星地塊的流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民合法權(quán)益，重慶市計(jì)劃由區(qū)縣政府設(shè)立農(nóng)村土地儲備機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前的集中儲備和整理整治。那么在具體實(shí)施過程中，農(nóng)民的權(quán)益如何來保障？目前重慶的有關(guān)專家似乎還沒有良策。

設(shè)立農(nóng)村土地交易所，農(nóng)民就真在土地交易中有自主權(quán)？重慶的房地產(chǎn)開發(fā)商就能夠擺脫土地壟斷出讓帶給他們的煩惱？目前還充滿懸念。還有專家擔(dān)心，像遇到今年這樣因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)而返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，如果回農(nóng)村卻沒有了土地，他們怎么辦？