謝芬芳

摘要:影響政府征稅成本的因素很多,稅務機構設置就是其中的一個重要方面。稅務機構設置的科學與否直接關系到稅務部門工作能否順利進行,關系到稅收征管工作的質量和效率,是影響政府征稅成本的一個非常關鍵的因素。新中國成立以來,我國稅務機構經過多次調整與改革,基本適應了我國不同時期稅收工作的要求。但目前我國稅務機構的設置情況與稅收征管的要求還有一定差距,因此,要提高我國稅收征管效率、降低征稅成本,就必須進一步完善我國的稅務機構設置。

關鍵詞:稅務機構;征稅成本;稅收征管效率

中圖分類號:F810.423文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)23009202

政府征稅成本,也稱稅收執(zhí)行成本,是指政府的征稅部門為保證稅法順利實施和及時、正確、足額地計征稅款所花費的費用,即政府為取得稅收收入而支付的各種費用。這類成本具體包括宣傳解釋稅法、辦理稅務登記、稅款征收入庫、稅務稽查以及與稅收執(zhí)法相關的后勤服務、干部職工教育培訓和稅務人員工資福利等一系列費用和支出。征稅成本主要由四個項目構成:(1)人員費,即各類人員的工資、補貼、津貼、獎金、福利費等。(2)設備費,即各級稅務機構的辦公場所、辦公設施及交通和通訊等的價值損耗,其他固定資產購置、維修等支出。(3)辦公費,即各級稅收征管機構所必須的公務經費,如資料費、調研費、訴訟費、查處違法案件協(xié)作費及各種對內對外的交往費用等。(4)對納稅人的宣傳輔導費、稅法普及費、稅務人員培訓費、協(xié)稅護稅費用、代征代扣費用及與稅收征管有關的其他費用。征稅成本是稅收成本中最直接、最容易量化的一類。政府征稅成本的高低,一方面是衡量稅收征管效率的一個重要指標,另一方面也是對稅收立法效果的檢驗,即政府的征稅成本越高表明稅收立法有缺陷,政府的征稅成本低表明當前的稅法體系是相對健全和完善的。影響政府征稅成本的因素有很多,其中,稅務機構設置的科學與否就是其中的一個重要方面。

1稅務機構設置的科學與否直接影響政府征稅成本的高低

稅務機構是指擁有稅收征收管理權,依法實施稅務管理的行政機關及其職能部門的總稱。稅務機構的設置問題實際上是稅務資源要素的配置問題,無論是實物資源(設備、人員、經費等)的配比構成,還是無形資源(體制、法規(guī)、政策、信息等)的組織管理,最終都表現(xiàn)為政府征稅成本的高低。因此,稅務機構集約化程度越高,政府的征稅成本就越低。稅務機構設置越復雜,機構臃腫,人浮于事,必然導致征稅成本上升。1994年我國分稅制財政體制改革時在省級及省級以下分設兩套稅務機構(國家稅務局和地方稅務局),使得我國稅務機構和稅務人員的數(shù)量出現(xiàn)了跳躍式增長,直接導致了政府征稅成本的大幅度上升。一方面,稅務人員的增加,導致人員經費大幅度上升;另一方面,由于國稅、地稅機構分設,使得基本建設經費、稅收征管設備等的投入加大。再者,兩套稅務機構分設,國稅和地稅分別設置各自的征收、管理和稽查部門,造成多部門、多人、多次進企業(yè),給納稅人帶來了更多時間和心理上的負擔,在加大政府征稅成本的同時也加重了納稅人的負擔,增加了納稅成本。

在稅務機構的布局方面,按照國際上的通行做法,一般有按經濟區(qū)域布局和按行政區(qū)域布局兩種情況。我國目前稅務機構的布局基本是按行政區(qū)劃進行的,這種布局帶來的就是一級政府、一級財政、一級稅務機構。這樣,政府的級次越多,稅務機構也就越多,稅務人員也越多,當然征稅成本就越高。如果政府級次較少,稅務機構的設置也會較少,相應就會減少征稅成本。而我國政府級次恰恰是比較多的,導致我國稅務機構龐大,稅務人員較多,這也正是我國我國稅收征收成本率大大高于其他主要市場經濟國家的主要原因之一。如果按經濟區(qū)域布局,稅務機構的設置完全可以根據經濟稅源的具體情況,在稅源相對集中、交通便利的地方設置稅務機構,這既可以達到合理配置稅務資源的效果,也可在一定程度上節(jié)約納稅人的納稅成本。所以,相對而言,在稅務機構布局方面,通常是按經濟區(qū)域設置稅務機構比按行政區(qū)域設置稅務機構更有利于降低征稅成本。

