裘七仁　向東明

自2003年新一輪農(nóng)村信用社改革以來，如今已有5年。在這5年里，中國農(nóng)村信用社總體運(yùn)行如何？其支農(nóng)能力如何？制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行機(jī)制如何？這是我們需要持續(xù)關(guān)注和思考的問題。

宏觀透視：管理與經(jīng)營現(xiàn)狀

存款總量不斷增加，資金實(shí)力明顯增強(qiáng)。2003年底全國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額為24053.04億元，2007年底為46000.88億元。幾年來，全國所有農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)存款均得到大幅提升，由2003年底的2.4萬億元增加到2007年底的4.6萬億元，增長了1.9倍，資金實(shí)力明顯增強(qiáng)。

貸款總量不斷增加，支農(nóng)力度明顯加大。2003年底全國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)貸款余額為17183.77億元，其中農(nóng)業(yè)貸款為7077.32億元，占總貸款的41.19%，農(nóng)戶貸款覆蓋率24.3%；2007年底為31381.63億元，其中農(nóng)業(yè)貸款為13998.40億元，占總貸款的44.61%，農(nóng)戶貸款覆蓋率32.6%。幾年來，全國所有農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的貸款總量不斷增加，支農(nóng)力度明顯加強(qiáng)。各項(xiàng)貸款總額由2003年底的1.7萬億元增加到2007年底的3.1萬億元，增長了1.8倍；農(nóng)戶貸款余額由0.7萬億元增加到1.4萬億元，增長了2倍；農(nóng)戶貸款覆蓋率由24.3%增加到32.6%，增加了8.3%，惠及農(nóng)民超過3億人。

不良貸款仍然高企，資產(chǎn)質(zhì)量不盡人意。2003年底全國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)不良貸款余額為5049.46億元，不良貸款率為29.38%；2007年底余額為6595.97億元，不良貸款率為21.02%。其中2006、2007年為五級(jí)分類口徑，其他為四級(jí)分類口徑。通過對(duì)以上數(shù)據(jù)的分析可以看出，全國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的不良貸款余額仍然很高，不良貸款率較高。

在資本充足率方面，2003年全國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)資本充足率為-6.6%;2007年為-0.11%。其中2003、2004年為農(nóng)村信用社口徑，2005～2007年為商業(yè)銀行口徑。2002年在沒改革之前，全國所有農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的資本充足率為-8.3%，處于歷史低位；2003年改革試點(diǎn)開始后，資本充足率得到提高，2004年改革全面鋪開后，由于國家的資金支持，資本充足率達(dá)到歷史高位，為0.5%，隨后在2005、2006年又處于低谷，2007年通過兌現(xiàn)央行票據(jù)等方式補(bǔ)充資本金后資本充足率有所改善但仍為-0.11%。

財(cái)務(wù)狀況逐步改善，贏利能力明顯增強(qiáng)。2003年全國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)實(shí)收資本為618.73億元，當(dāng)年結(jié)益為-6.09億元;

2007年實(shí)收資本為2223.84億元，當(dāng)年結(jié)益為289億元。全國所有農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況明顯好轉(zhuǎn)，實(shí)收資本和當(dāng)年結(jié)益是逐年增加。

