韓從容

摘要：農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多、廣而散的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式應(yīng)用于農(nóng)村環(huán)保之中，出現(xiàn)環(huán)境治理主體缺位、治理方法滯后、治理投入?yún)T乏以及城鄉(xiāng)環(huán)境治理政策傾斜等問題。文章基于環(huán)境民主與環(huán)境效益的博弈，提出引入農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理模式，依托現(xiàn)有的農(nóng)村自治組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的公眾參與。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；環(huán)境治理；農(nóng)村社區(qū)；社區(qū)治理

中圖分類號(hào)：DF46

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-5831(2009)06-0108-05

2006年國家“十一五規(guī)劃”明確提出新農(nóng)村建設(shè)的具體要求，即按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。其中，“村容整潔”是指根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際和特點(diǎn)，搞好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，保留歷史文脈，建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境，形成優(yōu)美的農(nóng)村人居環(huán)境…。這是新農(nóng)村建設(shè)對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理提出的基本要求，也是中國新農(nóng)村建設(shè)中環(huán)境保護(hù)工作的目標(biāo)。

但是，農(nóng)村環(huán)境污染不同于城市，農(nóng)村居民的生產(chǎn)與生活存在家庭化、個(gè)人化和無序化的特點(diǎn)，污染源小而多、廣而散；農(nóng)村居住分散使得環(huán)境設(shè)施的鋪設(shè)需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，再加上貧困和環(huán)境意識(shí)滯后，使得農(nóng)村的環(huán)境治理成本畸高。評(píng)估農(nóng)村環(huán)境治理的績效，反思環(huán)境治理的路徑勢(shì)在必行。

一、農(nóng)村傳統(tǒng)環(huán)境治理模式評(píng)析

所謂環(huán)境治理，是指在對(duì)自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰來進(jìn)行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策，行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達(dá)到一定的環(huán)境績效、經(jīng)濟(jì)績效和社會(huì)績效，并力求績效的最大化和可持續(xù)性。由此概念推導(dǎo)，環(huán)境治理范疇涉及以下幾個(gè)要素：(1)環(huán)境治理主體確立；(2)環(huán)境治理路徑選擇；(3)環(huán)境治理績效評(píng)定與責(zé)任歸屬。其中績效評(píng)定既是客觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)，又是機(jī)制創(chuàng)新的源泉。唯有借助于科學(xué)的績效評(píng)定才能不斷反思治理主體的架構(gòu)，調(diào)整治理的方式與路徑。

依此思路審視中國農(nóng)村環(huán)境治理績效，農(nóng)村環(huán)境持續(xù)惡化已經(jīng)成為阻滯農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的主要因素：復(fù)合污染源的疊加；新舊污染源的交織；貧困與發(fā)展的博弈；對(duì)自然環(huán)境的極度依賴與環(huán)保投入的嚴(yán)重匱乏，都顯示了農(nóng)村環(huán)境治理的特殊性與滯后性。客觀分析農(nóng)村環(huán)境治理模式有助于獲悉其績效阻滯的根源，尋找到制度創(chuàng)新的契機(jī)。

(一)農(nóng)村環(huán)境治理主體缺位

目前，中國農(nóng)村環(huán)境治理以政府管制為主導(dǎo)，但政府環(huán)境管理體制的不合理，導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境治理主體的實(shí)質(zhì)缺位。

