蔣偉平

［摘要］中國如何轉(zhuǎn)向以法治為保障，以自由、公平、有序、非對抗性競爭為內(nèi)涵的現(xiàn)代民主國家，既是對執(zhí)政黨的考驗，也是對全體中國人的考驗。而這一轉(zhuǎn)型的成敗，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨能否忠誠并信仰憲法，自覺推進(jìn)法治政治，自愿地服從法律的約束，通過限制自己的權(quán)力來重鑄執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，重建自己的政治權(quán)威。法治政治，歸根到底是要求權(quán)力服從法律，共產(chǎn)黨依法執(zhí)政。

［關(guān)鍵詞］法治視野；政治權(quán)威；依法執(zhí)政

［中圖分類號］Ｄ25［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2009）01－0049－03

法治最基本最核心的要求就是法的至上性，即作為人民意志的憲法和法律具有最高的權(quán)威。但是，在發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的過程中，一個強有力的政黨的政治權(quán)威又是必不可少的。如何通過制度設(shè)計或創(chuàng)新使執(zhí)政黨既發(fā)揮統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方的政治核心作用，又不至于蛻變?yōu)榱桉{于憲法和法律之上的特權(quán)集團(tuán)，這是包括執(zhí)政黨在內(nèi)的各方仁人志士共同探討，但并未很好解決的問題。本文試圖在這方面作一嘗試性的探討，以就教于各方。

一、中國法治現(xiàn)代化建設(shè)的道路需要執(zhí)政黨的政治權(quán)威

政治權(quán)威是一種使人們信從的政治力量，它集中體現(xiàn)在個人或某些集團(tuán)身上。從人類社會發(fā)展的角度看，政治權(quán)威的出現(xiàn)標(biāo)志著人類從蒙昧到文明，從自在到自為的發(fā)展過程。近代以來，政黨取代其他傳統(tǒng)政治力量領(lǐng)導(dǎo)政治生活，成為政治文明發(fā)展與進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。據(jù)統(tǒng)計，在當(dāng)今世界200多個國家和地區(qū)中，除20多個國家和地區(qū)是嚴(yán)格的君主制或政教合一體制而無政黨外，絕大多數(shù)國家都存在著政黨，實行政黨政治。［1］對于努力實現(xiàn)法制現(xiàn)代化的發(fā)展中國家，特別需要有一個強有力的政黨。江澤民在建黨80周年講話中指出：“在我們這樣一個多民族的發(fā)展中大國，把十二億多人的力量凝聚起來，向著社會主義現(xiàn)代化的目標(biāo)前進(jìn)，必須有中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)。否則，就會成為一盤散沙，四分五裂，不僅現(xiàn)代化實現(xiàn)不了，而且必然陷入混亂的深淵。這是總結(jié)近代以來中國發(fā)展的歷程得出的結(jié)論，也是分析許多國家發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)得出的結(jié)論”。當(dāng)代中國的法治變革發(fā)生于20世紀(jì)最后20年，這時的中國社會缺乏商品經(jīng)濟對民主法治意識的啟蒙，更面對著政治、經(jīng)濟和法制飛速發(fā)展的世界。發(fā)達(dá)國家的政治影響和經(jīng)濟壓力，國內(nèi)人民要求富裕和民主的渴望，決定了我國的法治建設(shè)同時擔(dān)負(fù)著民主化以及發(fā)展、穩(wěn)定等多重任務(wù)。其任務(wù)的艱巨性和操作上的精巧，客觀上需要有一個充分行使公共職能的強大政府來推動法制的轉(zhuǎn)型，需要政府自覺地?fù)?dān)負(fù)起正確引導(dǎo)法治發(fā)展的時代責(zé)任。因此，中國被迫同時也是必然地走上了一條自上而下的政府推進(jìn)型的法治道路。實際上，自黨的十一屆三中全會以來，中國共產(chǎn)黨正是憑借自己的執(zhí)政地位和政治權(quán)威，有力地推動了中國的法治化進(jìn)程。她領(lǐng)導(dǎo)全國人民在法治理論上進(jìn)行撥亂反正，確立了“在法律面前人人平等”等現(xiàn)代法治觀念；提出了加強民主法制，實現(xiàn)依法治國的法治現(xiàn)代化任務(wù)；面對幾乎空白的現(xiàn)代法制建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)制定了法制現(xiàn)代化綱領(lǐng)和宏大的立法規(guī)劃，并在短短20年間，完成了西方國家上百年走過的立法路程，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系。總之，在當(dāng)代國內(nèi)外背景下，沒有中國共產(chǎn)黨的政治權(quán)威和政治領(lǐng)導(dǎo)，希望像西方國家那樣通過市民社會的成熟，自下而上地實現(xiàn)現(xiàn)代法治，是一種不切實際的幻想。