微觀調(diào)查：制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行機(jī)制

管理體制層面

法人治理結(jié)構(gòu)初步建立但仍需完善。新一輪農(nóng)村信用社改革的重要標(biāo)志就是以法人為單位的產(chǎn)權(quán)制度改革，也是當(dāng)時(shí)“花錢買機(jī)制”的重點(diǎn)和核心。農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)、管理體制等雖然在新一輪的改革中取得進(jìn)展，但仍然還存在許多重大問題需要在今后的改革中明晰和厘清。以青海省為例，該省處于藏區(qū)的農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)共153家，占全省農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)總數(shù)的42%。由于受地理環(huán)境、人口和經(jīng)濟(jì)總量的限制，這些機(jī)構(gòu)近50%的機(jī)構(gòu)達(dá)不到組建以縣（市）為單位統(tǒng)一聯(lián)社的要求，勉強(qiáng)達(dá)到組建要求的縣聯(lián)社在其業(yè)務(wù)發(fā)展上也達(dá)不到組建統(tǒng)一法人聯(lián)社的改革初衷，呈現(xiàn)“形似神不似”的特征。吉林農(nóng)村信用社全省股本金68.5億元，分散到85.6萬戶社員手中，戶均股金8000元。由于產(chǎn)權(quán)主體分散、股金額度小、雖然人人都投資，但人人都不關(guān)心經(jīng)營、不關(guān)心管理、不關(guān)心收益，不能實(shí)行民主管理和監(jiān)督，法人治理結(jié)構(gòu)流于形式，“三會(huì)”功能得不到有效發(fā)揮；另一方面現(xiàn)有管理模式缺乏合理性和法律支持。省聯(lián)社由各社員入股組建，這種“大法人”對(duì)“小法人”的管理，缺乏資本紐帶，有明顯的行政色彩。

辦事處普遍設(shè)立，管理鏈條不斷延伸。按照最初的政策設(shè)計(jì)和體制安排，農(nóng)村信用社實(shí)行兩級(jí)法人體制，即省級(jí)聯(lián)社和縣級(jí)聯(lián)社。但在近幾年的實(shí)際運(yùn)行中，我們發(fā)現(xiàn)許多農(nóng)村信用社在地區(qū)一級(jí)設(shè)立了辦事處，并設(shè)立了相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。對(duì)此，我們不由得思考和權(quán)衡其設(shè)立的利弊，是否有延長管理鏈條、增加管理成本的嫌疑？由于其內(nèi)部又設(shè)立了相應(yīng)的內(nèi)部科室，其發(fā)展方向是什么？是管理機(jī)構(gòu)？經(jīng)營機(jī)構(gòu)？或者是新的一級(jí)法人？

監(jiān)管職責(zé)尚需明確，外部監(jiān)管亦需加強(qiáng)。目前對(duì)信用社實(shí)施監(jiān)督管理的有省級(jí)人民政府、銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)、人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)、信用社省級(jí)管理機(jī)構(gòu)。但由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多樣性與交叉性，從而形成多重監(jiān)管或空白監(jiān)管，再由于無相關(guān)的法律法規(guī)，使得對(duì)農(nóng)村信用社依法監(jiān)管和依法維護(hù)農(nóng)村信用社的合法權(quán)益形成困難。由此得出的啟示是：農(nóng)村信用社的監(jiān)管職責(zé)尚需進(jìn)一步明確，此外關(guān)于農(nóng)村信用社的法律法規(guī)已到非出臺(tái)不可的時(shí)候：一方面可以對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行依法監(jiān)督；另一方面可以保障農(nóng)村信用社的合法權(quán)益。

發(fā)展方向尚未定論，雙重目標(biāo)尚有距離。農(nóng)村信用社信貸經(jīng)營要求粗放型（扶貧）與金融管理集約型（商業(yè)化）之間存在矛盾。貧困地區(qū)農(nóng)村資金需要面廣、需求量大，具有廣泛性特點(diǎn)，這就要求必須點(diǎn)多面廣，即在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行粗放型；另一方面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不明晰，房屋無產(chǎn)權(quán)證，土地?zé)o使用證，不能作擔(dān)保抵押，只能為信用貸款，即在經(jīng)營管理上也實(shí)行粗放型，但是由于金融環(huán)境不好，信用程度不高，以及自身的商業(yè)化運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展致使其采取收縮網(wǎng)點(diǎn)、上收信貸權(quán)限以及壓縮信用貸款比例等措施。

業(yè)務(wù)經(jīng)營層面

歷史包袱較重，消化時(shí)間較長。以湖北省為例，截至2007年底，湖北省信用聯(lián)社歷史包袱223億元，其中歷年虧損掛賬66億元，其他掛賬21億元，歷年撥備缺口1367億元，按照目前的贏利水平需要20年才能完全消化。內(nèi)蒙古農(nóng)村信用社歷史包袱4.62億元，按照目前的贏利水平需要5年才能完全消化。通過湖北、內(nèi)蒙兩地農(nóng)信社的狀況可以看出，農(nóng)村信用社的歷史包袱較重，靠自身的力量從虧損轉(zhuǎn)為贏利的時(shí)間還很長。由于其歷史包袱帶有政策因素，形成原因復(fù)雜。因此，除了靠自身努力化解歷史包袱和彌補(bǔ)虧損以外，政策支持必不可少。