1，農(nóng)村基層環(huán)保機(jī)構(gòu)配置與需求不符

首先，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。中國最基層環(huán)保部門是縣一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尚無相關(guān)職能部門，即使現(xiàn)在許多地方鎮(zhèn)一級(jí)政府也建立了環(huán)保辦公室、環(huán)保助理、環(huán)保員等環(huán)保機(jī)構(gòu)及人員，但他們?cè)谵r(nóng)村的工作僅限于農(nóng)村工業(yè)這一塊，農(nóng)村生活與農(nóng)業(yè)環(huán)境成為環(huán)境管理真空。其次，農(nóng)村基層環(huán)保機(jī)構(gòu)配置薄弱，無法承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的繁重任務(wù)。相對(duì)大中城市的環(huán)境污染而言，農(nóng)村的污染源、污染范圍、污染程度、污染物質(zhì)及其危害性都具有不確定性，特別是農(nóng)業(yè)面源污染不像點(diǎn)源污染那樣直觀，治理難度大。中國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)配置從中央到地方卻是一個(gè)倒“金字塔”結(jié)構(gòu)，越往下數(shù)量越少、規(guī)模越小，且環(huán)保專業(yè)技術(shù)人員越缺乏、環(huán)保技術(shù)裝備越差、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力越薄弱，從而導(dǎo)致各縣級(jí)環(huán)保部門對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染失察。

2，政府環(huán)境管理職能交叉導(dǎo)致環(huán)境治理失控

中國《環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定，中國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理是一種統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。環(huán)保部門對(duì)本轄區(qū)的環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等部門按照資源要素分別對(duì)環(huán)境資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。部門管理權(quán)力分割配置直接影響到生態(tài)系統(tǒng)的整體性治理。

3，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)行政區(qū)域的設(shè)置與環(huán)境治理的生態(tài)區(qū)域性相沖突

農(nóng)村環(huán)境污染具有“面源性”的特點(diǎn)，一旦環(huán)境受到污染或者生態(tài)遭受破壞，其蔓延與擴(kuò)張是不受行政區(qū)域限制的，嚴(yán)格按行政區(qū)域設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)往往局限于本地區(qū)利益，無法從環(huán)境問題的系統(tǒng)性與整體性出發(fā)來進(jìn)行環(huán)境治理。

總之，各部門環(huán)境監(jiān)管職能橫向分散，上下級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)縱向分離，跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)地區(qū)分割，各個(gè)管理部門自成體系、各自為政，不同管理部門之間常常出現(xiàn)職責(zé)重疊、脫節(jié)或矛盾，造成政令不暢，難以發(fā)揮整體監(jiān)管效果，導(dǎo)致管理資源浪費(fèi)，環(huán)境資源錯(cuò)置。

(二)農(nóng)村環(huán)境治理公共投入?yún)T乏

中國的環(huán)保投入遵循地方各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)和“污染者負(fù)擔(dān)”等原則，采取以地方和企業(yè)投入為主、中央政府給予必要扶持的政策。目前，中國絕大部分污染治理投資都是投向城市，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)投入高、城市投入高和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入低、農(nóng)村投入低的“兩高兩低”現(xiàn)象。這就直接導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境治理的資金投入、技術(shù)投入以及環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重短缺。

(三)農(nóng)村環(huán)境治理方法滯后

農(nóng)村環(huán)境治理是一項(xiàng)科技含量很高的系統(tǒng)工程，需要先進(jìn)、適用的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)技術(shù)作為支撐。由于中國環(huán)境保護(hù)科研投入較低且側(cè)重于城市環(huán)境治理方法的研究，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染治理效率不高。在中國農(nóng)村環(huán)境治理中，長期機(jī)械套用城市污染治理方式即污染末端治理，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及集約化畜禽養(yǎng)殖場污染，采用末端治理則會(huì)因?yàn)槲廴局卫碓O(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的“最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模限制”、“低處理率限制”以及“高折舊率限制”而不可行。因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的面源污染，更是由于其排入主體的分散性、隱蔽性及不易監(jiān)測(cè)性等特征，導(dǎo)致治理技術(shù)難度加大。合理分析農(nóng)村環(huán)境問題的根源，尋求其因地制宜的個(gè)性化、多樣化治理方法是達(dá)成良好的環(huán)境治理效果的根本。