稅務系統(tǒng)內設機構的合理與否對稅收成本也是有影響的。如果稅務系統(tǒng)內各部門的設置能真正按照稅收征管工作流程進行合理、科學分工,各部門之間能真正做到協(xié)調配合、職責分明、權責統(tǒng)一、相互制衡,一方面有利于簡化稅收征管工作,防止稅務腐敗,提高稅收征管工作的效率;另一方面,也有利于節(jié)約納稅成本,提高納稅人的納稅效率。如果稅務系統(tǒng)內部機構設置不科學、不合理,各部門之間不能做到有效配合、相互監(jiān)督,一方面,會影響稅收征管工作的質量和效率,容易產生稅務腐敗;另一方面,也不利于納稅人辦理各項涉稅事宜,納稅人的納稅成本自然上升。

2我國稅務機構設置的基本情況

稅務機構的設置受多種因素的影響。一是與一國政府對稅收的重視程度有關。從我國的具體情況來看,新中國成立初期,由于面臨的經濟形勢極其嚴峻,中央對稅收工作十分重視,使得我國的稅務機構迅速建立并不斷加強?！按筌S進”時期,受“左”傾思想及“非稅論”思想的影響,稅收的地位和作用被忽視,導致稅務機構大量撤并?！拔母铩睍r期,稅收工作更是受到嚴重破壞,在“左”的錯誤思想影響下,從財政部稅務總局到基層稅務機構都進行了一次徹底的大撤并,使得稅務機構變得極其“精簡”。改革開放以來,我國的稅收工作受到了前所未有的重視,體現(xiàn)在稅務機構的設置上就是稅務機構從財政部門獨立出來,即國家稅務局從財政部獨立出來,之后又將其改為“國家稅務總局”,升格為正部級單位。與此同時,稅務系統(tǒng)的內設機構也得到不斷完善和加強,機構迅速膨脹。二是與一國或地區(qū)一定時期的政治經濟形勢和財稅體制有關。也就是說,稅務機構會隨著一個國家不同時期的政治經濟形勢和不同的財稅體制的變化而變化。20世紀90年代以來,隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和分稅制財政管理體制的改革,我國稅務機構設置也進行了大幅度的調整。1994年,為配合分稅制財政管理體制的實施,我國稅務機構在省及省以下分別設置了國家稅務局系統(tǒng)和地方稅務局系統(tǒng)。其中,國家稅務局系統(tǒng)包括:省(自治區(qū)、直轄市)國家稅務局,地區(qū)(市、州、盟)國家稅務局,縣(市、旗)國家稅務局,稅務分局、稅務所,主要負責中央稅和中央地方共享稅的征收管理工作。地方稅務局系統(tǒng)包括:省(自治區(qū)、直轄市)地方稅務局,地區(qū)(市、州、盟)地方稅務局,縣(市、旗)地方稅務局,稅務分局、稅務所,負責地方稅的征收管理工作。國家稅務總局對全國國稅系統(tǒng)的機構、編制、人事、經費實行垂直管理,同時,協(xié)同省級人民政府對省級地方稅務局實行雙重領導。下表是我國2006年稅務機構設置的基本情況,從表中可以看出,我國稅務機構設置基本與行政區(qū)劃一致。

表12006年我國稅務機構設置的基本情況表(單位:個)