資金來源單一，資金缺口較大。農(nóng)村信用社的資金來源由于受到相關(guān)政策的制約和歧視，其來源普遍單一，這與農(nóng)村金融大量的資金需求形成矛盾和缺口。雖然國家對(duì)農(nóng)村信用社在貨幣政策上實(shí)行了差別化的存款準(zhǔn)備金率，但由于還要給省級(jí)聯(lián)社繳存2.5%,實(shí)際上在人民銀行規(guī)定的基礎(chǔ)上也增加了2.5%。雖然《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》下發(fā)以后，各地在取消對(duì)農(nóng)村信用社不合理的限制政策方面做了大量工作，但總體落實(shí)效果并不理想，一些專項(xiàng)資金限制存入農(nóng)村信用社的規(guī)定和做法仍然較多：如國務(wù)院頒布《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第十四條規(guī)定：征收的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)存入財(cái)政部門在國有商業(yè)銀行開設(shè)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶。財(cái)政部下發(fā)《社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理暫行辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，是指財(cái)政部門在國有商業(yè)銀行開設(shè)的，用于存儲(chǔ)和管理社會(huì)保障資金的專用計(jì)息賬戶；第五條規(guī)定：各級(jí)財(cái)政部門按照國家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)工作需要在與同級(jí)勞動(dòng)保障等主管部門共同認(rèn)定的國有商業(yè)銀行開設(shè)財(cái)政專戶。再如《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)與規(guī)范財(cái)政資金專戶管理的通知》要求：為確保財(cái)政資金運(yùn)行的安全、高效，原則上各級(jí)財(cái)政國庫部門應(yīng)在當(dāng)?shù)貒小锌毓摄y行開立財(cái)政資金專戶。部分地區(qū)還有更加嚴(yán)格的規(guī)定，寧夏中衛(wèi)市規(guī)定：各住房公積金管理機(jī)構(gòu)均不得以任何理由在城市、農(nóng)村信用社存儲(chǔ)住房公積金，違反規(guī)定要嚴(yán)肅處理，造成資金損失的要依照《住房公積金管理?xiàng)l例》追究行政和法律責(zé)任；寧夏人保公司規(guī)定：各公司設(shè)立的三個(gè)專戶（保費(fèi)收入戶、賠款支出戶和費(fèi)用支出戶），必須在國有商業(yè)銀行開立，至于具體在哪個(gè)行各公司自擇，但決不允許在信用社或其他非商業(yè)銀行開設(shè)賬戶。

中間業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，收入結(jié)構(gòu)尚需調(diào)整。以內(nèi)蒙古農(nóng)村信用社為例，截至2007底，該社的中間業(yè)務(wù)收入余額為1551萬元，僅占總收入的0.3%，其構(gòu)成也主要是代理保險(xiǎn)手續(xù)費(fèi)收入，卡業(yè)務(wù)和其他理財(cái)業(yè)務(wù)幾乎沒有進(jìn)展，99.7%的收入仍來自于傳統(tǒng)的存貸利差，開拓的主要難點(diǎn)是技術(shù)落后、網(wǎng)絡(luò)落后、人才匱乏以及其他無形因素的制約，其現(xiàn)狀在全國具有普遍性。從中可以看出，農(nóng)村信用社的中間業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，其收入占總收入的比重偏小。因此，加快業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，大力拓展以不動(dòng)用自己經(jīng)濟(jì)資本的中間業(yè)務(wù)仍是全國農(nóng)村信用社發(fā)展的主旋律。