二、執(zhí)政黨的政治權(quán)威必須建立在合法性與合理性的基礎(chǔ)之上

我國法治建設(shè)的政府主導(dǎo)性，客觀上要求維護(hù)執(zhí)政黨的政治權(quán)威。但是一個執(zhí)政黨能不能徹底完成推進(jìn)法治，并最終建成“社會主義法治國家”的歷史任務(wù)，取決于它在多大程度上獲得人們的認(rèn)同，在多大程度上獲得真正的尊嚴(yán)和威信，以維持并加強自己“統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方”的政治權(quán)威地位和力量，即解決法治化進(jìn)程中執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性與合理性問題。

合法性問題主要是指事物的存在能否站得住腳，能否與其依托社會基礎(chǔ)和客觀環(huán)境相適應(yīng)，進(jìn)而被社會基礎(chǔ)和客觀環(huán)境所承認(rèn)和接受等方面的問題。合理性問題主要是指事物存在本身的性質(zhì)、機制、結(jié)構(gòu)、功能是否符合客觀規(guī)律等方面的問題。合理性基本上屬于認(rèn)識層面，而合法性則基本上屬于實踐層面。合理性是人們需要不斷認(rèn)識的對象，而合法性則是人們不斷實踐的結(jié)果。合理性主要是向人們提出“事物為什么能夠存在”的問題，而合法性則主要是告訴人們“事物存在就是合理的”的事實。雖然合理性與合法性的職能不同，但二者卻聯(lián)系緊密，誰也不能長時期離開誰。合理性離開合法性，就不會走上前臺發(fā)揮主導(dǎo)作用；合法性長時期離開合理性，就會失去其存在的依據(jù)和生命力。

合理性是合法性的科學(xué)內(nèi)核，合法性是合理性的現(xiàn)實外衣。一些現(xiàn)代西方政治學(xué)家認(rèn)為：“如果大多數(shù)公民都確信權(quán)威的合法性，法律就能比較容易地和有效地實施，而且為實施法律所需的人力和物力耗費也將減少?！话阏f來，如果合法性下降，即使可以用強制手段來迫使許多人服從，政府的作為也會受到妨礙。如果人們就哪一個政權(quán)具有合法性的問題發(fā)生爭論，其結(jié)果常常是導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)或革命。”［2］執(zhí)政黨只有獲得建立在合理性基礎(chǔ)之上的合法性，才會被社會基礎(chǔ)和客觀環(huán)境廣泛承認(rèn)，誠心接受，永葆生機和活力，國家才能夠長治久安，興旺發(fā)達(dá)。

中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民推翻“三座大山”，取得革命的勝利，建立新中國。相應(yīng)地中國共產(chǎn)黨也贏得了中國人民的全心擁護(hù)和大力支持，歷史地形成了黨的政治權(quán)威。但黨的政治權(quán)威的形成不是一勞永逸的。隨著國內(nèi)國際形勢的變化，黨的政治權(quán)威受到黨內(nèi)黨外和國內(nèi)國外的諸多方面的挑戰(zhàn)。這就是黨的執(zhí)政地位和政治權(quán)威的合法性問題。而挑戰(zhàn)黨的執(zhí)政地位和政治權(quán)威的根據(jù)，往往又是懷疑和指責(zé)黨的執(zhí)政地位和政治權(quán)威的合理性問題。這也同樣是擺在全黨同志面前重大的理論和現(xiàn)實問題?！叭齻€代表”重要思想的提出，正是針對黨的執(zhí)政地位和政治權(quán)威的合理性問題，對黨的根本性質(zhì)作了明確而又科學(xué)的規(guī)定，既指明了黨的建設(shè)的根本方向，又對全黨提出了更高的要求。胡錦濤提出的科學(xué)發(fā)展觀和“以人為本”、“全面發(fā)展”的思想為徹底解決黨的執(zhí)政地位和政治權(quán)威的合法性合理性問題，提供了強有力而又堅實的理論根據(jù)。因此，鞏固執(zhí)政黨的政治權(quán)威，克服政治腐敗，增強合法性基礎(chǔ)，唯一可行的途徑就是尊重憲法和法律，并按照法治原則對執(zhí)政黨的政治權(quán)威體制進(jìn)行設(shè)計和創(chuàng)新。但這是一項長期的任務(wù)，也是一項艱巨的任務(wù)，任重而道遠(yuǎn)。

