張 娟

摘 要:地方人大常委會對規(guī)范性文件的備案制度是對規(guī)范性文件進行立法監(jiān)督的重要制度,但卻存在著法律規(guī)范粗疏、實際監(jiān)督缺位的問題。為發(fā)揮地方人大常委會對規(guī)范性文件監(jiān)督實效,備案制度應在主動審查制度、公民審查建議權(quán)的回復機制、備案監(jiān)督程序和監(jiān)督責任、提高人大常委會監(jiān)督能力上予以完善。

關(guān)鍵詞:地方人大常委會 規(guī)范性文件 備案制度立法監(jiān)督

中圖分類號:D997.4 文獻標識碼:A

地方各級人民政府制定規(guī)范性文件,①是地方各級人民政府行使行政權(quán)的表現(xiàn)形式。地方各級人大常委會對同級地方政府的規(guī)范性文件實施的備案制度,則是一種重要的規(guī)范性文件的立法監(jiān)督制度。但這一備案制度目前卻存在著法律規(guī)定粗疏、實際監(jiān)督缺位等問題。筆者認為,規(guī)范性文件備案制度應從法律規(guī)定本身入手加以完善,通過制度性的明確規(guī)定,增強備案實效,從而避免備案流于形式,形成對規(guī)范性文件的有效監(jiān)督。

一、地方人大常委會對規(guī)范性文件備案制度的概況

(一) 規(guī)范性文件備案制度的法律依據(jù)。

我國《憲法》第67條第7項規(guī)定,全國人大常委會有權(quán)“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”;第104條規(guī)定,縣級以上各級人民代表大會常委會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令?！兜胤饺嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第8條第11項規(guī)定,縣級以上的地方各級人民代表大會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令;第9條第9項規(guī)定,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令?！陡骷壢嗣翊泶髸Ｎ瘯O(jiān)督法》第29條規(guī)定,縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令的程序,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定,作出具體規(guī)定。第30條規(guī)定,縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府發(fā)布的決定、命令有權(quán)予以撤銷。

(二)備案制度的性質(zhì)與內(nèi)容。

在學理和實踐中,對備案的性質(zhì),有兩種不同的觀點。一種觀點認為,備案是將規(guī)范性文件報送相應的有權(quán)機關(guān),以使其知曉,并在必要時進行審查和監(jiān)督。備案機關(guān)不必進行主動審查,一般在有權(quán)國家機關(guān)或公民提出備案審查建議或?qū)彶橐蠛?進行被動審查。另一種觀點則認為,備案除進行登記、統(tǒng)計、存檔外,同時進行審查。備案既包括主動審查,也包括被動審查。兩種觀點的分歧,在于備案是否必然導致審查。

第一種觀點忽視了備案制度的目的。從我國規(guī)范性文件備案制度設(shè)立的目的來看,備案制度具有事后監(jiān)督功能,在防止違法、不適當?shù)囊?guī)范性文件、維護法制統(tǒng)一上發(fā)揮著立法監(jiān)督作用。如果備案不必然包括審查,這就使得備案成為一種比較虛化的權(quán)力。筆者認為,備案應當包括審查。所以,規(guī)范性文件的備案制度包括:(1)監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體。監(jiān)督主體是各級人大常委會,而被監(jiān)督主體是地方各級人民政府。(2)備案審查方式應當包括主動審查和被動審查兩種。(3)審查的內(nèi)容。備案機關(guān)對規(guī)范性文件是否存在著越權(quán)、與上位法沖突、違反法定程序等進行審查。(4)審查后的處理。經(jīng)人大常委會審查后,有權(quán)撤銷本級政府的規(guī)范性文件。

二、地方人大常委會對規(guī)范性文件備案制度存在的問題

(一)法律規(guī)定粗疏,備案審查難以操作。

1、主動審查方式規(guī)定不明確。

各級人大常委會是否應當主動對報備的規(guī)范性文件進行審查,法律規(guī)定不明確。規(guī)范性文件備案制度,其實質(zhì)在于通過各級人大常委會對規(guī)范性文件的備案審查,以最終實現(xiàn)立法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督職能。備案監(jiān)督職能的實現(xiàn)當然有賴于人大常委會積極地、主動地履行備案審查的職責。因主動審查機制的規(guī)定不具體,加上前述對備案性質(zhì)的理解不同,備案可能被認為是只單純地對規(guī)范性文件一備了之而無須審查。這樣,將導致大量的規(guī)范性文件形式上被登記在案,而未有相應地實質(zhì)性地審查,使得備案監(jiān)督“依法”不作為,最終流于形式。因此,為保證在被動審查未出現(xiàn)的情形下,報備的規(guī)范性文件也能實際地被審查監(jiān)督,對人大常委會的主動審查方式應當予以明確規(guī)定其審查方式。