(四)城鄉(xiāng)環(huán)境治理政策傾斜

中國一直以來實(shí)施的是重城市輕農(nóng)村的二元化環(huán)境治理政策，在城鄉(xiāng)環(huán)境權(quán)益的分配上存在著嚴(yán)重的“剪刀差”現(xiàn)象。一方面農(nóng)村作為原材料和自然資源的輸出地，消耗了農(nóng)村環(huán)境資源，城市作為受益者并未向農(nóng)村按“誰受益，誰付費(fèi)”的原則支付受益費(fèi)。另一方面，由于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，城市環(huán)境排放的廢物遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，并不斷向農(nóng)村擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境不斷惡化，而由此造成的損失，城市并未向農(nóng)村按“誰污染，誰治理”原則支付治理補(bǔ)償費(fèi)。二元化環(huán)境治理政策加劇了農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)地位；損害了作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益；同時(shí)使得脆弱的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境更加惡化，不利于中國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的開展。

二、農(nóng)村環(huán)境治理模式創(chuàng)新——環(huán)境社區(qū)治理

從實(shí)踐看，農(nóng)村傳統(tǒng)環(huán)境治理單純依賴政府的命令控制型管理早已是力不從心?？朔r(nóng)村環(huán)境治理缺失狀況，必須改革現(xiàn)行環(huán)境治理體制，重構(gòu)治理社會(huì)基礎(chǔ)，將農(nóng)村社區(qū)引入環(huán)境治理的領(lǐng)域，為公眾參與搭建一個(gè)組織化的平臺(tái)。

(一)概念導(dǎo)入

農(nóng)村社區(qū)指以村莊或即將形成的村莊為中心與

其周圍散居農(nóng)家合成，全村村民有共同的生活方式和活動(dòng)方式的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)生活共同體。農(nóng)村社區(qū)具備五個(gè)要素：第一，村莊已經(jīng)形成或初具規(guī)模，具有一定數(shù)量的共同生活人群。第二，生活服務(wù)設(shè)施和文化娛樂服務(wù)設(shè)施配套完善。第三，同一行政村區(qū)域。第四，地處農(nóng)村且村民是本村的農(nóng)民。第五，村民在感情上和心理上有認(rèn)同感和歸屬感。在中國，農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。

新農(nóng)村建設(shè)要求，農(nóng)村社區(qū)要按照有利于強(qiáng)化管理、整合資源、加快發(fā)展和方便群眾的要求進(jìn)行劃定。依據(jù)中國農(nóng)村實(shí)際情況的差異性，可以首先將符合條件的行政村改設(shè)為農(nóng)村社區(qū)，同時(shí)對(duì)不符合條件的村應(yīng)仍然保留行政村現(xiàn)有的設(shè)置形式。即以目前的行政村為基礎(chǔ)，改造“空心村”、拆遷“城中村”、合并小村、優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)空間布局，以“一村一社區(qū)”的模式進(jìn)行設(shè)置與整合。

環(huán)保社區(qū)治理即是以社區(qū)為依托，集聚區(qū)域內(nèi)社會(huì)群體的力量參與環(huán)境決策，監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，維護(hù)社區(qū)共同的環(huán)境利益。社區(qū)治理是政府單一管制的補(bǔ)充，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的組織化路徑。

(二)理論支撐

政府借助于準(zhǔn)確、完備的環(huán)境信息，做出科學(xué)的環(huán)境決策，通過層級(jí)交錯(cuò)的環(huán)境管理權(quán)配置往往能夠收到高速、高效的治理效果。但面對(duì)農(nóng)村復(fù)雜的污染源頭、廣袤的污染面積、薄弱的環(huán)境監(jiān)控設(shè)施、環(huán)境信息不對(duì)稱、環(huán)境管理權(quán)力分置、地方政府環(huán)境保護(hù)觀念滯后等諸多因素都導(dǎo)致政府環(huán)境治理對(duì)農(nóng)村的面源污染作用非常有限，以至完全失靈。農(nóng)村環(huán)保是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理主體的多元化成為必然，引入環(huán)境社區(qū)治理機(jī)制有其合理性。

