鄧聿文

六年前,深圳市曾雄心勃勃地提出“行政三分制”改革,結(jié)果卻不了了之。六年后,深圳在上報(bào)給國家的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的方案中,再次提出“行政三分制”改革,并把它作為行政改革的主要內(nèi)容。

鑒于深圳的綜改方案已獲國務(wù)院批準(zhǔn),“行政三分制”亦有可能成為今后全國行政機(jī)構(gòu)尤其是地方政府效法的榜樣,但我認(rèn)為“行政三分制”在中國推行的可能性很小。

權(quán)力過于集中已見弊端

所謂“行政三分制”,是指將政府職能部門按照大行業(yè)、大系統(tǒng)分為相互制約并相互協(xié)調(diào)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大部門。按照改革者的設(shè)想,重大決策如相關(guān)法規(guī)、政策、辦法主要由決策部門制定,執(zhí)行部門則按法規(guī)、政策、辦法來運(yùn)作,它和決策部門之間是一種合同關(guān)系,兩者形成一種縱向的制約關(guān)系。監(jiān)督部門作為比決策和執(zhí)行部門高一級別的部門,主要進(jìn)行法紀(jì)監(jiān)督、政策評價(jià)、會計(jì)檢查和績效監(jiān)督,它和前兩者又形成一種橫向的制衡關(guān)系。

這個設(shè)想旨在通過合理分解權(quán)力,實(shí)現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)配置,從而使決策更民主、科學(xué),執(zhí)行更透明、公正,監(jiān)督更有效、有力;并達(dá)到防止公職人員濫用權(quán)力的目的。因此,它不能說不好。

目前,中國多數(shù)政府部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體,權(quán)力過于集中,容易產(chǎn)生權(quán)力濫用、暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。這是造成政府施政既缺乏效率同時又缺乏公平和公正的重要原因。

但是,好的設(shè)想不一定能變成現(xiàn)實(shí),“行政三分制”改革因缺乏法治基礎(chǔ),以及本身內(nèi)在的缺陷決定了它不可能在中國“生根開花”,即使能夠落地,也會產(chǎn)生變異,與改革者的初衷相去甚遠(yuǎn)。

缺乏香港的法治基礎(chǔ)

據(jù)說深圳的此項(xiàng)改革是參照了英國、新加坡,特別是香港的經(jīng)驗(yàn)而作出的。香港政府的架構(gòu)是一種三級體制,即特首、十幾個決策局以及60多個執(zhí)行機(jī)構(gòu),決策局和執(zhí)行部門是分開的。

香港政府的高效率和負(fù)責(zé)任固然有賴于這套體制,但是,如果沒看到這套體制背后還有完備的法治環(huán)境和強(qiáng)大的輿論監(jiān)督,則是沒看到問題的根本。而深圳乃至整個中國,恰恰缺少的就是這一前提。

行政權(quán)力過于集中固然會導(dǎo)致內(nèi)部無法有效監(jiān)督,從而造成濫權(quán)和腐敗,但中國的根本問題主要在于外部力量不能有效約束行政權(quán)力。如果人民(具體表現(xiàn)為人大)、輿論和司法事實(shí)上無法監(jiān)督和問責(zé)官員,僅憑行政系統(tǒng)自身的內(nèi)部分權(quán)制衡,很難指望目標(biāo)和利益一致的部門內(nèi)部相互制約能夠起到真正約束權(quán)力的效果。

嚴(yán)格說來,中國的政府部門都沒有決策權(quán),充其量有個政策建議權(quán)。因?yàn)檎嬲饹Q策作用的是黨的常委會,一切重大方針戰(zhàn)略和主要的政策措施都出自那兒。政府部門不過是執(zhí)行常委會的決定而已。

在這樣一種體制下,即使按照“行政三分制”的構(gòu)想,實(shí)行了決策部門和執(zhí)行部門的相對獨(dú)立,那些決策部門也是個“傀儡”,因?yàn)樗豢赡茏龀雠c常委會意志相左的決策來。

而就監(jiān)督部門來說,它只能監(jiān)督執(zhí)行部門是否忠實(shí)地履行了職責(zé),至于決策本身的錯誤與否,它是無權(quán)監(jiān)督的。何況,誰又來監(jiān)督權(quán)力過大的監(jiān)督部門?

官員的“含金量”是裁員的障礙

與此同時,實(shí)行“行政三分制”必然要將現(xiàn)在的政府部門裁減一大半,這就涉及到官員的安置問題。西方國家的做法是,將因政府改革而分流的官員安排到“第三部門”,和改革前相比,這些“下崗”官員的工作內(nèi)容不會有太大變化,個人利益受損較小。

中國官員的“含金量”遠(yuǎn)比西方國家大得多,在人人向往做公務(wù)員的時候,誰又愿意被裁下來?因此,裁減的部門和官員過少,起不到改革的作用;裁減的部門和人員過多,肯定會遭到官員們的抵制。事實(shí)上,深圳六年前的這項(xiàng)改革之所以胎死腹中,原因就在于此。

深圳冀憑“行政三分制”的改革重塑“改革先鋒”的光環(huán),這個愿望可以理解。但在中國,政府體制創(chuàng)新必然涉及到政府與黨、政府與人大、黨與人大的關(guān)系問題。如果不在這些問題上取得突破,只局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部的變革,充其量是一種枝節(jié)的修補(bǔ)。

雖然這種修補(bǔ)也值得肯定,或在深圳獨(dú)特的環(huán)境下,還能夠取得一定效果;但也僅此而已,在全國推廣則不具備可行性。

(摘自《思想理論動態(tài)參閱》)