2、缺少公民審查建議權(quán)的回復機制。

公民的審查建議權(quán)一般是指有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為地方人民政府的規(guī)范性文件違法或不適當?shù)?可以向備案機關(guān)書面提出對該規(guī)范性文件進行審查的建議。②然而,在備案監(jiān)督的被動審查方式中,一些地方性法規(guī)③雖然賦予了公民的審查建議權(quán),卻缺乏對審查建議回復機制的規(guī)定。對公民提出的審查建議,各級人大常委會應當在什么期限內(nèi)答復,審查處理結(jié)果以何種方式對公民予以答復,人大常委會在被動接受公民的審查建議后如何履行其審查職責,公民有無相應救濟途徑等,皆未作明文規(guī)定。如果將公民的審查建議權(quán)停留在權(quán)利字眼本身,而未有相應的制度予以保障,那么,審查建議權(quán)不過是口號式的宣示罷了。相反,只有建立相應的審查建議權(quán)的回復機制,使公民的審查建議權(quán)制度化、規(guī)范化,人大常委會的被動審查方式才會有所作為,規(guī)范性文件的備案監(jiān)督目標才能得以有效實現(xiàn)。

3、未有健全的備案審查程序規(guī)定。

規(guī)范性文件的備案既是一種制度,也是一種程序。作為一種地方政府規(guī)范性文件的監(jiān)督程序,備案審查程序應包括備案的啟動程序、備案的審查程序、備案的結(jié)果處理程序、備案的公告程序。但備案制度卻缺少相關(guān)的程序規(guī)定?！俺绦蚍ǖ闹匾猿^實體法,法律的生命在于執(zhí)行。一個健全的法律,如果使用武斷的專橫的程序法執(zhí)行,不能發(fā)生良好的效果,如果用一個健全的程序去執(zhí)行,可以限制或削弱不良效果”。④為實現(xiàn)備案審查的監(jiān)督實效,程序本身的意義超出了實體制度規(guī)定本身。

4、缺少相應法律責任的規(guī)定。

在備案監(jiān)督過程中,對于報備機關(guān)不按時報備或不報備規(guī)范性文件未有相應責任確立,導致報備機關(guān)報備行為隨意性較大。此外,備案機關(guān)怠于履行審查職責,不履行備案審查職責等情形,也未有相應責任規(guī)定。

(二)備案效果不佳,實際監(jiān)督缺位。

1、實踐流于形式,備案審查“無錯可糾”。

實踐中,各級人大常委會對本級地方人民政府的規(guī)范性文件備案監(jiān)督權(quán)的行使極其少見。這并非地方人民政府事實上“無錯可糾”,而是有錯不糾。規(guī)范性文件的備案流于形式,實際監(jiān)督缺位。⑤

2、實際審查能力有所欠缺。

一般而言,已生效規(guī)范性文件有無違法適當只有在實施中,隨著真實而錯綜復雜的法律關(guān)系的具體展開才能發(fā)現(xiàn),而備案機關(guān)不是真實法律關(guān)系的當事人,在沒有當事人訴求的情況下,發(fā)現(xiàn)備案規(guī)范性文件有無違法并判斷其是否合法適當,顯然需要比較全面的知識結(jié)構(gòu)的專業(yè)人員進行。但由于人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)不盡合理,整體法律素質(zhì)不高,他們往往不能有效地履行所擔負的立法監(jiān)督職責,難以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件的違法或不當?shù)葐栴}。人大常委會組成人員實際審查能力的不足,制約著規(guī)范性文件備案監(jiān)督的實效。

三、地方人大常委會對規(guī)范性文件備案制度的完善對策

法律的生命在于執(zhí)行。針對以上規(guī)范性文件備案制度設(shè)計上的缺陷及實踐備案監(jiān)督功能的缺失,筆者認為,完善規(guī)范性文件備案制度,基本的出發(fā)點在于實現(xiàn)其本身對規(guī)范性文件監(jiān)督這一終極目的。圍繞這一宗旨,筆者提出如下具體的對策建議:

(一)明確規(guī)定主動審查方式,強化地方人大常委會的備案審查職能。

規(guī)范性文件的備案制度要真正實現(xiàn)其有效監(jiān)督功能,首先必須明確規(guī)定主動審查方式。目前已有地方性法規(guī)對此進行了初步制度化的探索。如《安徽省人大常委會規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡稱《備案規(guī)定》)第7條規(guī)定,規(guī)范性文件備案審查實行主動審查與被動審查相結(jié)合的方式。同時,《備案規(guī)定》規(guī)定了主動審查的適用范圍,包括:(1)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題的;(2)涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利,或者增加公民、法人和其他組織義務的;(3)涉及行政許可、行政強制、行政處罰的;(4)其他認為需要進行審查的。通過明確主動審查的適用范圍,再輔之以被動審查方式,實現(xiàn)主動與被動審查的有機結(jié)合,促進發(fā)揮備案制度的監(jiān)督實效。