貸款利率水平合理，基本能夠覆蓋成本。利率水平是農(nóng)村金融中一個(gè)很重要的指標(biāo)，一方面利率低了農(nóng)村信用社不能覆蓋成本；另一方面如果過高又會(huì)增加農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)。因此，均衡或市場化的利率水平是我們關(guān)注的重點(diǎn)和方向。目前我國農(nóng)信社貸款中大部分貸款利率上浮，農(nóng)村信用社的貸款利率水平大部分上浮區(qū)間在50%以下，其次在50%～100%之間，基本上能覆蓋農(nóng)村信用社的貸款成本。

貸款產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，金融需求不斷滿足。由于受《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)的限制，農(nóng)戶的抵押產(chǎn)品極端缺乏，在這種背景下，貸款產(chǎn)品的主動(dòng)創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。比如安徽宣城市宣州區(qū)目前正在試點(diǎn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記流轉(zhuǎn)制度，將數(shù)量龐大的農(nóng)房從資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，確認(rèn)農(nóng)房的房產(chǎn)證，提高農(nóng)民融資能力。資料顯示，自2003年至2007年，宣城房管局共辦理農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓884起，轉(zhuǎn)讓額5692.53萬元；共辦理農(nóng)村房屋抵押貸款7729起，抵押貸款額5.02億元。截至2008年3月，該區(qū)農(nóng)村信用社包括集鎮(zhèn)和市區(qū)以商住樓為抵押的貸款余額為5.86億元，而且最近5年發(fā)放的這些貸款幾乎沒有損失。

資產(chǎn)質(zhì)量不優(yōu)，不良比重高企。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)形成的主要原因是企業(yè)逃廢債；其次是鄉(xiāng)村集體債務(wù)；另外是農(nóng)戶不愿歸還、內(nèi)部管理和其他原因。資料調(diào)查顯示，湖北自省聯(lián)社成立以來，雖然不斷加大控新降舊力度，清收盤活不良貸款106.7億元，但不良資產(chǎn)仍然很大，截至2007年底，該社不良貸款余額153.7億元，占24.4%，不良貸款占比過大，降低農(nóng)村信用社資金運(yùn)用率，制約了業(yè)務(wù)的發(fā)展。河南全省33家國家級(jí)貧困縣的縣級(jí)聯(lián)社的平均貸款不良率超過40%，其中有6家縣級(jí)聯(lián)社不良率超過50%?；谝陨戏治觯梢钥闯鲛r(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，其不良貸款率主要在30%到40%之間。

農(nóng)信社金融服務(wù)有待進(jìn)一步完善

改進(jìn)服務(wù)，滿足農(nóng)村地區(qū)金融需求

農(nóng)戶和微型企業(yè)是農(nóng)村金融需求的主體，但是實(shí)地調(diào)查顯示，90%的農(nóng)戶對(duì)資金有著強(qiáng)烈的需求，同時(shí)認(rèn)為農(nóng)村信用社不能滿足貸款需求。以青海省為例，青海省農(nóng)村信用聯(lián)社對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的資金投入普遍不足，許多有效需求不能得到滿足。在當(dāng)?shù)?，農(nóng)牧區(qū)金融市場呈現(xiàn)出多家金融機(jī)構(gòu)搶占存款份額，而貸款需求仍基本由農(nóng)村信用社一家提供的局面，呈現(xiàn)出“一社支三農(nóng)”的現(xiàn)狀。截至2008年3月，青海省農(nóng)村信用社的存款只占全省金融機(jī)構(gòu)總量的6.2%，卻承擔(dān)了全省92%以上的農(nóng)業(yè)貸款，資金實(shí)力與資金需求形成巨大矛盾。甘肅省農(nóng)村信用社截至2008年3月，全省農(nóng)村信用社農(nóng)業(yè)貸款為249億元，占全省金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款的89%，但各項(xiàng)存款僅占全省各項(xiàng)存款總額的12.84%。福建省農(nóng)村信用社用占全省金融機(jī)構(gòu)9.15%的資金來源發(fā)放了占全省96%的農(nóng)業(yè)貸款，農(nóng)戶貸款覆蓋率達(dá)到40%以上。