第一,進一步完善內設機構,重點是對業(yè)務進行整合,對流程予以優(yōu)化。首先,要明確稅收征管部門與稅政部門的職責分工和功能定位。稅收征管部門的主要職責是促使納稅人依法納稅,其工作內容主要是為納稅人服務,及時了解納稅人的生產經營狀況,掌握納稅人的各種涉稅信息。而稅政部門的主要職責是為組織稅收收入和發(fā)揮稅收職能作用服務,貫徹執(zhí)行稅收法律、法規(guī)和規(guī)章,其工作內容主要包括各項稅收政策的貫徹落實,運用稅收支持或限制產業(yè)、行業(yè)發(fā)展,行政審批以及稅收政策的咨詢解釋等。其次,進一步規(guī)范和完善崗位設置和人員配備。要確定每個崗位應負擔的工作任務,職責范圍和責任目標。在事權、責權劃分清楚的基礎上,確定與該崗位職責要求相適應的人員分工,力爭做到人盡其才,才盡其用。再次,重組業(yè)務流程。按照稅收征管法及其實施細則的要求,逐步建立統(tǒng)一、規(guī)范的稅收征管業(yè)務流程,重點是規(guī)范基層征管機構及其工作人員的征管程序和征管行為,明確稅務機構內部各專業(yè)分工及其聯(lián)系與制約,實現(xiàn)上級機關對基層工作的全面、及時監(jiān)督與管理。科學界定內部崗位職責范圍,合理配置人力資源,使稅收管理工作不缺位、不交叉、不空檔,實現(xiàn)人的能動性與計算機系統(tǒng)先進性的最佳組合。最后,應建立有效的部門協(xié)調機制,避免政出多門、推諉扯皮、重復布置工作、效率低下等問題。

第二,調整基層部分稅務機構。首先,在縣級設立一個征收局,使其具備獨立的執(zhí)法主體資格,將縣城以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的納稅服務大廳統(tǒng)一歸屬征收局管理。征收局內設綜合業(yè)務股,負責文書受理、檔案管理及一般稅收違法行為處理等工作;稅務登記管理股,負責稅務登記管理工作;發(fā)票管理股,負責發(fā)票發(fā)售、繳銷、代開發(fā)票及發(fā)票綜合管理等工作;稅款征收股,負責納稅申報管理和稅款征收工作;計會統(tǒng)股,負責退稅管理、稅收會計統(tǒng)計管理、稅收票證管理和稅收計劃管理等。其次,在縣域內設置多個管理分局。在管理分局的布局上,應在縣城設置一個管理分局;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應依據經濟區(qū)域與行政區(qū)劃相結合、納稅人分布與稅源總量相結合的原則來設置管理分局。管理分局內設:綜合業(yè)務股、稅源管理股、納稅評估股和執(zhí)法監(jiān)督股等機構。

第三,改革目前的稅務稽查體系。一是要對稽查部門的選案、查案、定案、結案等職能實施外部分離。把稽查的選案從稽查局內分離出來,由數(shù)據分析中心承擔選案職責。因為,數(shù)據分析中心是稅收數(shù)據的采集和加工部門,掌握了納稅人的大量涉稅信息,能夠通過分析發(fā)現(xiàn)納稅人在納稅申報過程中的各種疑點,使選案具備客觀性和公正性。二是要成立專門的審理部門。其主要職責是對各項稅收執(zhí)法行為進行認定、監(jiān)督和監(jiān)控,保證稅務機關執(zhí)法的公正性和納稅人的合法權益。三是要改革目前國、地稅分設兩套稅務稽查機構的管理體制,建立起一個自上而下的、國地稅合一的稅務稽查組織體系。

第四,減少稅務機構層次。目前,我國絕大部分地區(qū)稅務機構的設置是以行政區(qū)劃為依據的,一般是一級政府相應設置一級稅務機構,從國家稅務總局到基層稅務分局多達五個層次,上下溝通過程中信息和能量衰減很大。同時,由于層次過多,從中央到基層稅務部門的相關政策也容易走樣,因此,可以將我國的稅務機構層次適當縮減為四個或三個,以節(jié)約征稅成本,提高稅收征管效率。就目前的情況看,壓縮稅務機構主要從地(州、市)級稅務局和基層稅務分局或稅務所入手,取消地(州、市)級稅務局,完善縣級稅務局的職能部門配置,整合縣以下稅務機構。在精簡稅務機構的同時,應貫徹國家稅務總局所提出的“面向征管、面向基層”的指導思想,將壓縮下來的稅務行政人員充實到基層,以加強基層的稅收征管力量。