第一，民主化優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村環(huán)保社區(qū)治理是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身環(huán)境利益的客觀要求。社會(huì)學(xué)認(rèn)為，任何個(gè)人和群體的利益與價(jià)值追求必須依托一定的地理空間和社會(huì)空間實(shí)施主體行為才能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民是農(nóng)村社區(qū)生活的主體，當(dāng)然也是社區(qū)的治理主體。但是，社區(qū)治理的復(fù)雜性需要農(nóng)民以組織機(jī)制來發(fā)揮主體作用。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理主體呈現(xiàn)多元化。需要多元主體之間在利益博弈和目標(biāo)沖突中取得均衡，才能達(dá)到善治。農(nóng)村社區(qū)組織在維護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益、監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法行為以及約束企業(yè)與農(nóng)民的生產(chǎn)和生活行為方面起到了重要的作用。

第二，效率優(yōu)勢(shì)。農(nóng)戶對(duì)于社區(qū)環(huán)境問題的利益相關(guān)度與敏銳度直接決定了環(huán)境社區(qū)治理的高效性：(1)農(nóng)戶與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境的關(guān)系密切，環(huán)境污染直接危害其身心健康，因而農(nóng)戶對(duì)環(huán)境污染極為敏感，對(duì)污染的治理有著極高的熱情和積極性，便于形成強(qiáng)大的輿論壓力，從而促進(jìn)對(duì)污染的有效監(jiān)控與治理；(2)單個(gè)農(nóng)戶的環(huán)境治理需求具有散在性，不利于與多元化的環(huán)境治理主體相抗衡。農(nóng)村社區(qū)是聯(lián)結(jié)單個(gè)農(nóng)民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)樞紐和利益聚合體，便于整合分散的社會(huì)資源，匯聚零碎的環(huán)保建議，發(fā)揮公眾維權(quán)的整體優(yōu)勢(shì)。

第三，成本優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理體現(xiàn)了對(duì)分散污染源治理的規(guī)模效益優(yōu)勢(shì)，無論是禽畜糞便、農(nóng)戶生活污染、醫(yī)療垃圾還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來的工業(yè)污染，單獨(dú)處理的效率低下，而以村為單位集中治理則可以減少成本。因此，通過村的整合能使生活資源、生產(chǎn)資源相對(duì)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)進(jìn)步。總之，農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理模式是環(huán)境治理主體多元化的實(shí)現(xiàn)路徑。通過農(nóng)村環(huán)保社區(qū)治理機(jī)制的運(yùn)行，可以以低成本、高效率的方式，使農(nóng)民從環(huán)境破壞者和受害者變成促進(jìn)環(huán)保的責(zé)任者和監(jiān)督者。因此，環(huán)保農(nóng)村社區(qū)治理有助于推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境資源和污染治理的優(yōu)化配置和合理布局。

三、農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理路徑培育

新農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理，必須通過農(nóng)民、政府與社區(qū)三個(gè)層面的合作、協(xié)調(diào)，重新配置基層環(huán)境行政管理權(quán)與農(nóng)民個(gè)人的環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“政府引導(dǎo)、社區(qū)自治、農(nóng)民參與”的三位一體的環(huán)境治理新模式。

(一)組織保障

環(huán)境社區(qū)治理的制度性目標(biāo)就是聚合社區(qū)內(nèi)部共有、共同和共享環(huán)境利益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益訴求和環(huán)境利益表達(dá)的制度化、規(guī)范化和法制化。同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理的復(fù)雜性和農(nóng)民個(gè)體的弱勢(shì)地位，也需要農(nóng)民以組織機(jī)制來發(fā)揮環(huán)境治理主體作用。

