王維博

調整后的《社保法(草案)》有三大亮點：一是個人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移；二是將農村居民納入社保體系；三是明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌

從1994年列入全國人大常委會立法規(guī)劃，到2008年底公布草案，社會保險法14年磨一劍。

2008年12月28日，在歷經反復醞釀之后，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種的《社會保險法(草案)》開始向社會公布，并征求社會各界的意見。

該“草案”規(guī)定，涉及累計繳費年限的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三險關系均可隨本人轉移，繳費年限或分段或累計計算，國家將建立全國統(tǒng)一的個人社會保障號碼，個人社會保障號碼為公民身份證號碼。

法界人士認為，雖然該法尚是一部原則性法律，但標志著中國社會保障立法起步，對全體公民的生活意義深遠。

養(yǎng)老保險“隨人轉移”

2007年12月23日，作為列入本屆全國人大常委會立法規(guī)劃的重點立法項目，《社會保險法(草案)》首次提請十屆全國人大常委會三十一次會議審議。

時隔一年，全國人大常委會二次審議這部法律草案，開始從國家法律層面確保勞動者的生存權。

調整后的草案有三大亮點：一是個人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移；二是草案將農村居民納入了社保體系；三是明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，逐步實行全國統(tǒng)籌。

“工作地繳費，分段記錄，退休地發(fā)放”， 其中影響最大的是允許跨地區(qū)就業(yè)的個人，其基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移。

“這朝真正意義上的覆蓋全國城鄉(xiāng)的‘全民社保又邁出了重要一步?！比珖鐣Ｕ匣鹄硎聲畔⒀芯坎控撠熑烁邆ピ诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時感言。

草案的公布顯然得到公眾的極大關注，據全國人大常委會法工委統(tǒng)計，2008年12月28日十一屆全國人大常委會第六次會議閉幕后，截至30日中午12時，僅中國人大網就收到意見28667條，“這在歷次法律草案公開征求意見中很罕見”。

“這是因為《草案》抓住了問題的核心。”高偉說，新草案最具當下時效的應該是基本養(yǎng)老保險的隨人轉移。即個人跨地區(qū)就業(yè)的退休時，基本養(yǎng)老金按照退休時各繳費地的基本養(yǎng)老金標準和繳費年限，由各繳費地分段計算、退休地統(tǒng)一支付。

這一政策將改變不少跨地區(qū)就業(yè)人口由于工作地點轉移，導致舊的養(yǎng)老金賬戶作廢的窘境。

長期關注中國社保問題研究的高偉認為：“在原來的機制下，由原養(yǎng)老金賬戶劃撥出去的個人繳費，就相當于現(xiàn)金返還給個人。而企業(yè)繳納部分將充入當地的社?；鹳~戶。”這對個人的養(yǎng)老金賬戶積累將非常不利。到新地區(qū)工作后，個人原養(yǎng)老金賬戶自動歸零，新建賬戶則要從零開始，重新積累。

這種劃地而治的社保格局，曾使大量的農民工在年關將近時辭工退保，這對一些異地跳槽的上班族也是傷害。

“新規(guī)定使個人的養(yǎng)老金舊賬戶長期保存下來?！敝袊嗣翊髮W公共管理學院社會保障研究所所長李紹光在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“各繳費地分段計算”的規(guī)定，說明在個人工作跨區(qū)調動后，其養(yǎng)老保險賬戶中單位繳納的部分，仍然留在原地區(qū)?！暗@個賬戶不會歸零，而是會延續(xù)到個人退休后，按照你在當地工作的年限和當地的養(yǎng)老金標準，給你發(fā)放一部分養(yǎng)老金。”

伴隨社保轉移產生的是養(yǎng)老保險的“全國統(tǒng)籌”問題。因為在“碎片化”的社保政策現(xiàn)實中，要想在多個“工作地”繳費，而幾十年之后又在“退休地”領取，即使到那時已經實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但沒有一個全國的結算中心，而由各省、直轄市、自治區(qū)之間“多邊結算”，仍然非常麻煩。

“草案已提出了逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。”李紹光說，“屆時不僅養(yǎng)老金繳納比例全國統(tǒng)一，養(yǎng)老保險賬戶也將統(tǒng)一，公民身份證號與社會保障號碼真正實現(xiàn)‘一對一”。