除了資金投入不足，當(dāng)前農(nóng)村信用社在提供金融服務(wù)時(shí)，還存在貸款產(chǎn)品不靈活，貸款手續(xù)較復(fù)雜等問題，這些都降低了農(nóng)村信用社金融服務(wù)質(zhì)量。

完善農(nóng)信社服務(wù)還需完善政府職能

由于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性和重要性，世界各國政府都對(duì)農(nóng)業(yè)給予了特殊的財(cái)政支持和貨幣政策。自2003年農(nóng)村信用社新一輪改革以來，省級(jí)政府承擔(dān)起管理農(nóng)村信用社的職能，使得農(nóng)村信用社和地方政府的關(guān)聯(lián)度更強(qiáng)，但是目前對(duì)于政府支持農(nóng)村信用社完善金融服務(wù)的問題，還有很多問題有待于進(jìn)一步厘清和改進(jìn)。

政府支持力度巨大但缺乏制度化、長期化。資料調(diào)查顯示，截至2007年底，吉林省50家縣一級(jí)農(nóng)村信用社有44家專項(xiàng)票據(jù)得到兌付，兌付金額44.6億元，1家信用社申請(qǐng)專項(xiàng)借款2.54億元；改革期間減半征收營業(yè)稅、5年免收企業(yè)所得稅，共減免營業(yè)稅、所得稅8.2億元；全省一次性獲得儲(chǔ)蓄保值貼補(bǔ)息1.55億元；省政府出資3億元支持農(nóng)村信用社改革；各級(jí)地方政府由財(cái)政部門列支股金分紅資金共計(jì)2800萬元。截至2008年3月，四川省農(nóng)村信用聯(lián)社已經(jīng)獲準(zhǔn)發(fā)行專項(xiàng)央行票據(jù)97.87億元，目前有37家縣級(jí)聯(lián)社實(shí)現(xiàn)票據(jù)兌付16.8億元；二是累計(jì)享受所得稅減免6.96億元；三是國家財(cái)政補(bǔ)貼存款保值貼補(bǔ)利息已到位資金5771萬元；四是地方政府扶持政策逐步落實(shí)。全省各地政府已經(jīng)到位各項(xiàng)扶持政策19.2億元、幫助清收國家公職人員不良貸款9651萬元、歸還政府背景貸款9953萬元。

從以上可以看出，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社的支持巨大，幫助清收了不良貸款，保值補(bǔ)貼資金、稅收減免、資金支持等許多扶持政策基本到位，但其扶持政策沒有系統(tǒng)化、制度化和長期化。

部分地方政府涉足、干預(yù)具體的貸款業(yè)務(wù)，導(dǎo)致一部分新不良貸款產(chǎn)生。實(shí)際調(diào)查顯示，地方政府涉足具體的貸款業(yè)務(wù)致使貸款產(chǎn)生新的不良也廣泛存在。除了前些年地方政府發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)指令農(nóng)村信用社放款造成不良以外，近幾年也有類似情況。雖然現(xiàn)在地方政府對(duì)農(nóng)村信用社的干預(yù)比以前大大減少，但仍然存在。

涉及的相關(guān)法律法規(guī)不健全，從而阻止金融體系的健康運(yùn)行。根據(jù)國發(fā)[2003]15號(hào)文件，農(nóng)村信用社交由省級(jí)政府依法管理，但現(xiàn)在一直沒有法律可以依據(jù)，同時(shí)由于農(nóng)村信用社缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)，對(duì)其業(yè)務(wù)發(fā)展也形成了無形的制約，存款拓展受到限制、中間業(yè)務(wù)發(fā)展受到影響。另外值得提出的是，新型的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)也同樣面臨此類問題。由于沒有針對(duì)農(nóng)村信用社出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，再加上農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況不樂觀，許多基層的農(nóng)村信用社主任或客戶經(jīng)理認(rèn)為，農(nóng)戶、個(gè)體戶和微型企業(yè)不信任農(nóng)村信用社，有錢全部存到商業(yè)銀行，即使存一部分到農(nóng)村信用社也是通過人際關(guān)系，資金來源匱乏。