章丹丹

摘要:隨著市場經(jīng)濟的完善、行政審批制度改革的深入,人們對于行政服務(wù)中心是進(jìn)、是退,它到底能走多遠(yuǎn)提出了質(zhì)疑。在對行政服務(wù)中心進(jìn)與退的理性分析的基礎(chǔ)上,認(rèn)為其仍然具有存在和進(jìn)一步發(fā)展的價值和意義。

關(guān)鍵詞:行政服務(wù)中心;行政許可;行政審批

中圖分類號:D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:16723198(2009)23009002

行政服務(wù)中心作為完善我國行政審批制度與推進(jìn)政務(wù)公開的重要載體和有效形式,在深化行政管理體制改革中發(fā)揮了重要的作用。但經(jīng)過近十年的發(fā)展,行政服務(wù)中心仍然存在不少矛盾和問題,并且,隨著市場經(jīng)濟的完善、行政審批制度改革的深入,人們對于行政服務(wù)中心是進(jìn)、是退,是該進(jìn)一步發(fā)展還是應(yīng)該退出歷史舞臺提出了質(zhì)疑?？梢哉f,行政服務(wù)中心的發(fā)展正處于交叉路口,已經(jīng)到了該總結(jié)、思考的時候了。

1行政服務(wù)中心應(yīng)該退出歷史舞臺之原因分析

(1)行政服務(wù)中心自建立以來,其運行仍然存在一些比較突出,又難以解決的問題。主要表現(xiàn)在如行政服務(wù)中心對審批窗口授權(quán)不充分,大量事項仍需拿回原單位審批,“體外循環(huán)” 現(xiàn)象普遍。而由于“體外循環(huán)”問題,各部門對外承諾的辦事時限往往難以兌現(xiàn),經(jīng)常延后,更難有壓縮空間,導(dǎo)致辦事效率不高。而行政服務(wù)中心監(jiān)督管理權(quán)不足是較為突出的問題。服務(wù)中心只有對各職能部門進(jìn)駐人員的考核權(quán),而沒有相應(yīng)的處分權(quán),更談不上監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)權(quán)。

(2)對行政服務(wù)中心看法存在著有兩種分歧。一部分人認(rèn)為:行政服務(wù)中心作為政府公共服務(wù)平臺意義重大,是政府為百姓、為地方所做的實事之一,是“民心工程”。但也有相當(dāng)一部分人發(fā)出質(zhì)疑的聲音:行政服務(wù)中心窗口受理能不能解決 “收發(fā)室”問題,是“形式大于內(nèi)容”還是“內(nèi)容大于形式”?這些聲音,說明行政服務(wù)中心運作和服務(wù)仍然存在問題與不足,中心的建設(shè)存在深層次問題。

(3)行政服務(wù)中心定位不明?！缎姓S可法》的頒布和實施,使我國的行政審批制度改革有了法律依據(jù),它同時對行政服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容和運行機制有重要的參考價值。但行政服務(wù)中心的建立作為一項自下而上的改革,國家并沒有任何法律法規(guī)對其的法律地位和職能定位作出明確的界定。服務(wù)中心到底是一個場所,還是一個機構(gòu),一個既不是審批業(yè)務(wù)主體、也不是監(jiān)督主體的中心管理機構(gòu),如何履行對審批的監(jiān)督管理職責(zé)?這些問題可以說是中心最大的法治困擾。由此也造成服務(wù)中心在機構(gòu)設(shè)置上普遍存在規(guī)格不高、職責(zé)不明、手段缺乏等問題,在對窗口部門監(jiān)督管理上受到很大限制,特別是在推進(jìn)和深化行政審批制度改革中顯得力不從心。

(4)行政服務(wù)中心的發(fā)展有賴于地方領(lǐng)導(dǎo)的重視。行政服務(wù)中心是地方政府自發(fā)改革的產(chǎn)物,可以說是一個命令、一紙文件就設(shè)立了的。地方黨委、政府的改革決心、支持力度、措施手段,直接決定了行政服務(wù)中心改革創(chuàng)新工作的阻力大小、發(fā)展程度、成效多少。因此,也呈現(xiàn)出全國各地行政服務(wù)中心發(fā)展不平衡的態(tài)勢。但事實上,地方政府的工作重心總會發(fā)生變化,領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注也會隨之轉(zhuǎn)移,一旦如此,服務(wù)中心則有被形式化和邊緣化的危險。

(5)行政服務(wù)中心的作用難有突破。行政服務(wù)中心作為深化行政審批制度和政府管理體制改革的一種嘗試,起到了重要作用。但服務(wù)中心要求把分散的審批及部分收費項目集中在一起,就將打破原有的行政管理格局和秩序,侵犯了一些部門或一部分人的權(quán)力和利益。加上上述法律和制度上的困境,造成服務(wù)中心對自身存在問題的解決無能為力,其改革與進(jìn)一步發(fā)展的阻力重重,本應(yīng)發(fā)揮的作用難有突破。