1，機(jī)構(gòu)設(shè)置

新農(nóng)村建設(shè)以目前的行政村為基礎(chǔ)進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，原有的村委會(huì)與人員配置可以繼續(xù)沿用。1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第2條明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”作為農(nóng)村村民自治組織，村委會(huì)可以行使一定的環(huán)境管理權(quán)，為政府環(huán)境管理與農(nóng)民的環(huán)境訴求搭建溝通的平臺(tái)。

隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)可以適當(dāng)配備環(huán)境管理專業(yè)人員。村委會(huì)可以招聘專業(yè)的環(huán)境助理，從事日常環(huán)境宣傳、監(jiān)督、維權(quán)等各項(xiàng)事務(wù)。通過吸納更多的專業(yè)型、知識(shí)型人才，提升社區(qū)環(huán)境治理績效。

2，權(quán)力配置

村委會(huì)的環(huán)境管理權(quán)來自于土地所有者的權(quán)利、公民的環(huán)境權(quán)利和國家機(jī)關(guān)的授權(quán)，故其性質(zhì)是私權(quán)利與公權(quán)力的結(jié)合體，是農(nóng)村的基礎(chǔ)性權(quán)力。一方面，基于全體村民的授權(quán)，村委會(huì)享有私權(quán)利性質(zhì)的環(huán)境自治權(quán)，即村委會(huì)有權(quán)以全體村民的名義對(duì)社區(qū)環(huán)境進(jìn)行維護(hù)、管理與監(jiān)督。村委會(huì)的環(huán)境自治權(quán)具體包括以下幾個(gè)方面。

第一，環(huán)境知情權(quán)。環(huán)境知情權(quán)是公民參與國家環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護(hù)的必要民主程序。村委會(huì)有權(quán)利以全體村民的名義，要求政府、企業(yè)乃至農(nóng)戶提供相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告、環(huán)境質(zhì)量報(bào)告等各種環(huán)境信息，從而明悉自身所處的環(huán)境狀況。同時(shí)，本村村民也有權(quán)依據(jù)《村委會(huì)組織法》，要求村委會(huì)提供必要的環(huán)境管理信息，以實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開。村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映。有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。

第二，環(huán)境參與權(quán)。環(huán)境社區(qū)治理本質(zhì)上就是村民環(huán)境參與權(quán)的體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為：村委會(huì)有權(quán)參與政府環(huán)境管理的預(yù)測(cè)和決策過程，參與開發(fā)利用農(nóng)村環(huán)境的管理過程，參與農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究、示范和推廣，以組織化形式參與環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，以及參與農(nóng)村環(huán)境糾紛的調(diào)解。

第三，環(huán)境請(qǐng)求權(quán)。請(qǐng)求權(quán)是指公民的環(huán)境權(quán)益受到侵害以后，通過司法程序或準(zhǔn)司法程序進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利。對(duì)侵害本村環(huán)境權(quán)利并拒不改正的，或者需要賠償損失的，村委會(huì)可以以自己的名義提起民事訴訟。由于村民的弱勢(shì)地位，訴求能力有限，社區(qū)參與就是一種最好的表達(dá)途徑和活動(dòng)載體。通過村委會(huì)的組織形式予以支持和幫助，更有利于村民環(huán)境權(quán)利的維護(hù)。

另一方面，基于環(huán)境民主的價(jià)值取向，國家將環(huán)境管理權(quán)力部分讓渡于社區(qū)以體現(xiàn)社區(qū)的主體地位，同時(shí)增強(qiáng)社區(qū)環(huán)境治理的權(quán)力，具體包括：(1)村環(huán)境管理規(guī)章制定權(quán)?！洞逦瘯?huì)組織法》明確規(guī)定，