三、執(zhí)政黨政治權(quán)威體系的法治建立

改革開放30年來，中國的執(zhí)政黨一直在理論和實踐兩個方面探索如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，企圖建立一種法理型的權(quán)威結(jié)構(gòu)。如在黨與人大的關(guān)系上改變了過去那種以黨的名義制定和發(fā)布法律文件（取代人大行使立法權(quán)）的做法；在黨與政府的關(guān)系上，改變了過去黨委對政府進(jìn)行對口管理的黨政高度一體的模式；在黨與司法機關(guān)的關(guān)系上，取消了黨委審批案件的制度。但總的說來，執(zhí)政黨的法理型權(quán)威模式的建構(gòu)尚未取得突破性進(jìn)展。一個明顯的例證就是講了多年的“黨政分開”，“黨要管黨”并未取得多少預(yù)期的效果。因為，黨政分開是西方多黨制下的政治運行模式，由于不同的政黨輪流執(zhí)政，而不是一個政黨永久執(zhí)政，政黨與政府之間形成了明確的界限，再加之有比較完善的文官制度為基礎(chǔ)，所以執(zhí)政黨執(zhí)政主要表現(xiàn)為執(zhí)政黨領(lǐng)袖組織內(nèi)閣（政府）并通過內(nèi)閣來主持政務(wù)，貫徹執(zhí)政黨的方針政策。而在我國，由于共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政的黨，執(zhí)政黨與政府之間容易建立某些固定聯(lián)系，從而使執(zhí)政黨和政府的界限越來越模糊，及至出現(xiàn)黨政合一的現(xiàn)象。這種現(xiàn)實表明，在我國的政治格局中，企圖通過“黨政分開”，然后再建立黨政之間良性互動的法治框架的制度設(shè)計幾近空想。既然黨政沒有分開，也不可能分開，而法治又是不可避免的，那么法治架構(gòu)的制度設(shè)計就不能拋開執(zhí)政黨的制度建設(shè)而空談國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的法治化。鞏固執(zhí)政黨的政治權(quán)威，克服政治腐敗，增強合法性基礎(chǔ)，唯一可行的途徑就是尊重憲法和法律，并按照法治原則對執(zhí)政黨的政治權(quán)威體制進(jìn)行設(shè)計和創(chuàng)新。

一是黨內(nèi)干部制度必須民主化。具體地說，要實現(xiàn)黨內(nèi)干部制度民主化，就必須實行非對抗性的競選制度、嚴(yán)格的任期制度和官員身份的非終身制。我國長期實行黨管干部制度，應(yīng)該說是一種具有中國特色的好制度。但是，我們是一黨執(zhí)政，在長期實踐中也出現(xiàn)了一些問題。譬如，跑官要官、賣官鬻爵現(xiàn)象愈禁愈烈，究其原因，主要在于選官任官的權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，“少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”必然刺激有官癮者跑、要、買。即使近年越來越多地實行了票決制度（即由上級黨委常委通過投票表決的方式?jīng)Q定下級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人的任命或推薦），也沒有從根本上改變由少數(shù)人決定各級官員命運的狀況。這在一定程度說，是腐敗的一個重要根源。要從源頭上治理腐敗，從根本上改善黨風(fēng)政風(fēng)，杜絕跑官要官買官，就必須解放思想，改革“黨管干部制度”。首先，要按照十七大的要求“改革和完善黨內(nèi)選舉制度”，逐步確立非對抗性的競選制度，對黨政主要干部，要逐級廢除委任制，而代之以公開競爭，民主選舉，依法（程序）確認(rèn)的制度。其次，要嚴(yán)格實行黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的任期制，既然黨政未能分開，黨的各級干部是最重要的政治官員，在同級中處于最重要的地位，那么黨的章程和其他黨規(guī)黨紀(jì)在形式上和實際運作中就必須與憲法和法律保持一致，就必須按照憲法和法律的規(guī)定設(shè)計黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期制，確實排除黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實際或可能存在的終身制。這不僅是黨內(nèi)民主和人民民主的要求，也是防止“每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力”［3］等政治不穩(wěn)定因素的治本之策。再次，要逐步廢除領(lǐng)導(dǎo)干部身份的終身制，無論是黨內(nèi)干部，還是由黨組織推薦到國家機關(guān)任職的領(lǐng)導(dǎo)人，任期屆滿都不得輪換他職，以打破森嚴(yán)壁壘的“官”民界線，實行從社會中來到社會中去。