全國統(tǒng)籌的政府責任

“全國統(tǒng)籌”的實現(xiàn)，更多依靠政府推力。

《草案》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，逐步實行全國統(tǒng)籌。其他社會保險基金實行省級統(tǒng)籌的時間、步驟，由國務院規(guī)定。

公眾對這樣的統(tǒng)籌期盼由來已久。

作為一部社會領域大法，社會保險法在上世紀90年代前期即已提上日程。1993年中共十四屆三中全會就決定建立“全覆蓋、多層次”的新社會保障體系。中共十七大報告中也提出，要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，加快完善社會保障體系。

十幾年過去了，一項極其重要的社會基礎設施遲遲沒有完全建立。全國社會保障基金理事會法規(guī)部負責人張國清在接受《中國新聞周刊》采訪時說。

“政府關于社會保險制定的都是單項法規(guī)和政策，缺乏高一級的綜合性法律，立法層次不高，導致社會保險的強制性比較弱，一些用人單位社會保險觀念淡薄，為了降低用工成本不參加社會保險，或者長期拖欠社會保險，或者是瞞報少繳費等情況也是屢見不鮮。”張國清說。

從1998年開始，劃地而治的社保問題開始凸顯，成為民生領域的焦點話題。此后雖經幾輪改革，仍沒有根本解決全國統(tǒng)籌這一難題。

2008年12月初，中央經濟工作會議再次提出，要完善社會保障體系，擴大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險覆蓋面。此后，國務院提出2009年底在全國范圍內全面實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，2012年實現(xiàn)“全國統(tǒng)籌”。

《草案》的出臺，使這樣的政治意志開始轉變?yōu)榉梢庵?。“政府在這里面要起多大作用？我認為目前來說這是一個比較大的問題。”張國清說。

《草案》不僅規(guī)定了政府在社會保險基金不敷支出時給予補助，而且進一步明確了政府支持的具體事項。比如：國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前視同繳費年限期間應當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔；另外，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療實行家庭繳費和政府補助相結合；享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的重度殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人等所需家庭繳費部分，由政府予以補助。

除了資金來源，《草案》還以法律形式明確政府對社?；鸬谋O(jiān)管職能：國家應對社會保險基金實行嚴格監(jiān)管；統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應當成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表，以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監(jiān)督。

《草案》留下的“空間”

從1994年列入全國人大常委會立法規(guī)劃，到2008年公布草案，中國的社保體系一直在反復醞釀的路上演進，即使在最新公布的包含五項險種“社保大法”中，仍有不少授權國務院制訂具體辦法。

根據《草案》，養(yǎng)老保險實行統(tǒng)賬結合的運行模式(即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合。前者用于支付退休老人的當期退休金，個人賬戶體現(xiàn)個人責任，由個人繳費形成)，并且提出逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

如何統(tǒng)賬結合，何時實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，《草案》并沒有給出答案。即使是分段計算、退休地支付等條款也受到部分學者的質疑。

有研究者認為，分段計算、退休地支付的追溯地是退休地，如果勞動者一生先后在多個地方工作，追溯難度很大，制度成本也高。此外，醫(yī)療保險是現(xiàn)收現(xiàn)付，雖然明確醫(yī)保也可以隨人走，但是卻沒有明確統(tǒng)籌層次，異地就醫(yī)難這個問題還是沒有好辦法解決。參保人員異地就醫(yī)的費用仍要先由個人墊付現(xiàn)金，然后回到參保地的醫(yī)保中心報銷，很不方便?！熬唧w的政策和辦法應該盡早出臺”。

對此，中國人大法學院一位社會保障法研究專家認為，按照中國的立法習慣，層次越高越難以細化。此外，社保法涉及五個險種，各自面對的對象也不同，因此很難用一部法律規(guī)范這些關系。“符合現(xiàn)實的做法是，以一部指導性法律為主，輔以具體的法規(guī)及實施辦法，盡快形成科學規(guī)范的社保法體系。”

“經過十幾年的改革試路，覆蓋城鄉(xiāng)、力求公平的基本方向已經確立，具體到養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等細節(jié)問題，尚可期待分門別類的專業(yè)法來解答?！睆垏逭f，這樣設計是為了留有改革余地。

顯然，在現(xiàn)有的框架下，建筑社保大廈的路還很長。