村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。因此，村委會(huì)有權(quán)根據(jù)環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定，制定村規(guī)民約，規(guī)定村民及在本村土地范圍內(nèi)的所有人，包括臨時(shí)路過的人環(huán)保行為準(zhǔn)則，用以保護(hù)本村的生態(tài)環(huán)境。但是，村委會(huì)的環(huán)境保護(hù)規(guī)章不得與國家及地方性的環(huán)境保護(hù)法及其他法律法規(guī)相抵觸，否則，村委會(huì)的環(huán)境規(guī)章無效。(2)調(diào)解和監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督國家及地方性環(huán)保法律法規(guī)在本村的執(zhí)行情況，對(duì)拒不執(zhí)行國家環(huán)境保護(hù)法規(guī)或村環(huán)境管理規(guī)章的人進(jìn)行批評(píng)教育，給本村或村民造成損失的，村委會(huì)可以出面要求其停止違法行為，追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，必要時(shí)可以向縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)或者有關(guān)司法機(jī)關(guān)提出控告。村委會(huì)可以調(diào)解本村村民之間的環(huán)境糾紛，責(zé)令侵害環(huán)境的人停止侵害，要求其賠償損失。

(二)體制保障

農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)立與權(quán)力配置，是治理主體多元化的基本要求，而與之相適應(yīng)的政府管理體制的整合、社區(qū)機(jī)構(gòu)之間的合作則是治理結(jié)構(gòu)確立的根本。

1，政府環(huán)保機(jī)構(gòu)：引導(dǎo)與監(jiān)督

政府仍然是環(huán)境治理公共產(chǎn)品的主要供應(yīng)者，政府應(yīng)矯正城鄉(xiāng)二元環(huán)境政策，為農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理提供完善的環(huán)境治理產(chǎn)品。同時(shí)，政府還應(yīng)充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，為社區(qū)治理提供一個(gè)寬松的外部環(huán)境。其一注重資金引導(dǎo)，通過補(bǔ)貼、貼息等資金的導(dǎo)向作用，矯正環(huán)境治理的正外部效應(yīng)，吸引民間資金對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的投入。其二注重政策引導(dǎo)，通過制定優(yōu)惠政策，如技術(shù)扶持政策、土地使用政策和減免稅政策等，引導(dǎo)市場主體積極參與農(nóng)村環(huán)境的治理。其三是宣傳引導(dǎo)，通過宣傳教育，提高農(nóng)村消費(fèi)者的環(huán)保意識(shí)，形成農(nóng)村環(huán)境治理互動(dòng)機(jī)制。

政府環(huán)保機(jī)構(gòu)還應(yīng)適時(shí)監(jiān)督農(nóng)村社區(qū)的環(huán)境管理行為，進(jìn)行專業(yè)性的指導(dǎo)和扶持。由于中國基層環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置嚴(yán)重不足，可以考慮引入環(huán)保巡視制度。即由基層環(huán)保機(jī)構(gòu)與上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)抽調(diào)專業(yè)人員，或選擇部分已經(jīng)退休的管理人員組成巡視組，不定期到各管轄范圍內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行檢查、監(jiān)督，并出據(jù)相應(yīng)的巡視報(bào)告與評(píng)估報(bào)告，以備農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行整改、學(xué)習(xí)。建立巡視制度，一方面可以全面了解農(nóng)村社區(qū)的環(huán)境治理績效，在專業(yè)人士的指導(dǎo)下進(jìn)行相互交流、學(xué)習(xí)；另一方面，可以在精減機(jī)構(gòu)的前提下，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理效益最大化。

2，相鄰社區(qū)機(jī)構(gòu)：合作與協(xié)調(diào)

治理和善治理論認(rèn)為，在政府管理中，參與公共活動(dòng)的各個(gè)組織，無論其為公營還是私營，都不擁有充足的知識(shí)和資源來獨(dú)自解決一切問題；它們必須彼此依賴，進(jìn)行談判和交易，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中實(shí)現(xiàn)各自的目的。由于農(nóng)村面源污染具有區(qū)域性、系統(tǒng)性，農(nóng)村環(huán)境治理往往會(huì)牽涉到幾個(gè)或更多的社區(qū)之間的環(huán)境利益。在社區(qū)被賦予環(huán)境資源的使用和管理權(quán)的情況下，社區(qū)組織將成為協(xié)調(diào)社區(qū)之間沖突，處理社區(qū)外界事務(wù)的決定性因素，這就需要社區(qū)組織具有強(qiáng)有力的組織能力。