二是要完善執(zhí)政黨內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督制約機制。在我國黨政不分的政治格局中，執(zhí)政黨政治權(quán)力具有了公共權(quán)力的性質(zhì)。因此，要實行法治，對公共權(quán)力的約束和控制就必然延伸到黨內(nèi)來。對這一問題執(zhí)政黨已經(jīng)有了較深刻的認(rèn)識，如胡錦濤同志2007年在中央黨校講話中指出：“建立健全依法行使權(quán)力的制約機制和監(jiān)督機制。關(guān)鍵要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，保證他們正確運用手中的權(quán)力?！薄皥猿謽?biāo)本兼治、綜合治理的方針，從思想上筑牢拒腐防變的堤防，同時通過體制創(chuàng)新努力鏟除腐敗現(xiàn)象滋生的土壤和條件，加大從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題的力度?！边@就要求以黨內(nèi)體制創(chuàng)新作為約束權(quán)力的主要方法。這種體制創(chuàng)新在黨內(nèi)約束權(quán)力方面主要是要加強黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)的程序制度建設(shè)，使黨章所規(guī)定的原則和制度成為剛性的、可操作的具體規(guī)則。同時要明確黨的各級代表大會在黨內(nèi)的權(quán)威地位，加強紀(jì)委對同級黨委常委特別是一把手的監(jiān)督和制約。當(dāng)然，要從根本上解決問題，還必須逐步建立健全黨內(nèi)的民主選舉制以取代現(xiàn)行的委任制。

三是要理順責(zé)任關(guān)系，確保執(zhí)政黨活動的法制化。在我國政治生活中，執(zhí)政黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但是領(lǐng)導(dǎo)地位并不等于就是絕對權(quán)力。因為絕對權(quán)力本身就是反法治的。執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！保☉椃ǖ?條）執(zhí)政黨服從憲法和法律，是他們政治權(quán)威地位被尊重和服從的基本前提。正如羅伯斯庇爾所說：“公職人員所受到的尊重，與其說由于他所掌握的權(quán)力，遠(yuǎn)不如說是由于他自己對于法律的尊重?！保?］如果政治權(quán)威自己背棄法律，他就無法去號召被治者自愿服從法律和他自己。因此，執(zhí)政黨要鞏固自己的政治權(quán)威地位，必須同時建構(gòu)使自己服從憲法和法律的體制。首先，要從制度上保證各級領(lǐng)導(dǎo)干部既要對上邊負(fù)責(zé)，更要對下邊負(fù)責(zé)；干部的考核、評價、升遷、輪換等都要以普通黨員、老百姓的意志為轉(zhuǎn)移，用老百姓的話說，任何人做官都必須以牢靠的“地線”為基礎(chǔ)。隨著黨內(nèi)選舉制度的完善，理順干部的責(zé)任關(guān)系應(yīng)該不是難事。其次，要從法律和制度層面保證黨依法執(zhí)政。黨必須依法執(zhí)政不是一句空話，而必須有制度的保證。這涉及兩個大的方面：一方面要依據(jù)憲法、法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)?zhí)政黨的意志上升為國家意志，以體現(xiàn)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面要完善憲法監(jiān)督制度，以落實執(zhí)政黨的政治責(zé)任。對于第一個方面，有必要修改憲法和制定政黨法，形成執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的制度體系。對于第二個方面，要通過建立中國特色的違憲審查制度，將政黨行為納入到違憲審查范圍，使執(zhí)政黨承擔(dān)與其權(quán)力相應(yīng)的政治和法律責(zé)任。一個循法而治，依律而為并具有明確政治責(zé)任的執(zhí)政黨才具有充分的合法性合理性，才能有效地鞏固自己的政治權(quán)威地位。

參考文獻(xiàn)：

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［3］劉祚昌，鄧紅風(fēng)譯．杰斐遜選集(下)［Ｍ］．北京：三聯(lián)書店，1993．1023－1028．

［4］［法］羅伯斯庇爾，趙涵輿譯．革命法制和審判［Ｍ］．北京：商務(wù)印書館，1965．153．

責(zé)任編輯王安慶