2行政服務(wù)中心該進(jìn)一步發(fā)展探析

首先,從組織結(jié)構(gòu)理論看,行政管理機構(gòu)是行政管理組織的實體,是行政管理權(quán)力的載體。其組織結(jié)構(gòu)是否合理,是決定行政能力和行政效率的關(guān)鍵。當(dāng)前,我國的行政組織結(jié)構(gòu)不盡合理,不僅決策、執(zhí)行和監(jiān)督缺乏相對分立,且執(zhí)行權(quán)的行使過于分散。而行政許可權(quán)是一種執(zhí)行權(quán),按照行政組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計原則和精簡、統(tǒng)一、效能的行政改革方向,要求設(shè)立相對集中的執(zhí)行機構(gòu),以避免權(quán)力的交叉、沖突,明確職責(zé)、提高效率、減少權(quán)力尋租。而當(dāng)前行政機構(gòu)設(shè)置趨向?qū)⒄块T設(shè)置中那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中,由一個部門統(tǒng)一管理,即“大部制”設(shè)置。它是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制,能夠有效避免職能交叉,使組織內(nèi)部協(xié)調(diào)一致;并且,能夠分清各方責(zé)任,特別是使行政首長承擔(dān)起必要的政治與行政責(zé)任,最終達(dá)到明確組織內(nèi)部職責(zé),提高政府行政效率的目的。大部制不僅是西方國家行政機構(gòu)設(shè)置的成功經(jīng)驗,也是我國政府機構(gòu)改革的趨勢。我國2008年3月的政府機構(gòu)改革,涉及調(diào)整變動的機構(gòu)15個,組建工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部、交通運輸部、環(huán)境保護(hù)部等部門,逐步向大交通、大工業(yè)、大環(huán)保過渡,是對大部制改革方向的肯定和積極探索。而行政服務(wù)中心進(jìn)一步改革要求相對歸并職能科室,相對集中行政許可權(quán)就是要調(diào)整合并相近、相關(guān)的行政許可職能,完全符合行政機構(gòu)設(shè)置原則和行政改革方向,也是深化行政許可制度改革中的最核心和關(guān)鍵問題的有效途徑。

其次,從行政服務(wù)中心建立的目的和宗旨看,它是以滿足和方便群眾的需要為目的而設(shè)立的,它的一切工作都是從公眾的心理認(rèn)知進(jìn)行的實踐,是對“衙門作風(fēng)”和“官本位”的沖擊和否定。因此,它的建立是符合群眾和社會需要的。隨著國際、國內(nèi)各城市之間的競爭日趨激烈。投資成本低,辦事效率高,服務(wù)環(huán)境好等發(fā)展軟環(huán)境的優(yōu)劣、好壞直接影響著地方社會經(jīng)濟的發(fā)展。行政服務(wù)中心的進(jìn)一步發(fā)展有利于改善各地方的投資軟環(huán)境,有利于我國地區(qū)社會經(jīng)濟的更大發(fā)展。再者,目前,阻礙行政服務(wù)中心發(fā)展最主要的原因之一就是審批制度難以深入,各地方、各部門之間存在著利益博弈。而促進(jìn)行政服務(wù)中心許可權(quán)的相對集中,能夠進(jìn)一步深化行政審批制度改革。

再次,當(dāng)前全國各地行政服務(wù)中心的改革與建設(shè)方興未艾,有些省、市已經(jīng)開始了創(chuàng)新行政許可體制的實踐。如江蘇省鎮(zhèn)江市2004年開始實施了以“兩集中、兩到位”為重點的行政審批制度改革,得到市委、市政府的大力支持和高度重視。成立了以常務(wù)副市長為組長的檢查驗收領(lǐng)導(dǎo)小組,對各相關(guān)部門(單位)“兩集中、兩到位”的工作逐一進(jìn)行督促檢查。并以要求全市各部門出臺《行政服務(wù)承諾書》的契機,把“兩集中、兩到位”工作納入承諾書內(nèi)容,以政務(wù)公開的形式將其固定下來,并接受社會監(jiān)督。改革收效明顯,服務(wù)中心承諾件的平均承諾時限,由原來的14.6個工作日壓縮到6.4個工作日。群眾滿意率達(dá)99.85%。還有象四川綿陽、浙江寧波、紹興、河南焦作、登封、湖北襄樊、福建晉江等地已經(jīng)實施或正在推動行政許可權(quán)相對集中模式的改革,并積累了一些寶貴經(jīng)驗,有些地方取得了較好的成績。這為行政服務(wù)中心進(jìn)一步深化改革提供了借鑒和參考。

最后,要建設(shè)一個法治的國家,首先要建設(shè)一個法治的政府。行政服務(wù)中心這種政府服務(wù)模式,是法治政府的重要外在標(biāo)志,是實現(xiàn)依法行政的重要基礎(chǔ)條件。它有明確的法律依據(jù)作支撐,《行政許可法》第二十五條規(guī)定:“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則,可以決定由一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)?！薄缎姓S可法》第二十六條也明確規(guī)定:“行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的,該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請,統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定?！庇纱丝梢?國家在設(shè)計相對集中行政許可權(quán)力方案時,就考慮了利用各地現(xiàn)有的行政服務(wù)中心,將其改造成享有實質(zhì)性行政許可權(quán)的、統(tǒng)一辦理原由各部門分別辦理的經(jīng)常性行政許可事項的許可實施機構(gòu)。因此,行政服務(wù)中心這種集中提供行政許可服務(wù)的模式,符合行政許可法的立法精神和關(guān)于集中審批的規(guī)定。

3結(jié)論

行政服務(wù)中心是政府行政管理體制改革的一種成功嘗試。然而,當(dāng)前它正處在進(jìn)退兩難的尷尬境地,基于上述對行政服務(wù)中心進(jìn)與退的理性分析,我們認(rèn)為它仍然有其存在和進(jìn)一步發(fā)展的價值和意義,它隨著行政審批制度改革而誕生,也必將隨著改革的深入而繼續(xù)艱難前進(jìn)。

參考文獻(xiàn)

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