加強(qiáng)社區(qū)組織能力建設(shè)，不僅有利于保證補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作和環(huán)境服務(wù)的供給，而且對(duì)于補(bǔ)償方案的談判，保證公平公正也是不可缺少的。因此，在共管執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)注重社區(qū)之間環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的交流、學(xué)習(xí)，注重社區(qū)自我發(fā)展能力的培養(yǎng)。

(三)法制保障

農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理，還必須通過法律保障村委會(huì)的地位與職能，通過立法構(gòu)建適用于農(nóng)村環(huán)境治理的方法與路徑。

1，完善村民自治立法，確立村委會(huì)的法律地位與環(huán)境管理權(quán)

在中國現(xiàn)行立法中，只有《村委會(huì)組織法》詳細(xì)規(guī)定了村民自治的相關(guān)內(nèi)容。但是，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《村委會(huì)組織法》逐漸呈現(xiàn)出與村民自治實(shí)踐不適應(yīng)的情況，這主要是因?yàn)椤洞逦瘯?huì)組織法》中的規(guī)定比較籠統(tǒng)、原則，缺乏一定的明確性和具體性。如村委會(huì)的法律地位不清。村委會(huì)作為法人組織，并沒有一個(gè)明確的登記部門、登記條件和登記手續(xù)。村委會(huì)組織法的罰責(zé)沒有操作性。違法應(yīng)受到什么處罰?由誰處罰?規(guī)定過于原則，不易操作。這使得在實(shí)踐中村委會(huì)選舉經(jīng)常無法可依，違法的行為也得不到及時(shí)的懲治。

2，盡快完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)頒布實(shí)施《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境農(nóng)藥控制法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理?xiàng)l例》等，使農(nóng)村環(huán)境治理有法可依

現(xiàn)有的環(huán)境立法隨工業(yè)化發(fā)展而產(chǎn)生，更側(cè)重于城市環(huán)保，并不能完全適應(yīng)于農(nóng)村環(huán)境問題。如污染監(jiān)測(cè)制度只是針對(duì)城市而言的，沒有關(guān)于農(nóng)村的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，更沒有規(guī)定在農(nóng)村如何執(zhí)行?！罢l破壞誰補(bǔ)償”的政策不便在農(nóng)村執(zhí)行，因?yàn)橄窕兽r(nóng)藥、地膜主要污染的是土壤和地下水，與城市的點(diǎn)源污染不同，很難查出破壞者及其破壞程度。簡單套用城市環(huán)境治理方法、手段，在農(nóng)村是不可行的。因此，必須立足于農(nóng)村環(huán)境的特殊性。制定與之相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)法律體系。

四、結(jié)語

農(nóng)村社區(qū)作為區(qū)域環(huán)境利益的社會(huì)共同體，作為政府與農(nóng)民溝通交流的平臺(tái)，是一種具有擴(kuò)張力的社會(huì)組織形態(tài)。向上與政府環(huán)境管理行為對(duì)接，傳導(dǎo)與實(shí)現(xiàn)政府的環(huán)境保護(hù)政策；向下則聚合農(nóng)民的環(huán)境利益訴求，監(jiān)督與維護(hù)本社區(qū)內(nèi)生態(tài)安全。同時(shí)，相鄰社區(qū)之間基于自主管理權(quán)的相互妥協(xié)與謙讓，吻合于環(huán)境保護(hù)的整體性需求。因此，農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理無疑是對(duì)政府環(huán)境治理的有益補(bǔ)充，是優(yōu)化環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的必要途徑。