(二)建立公民審查建議權(quán)的回復機制,推動被動審查方式的制度化。

公民審查建議權(quán)回復機制的構(gòu)建應當圍繞審查建議權(quán)的要素而加以展開。公民審查建議權(quán)的要素包括:(1)權(quán)利主體。根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定,公民的審查建議權(quán)主體一般為國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織、公民。(2)權(quán)利對象和權(quán)利內(nèi)容。權(quán)利對象即接受審查建議的機關(guān),權(quán)利內(nèi)容涉及到對違法、不適當?shù)囊?guī)范性文件提出修改或撤銷的建議。(3)權(quán)利形式。為規(guī)范公民的審查建議權(quán),應采用書面形式。(4)權(quán)利效果。公民提出審查建議后,一般由地方人大常委會的工作機構(gòu)進行研究,必要時,送有關(guān)專門委員會進行審查,提出意見。相應地,公民審查建議權(quán)的回復機制應包括如下內(nèi)容:首先,公民認為地方人民政府的規(guī)范性文件存在問題時,向備案機關(guān)提出審查建議請求并說明理由。接受建議的備案機關(guān)必須予以受理,不得拒絕。經(jīng)初步審查,備案機關(guān)認為審查建議理由不充分或不成立而認為不得予以啟動審查程序的,應當書面說明理由并告知公民。其次,備案機關(guān)決定進行審查的,可以要求專門委員會對規(guī)范性文件進行審查,必要時可以委托相關(guān)的專家、學者參加審查。備案機關(guān)還可以責成制定規(guī)范性文件的地方人民政府對該建議進行研究,作出相應處理。再次,對規(guī)范性文件審查的處理結(jié)束后,備案機關(guān)應在法定期限內(nèi)將處理結(jié)果書面告知建議人。最后,公民認為備案機關(guān)未依法啟動審查程序的,或者對審查處理結(jié)果不服的,可以向上一級人大常委會提出復審的救濟請求。

(三)建立健全備案審查程序,強化備案審查責任。

“程序問題雖然是個形式問題,但它卻直接體現(xiàn)和影響內(nèi)容,是內(nèi)容得以順利實現(xiàn)的保證”。⑥要進行有效的規(guī)范性文件的備案監(jiān)督,必須設(shè)立一定的備案審查程序。為保證備案審查得以順利開展,規(guī)范性文件的備案審查程序至少應包括如下環(huán)節(jié):(1)備案文件的報送和接收;(2)審查程序的啟動;(3)審查意見的形成;(4)審查結(jié)果的公布。

此外,還需要強化備案審查的責任。具體而言,一方面,需要明確制定機關(guān)不報備、拖延報備或?qū)浒笝C關(guān)的處理意見拒不執(zhí)行或拖延執(zhí)行的法律責任。另一方面,如果備案機關(guān)對規(guī)范性文件不備案審查或拖延備案審查的,由上一級人大常委會責令其限期改正;拒不改正的,應給予備案機關(guān)直接主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。

(四)完善地方人大常委會的自身建設(shè),保障備案監(jiān)督能力。

為提高地方人大常委會的備案審查能力,一方面,要求進入人大常委會工作的人員應具備法律專業(yè)本科以上學歷,具有司法考試資格,有一定的法律執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的法學專才;另一方面,加強對現(xiàn)有工作人員的法律培訓,提高國家權(quán)力機關(guān)的整體法律素質(zhì)。

本文是安徽省政府委托程雁雷教授主持的課題“地方政府立法權(quán)研究”的階段性成果。

(作者:安徽大學法學院講師,中國政法大學2008級行政法學博士生)

注釋:

①本文所稱“規(guī)范性文件”,均指地方各級人民政府根據(jù)法律、法規(guī)和其他上位法的規(guī)定,在其法定權(quán)限內(nèi)制定的,規(guī)范行政管理事務、公開發(fā)布并反復適用的,具有普遍約束力的文件。此處的規(guī)范性文件,不包括地方政府規(guī)章。

②為行文方便,以下簡稱公民的審查建議權(quán)。

③如《安徽省人大常委會規(guī)范性文件備案規(guī)定》第9條、《浙江省人大常委會規(guī)范性文件備案規(guī)定》第11條、《江蘇省各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例》第8條等。

④王名揚.美國行政法.第41頁.中國法制出版社,1995.

⑤課題組在對合肥、淮南、馬鞍山等地的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,地方人大常委會對行政規(guī)范性文件進行監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的幾近為零。

⑥范沁芳、宋超.時代的強音:依法行政.法律科學.1997(2).