劉俊祥

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,制度創(chuàng)新是核心,法治建設(shè)要先行。為此,全國人大以及地方各級人大,也應(yīng)該積極參與支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗和制度創(chuàng)新,為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)一體化的基本公共管理制度,提供合法性保障。

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展,推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化新格局,是當(dāng)前中國貫徹科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)。2007年,國務(wù)院同意批準(zhǔn)設(shè)立重慶市和成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),開始了國家級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗。從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成原因來看,中國城鄉(xiāng)關(guān)系的核心是制度問題,城鄉(xiāng)分治的公共管理體制是導(dǎo)致當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和兩極分化的制度原因。因此,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革及其推進城鄉(xiāng)一體化應(yīng)該著眼于制度體制的層面,即以正式制度的供給誘導(dǎo)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)制度的變遷,以制度的公平矯正事實上的城鄉(xiāng)分化和不平等,力求通過城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活和公共管理制度的創(chuàng)新,推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化新格局。從這個意義上講,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,制度創(chuàng)新是核心,法治建設(shè)要先行。為此,全國人大以及地方各級人大,也應(yīng)該積極參與支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗和制度創(chuàng)新,為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)一體化的基本公共管理制度,提供合法性保障。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的綜合改革試驗需要人大提供制度支撐和法制保障

中國的制度改革與創(chuàng)新往往采取兩種變遷路徑:一是先政策后法律的制度創(chuàng)新之路,即政策先行之路或政策法律化之路;二是依法律定政策的制度創(chuàng)新之路,即法制先行之路。在中國的改革進程中,政策法律化是一種通常的做法,也運用于當(dāng)前的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗。這種先政策后法律的制度創(chuàng)新之路,將法律當(dāng)作政策的固定化和成熟化的表現(xiàn)與保障,雖說在一定程度上也是法治之路,但在政策法律化之前或過程中,可能已經(jīng)違背憲法和法律了,從而影響制度創(chuàng)新的有效性,導(dǎo)致改革試驗的尷尬與曲折。例如,2007年,重慶市和成都市設(shè)立國家級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)的決定,由國家發(fā)展改革委經(jīng)國務(wù)院同意作出。2009年,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》,同時批準(zhǔn)了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》。由此可見,對于這種國家級的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革,還是采取政策先行的方式。然而,《國家發(fā)展改革委關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的通知》賦予重慶市和成都市的改革試驗任務(wù),則是“要從兩市實際出發(fā),根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的要求,全面推進各個領(lǐng)域的體制改革,并在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破,大膽創(chuàng)新,盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制,促進兩市城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,也為推動全國深化改革,實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展,發(fā)揮示范和帶動作用”。這種“全面推進各個領(lǐng)域的體制改革并在全國發(fā)揮示范和帶動作用”的重大改革試驗,由于沒有法律的正式授權(quán)和法制的先行,已經(jīng)導(dǎo)致了重慶市的“股田制改革實驗被中央叫停”的違憲違法風(fēng)險和改革試驗波折。于是,2008年3月6日,全國人大審議政府工作報告時,重慶的全國人大代表楊慶育提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革重慶試驗區(qū)“試錯權(quán)”的訴求[1]。一是要求有創(chuàng)新性政策法規(guī)上先試先行的試點權(quán),即希望中央應(yīng)允許國家批準(zhǔn)的6個試驗區(qū),特別是重慶試驗區(qū)在全國率先出臺一些創(chuàng)新性的政策法規(guī),大膽進行改革嘗試,試驗如果正確,可作全國樣本。二是要求創(chuàng)新失誤的責(zé)任豁免權(quán),即在試點中如果發(fā)現(xiàn)錯了,也是允許的,在改正回來后不作追究。這種“試錯權(quán)”訴求,得到了重慶市代表團多位全國人大代表的呼應(yīng)。其他的一些已經(jīng)進入綜合配套改革試驗區(qū)行列的區(qū)域也同樣提出了改革的“試錯權(quán)”要求。實質(zhì)上,這種所謂“試錯權(quán)”的核心,在于地方的改革者從中央獲得在政策法規(guī)上先試先行并免受責(zé)任追究的法律承諾。這種“試錯權(quán)”的要求,實際上是一種試圖通過類似中國古代“法外開恩”的非法治方式解決改革創(chuàng)新風(fēng)險、失誤和責(zé)任等法律問題的應(yīng)對之策。對此,中共中央和國務(wù)院非常重視,但并未簡單地同意“試錯權(quán)”請求,所采取的措施主要是強化政策法治化,如國務(wù)院于2009年批復(fù)的《推進重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的若干意見》,在鼓勵創(chuàng)新,允許先行先試的同時,提出了一套保障改革決策免錯糾錯的制度機制,即以健全的決策風(fēng)險防控與免錯糾錯機制而非“試錯權(quán)”應(yīng)對改革風(fēng)險和政策失誤。

雖然如此,不少學(xué)者和改革者還是建議應(yīng)該走法治先行之路。因為,城鄉(xiāng)一體化改革觸動的是長期形成的體制壁壘以及由此導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距,改革的長期性、艱巨性不言而喻,改革的法律保障問題不容忽視。失卻了法律保障,改革不僅會混亂無序,而且極易侵犯農(nóng)民權(quán)益,甚至引發(fā)新的、更難于解決的社會問題。所以,在推進城鄉(xiāng)一體化改革的過程中,有權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注改革的法律保障問題,健全與完善相關(guān)法律規(guī)范,使法律真正成為推動和保障改革的有力工具。在相關(guān)法律沒有修訂或者沒有授權(quán)的情況下,重慶和成都兩市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革及其推行者,必然存在巨大的法律風(fēng)險與合法性問題,一是宏觀上的合憲性問題,這涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革本身的法律依據(jù)問題;二是微觀上的合法性問題,這涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革某些具體改革措施的法律依據(jù)問題。20世紀(jì)80年代的深圳特區(qū)改革試驗,就采取了依法授權(quán)的法制先行之策,這是成功的先例。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗,主要障礙是體制機制,“要實現(xiàn)突破,就必然涉及既有利益關(guān)系的調(diào)整,尤其是法律關(guān)系的調(diào)整,實際上是權(quán)利和利益的再分配……這就要求,認真貫徹依法治國基本方略,在符合法律精神和原則的前提下,注意處理好改革與法制的關(guān)系,依法有序地進行改革試驗,用法律來推動、促進改革創(chuàng)新?！盵2]由于政策法治化之策自身有其不可克服的缺陷,于是,學(xué)者和改革者們認為,構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)一體化基本公共管理制度,需要修改憲法和法律,依法授權(quán)改革試驗區(qū),走法制先行之路。其可行的做法應(yīng)該是:通過法制先行,以構(gòu)建新型城鄉(xiāng)一體化的基本公共管理制度;通過政策試驗,探索城鄉(xiāng)一體化公共管理的具體制度與機制,并使之法律化。在這方面,全國人大的性質(zhì)、地位和作用,決定了它能夠(也應(yīng)該)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展提供制度合法性的保障。

二、全國人大應(yīng)通過立法授權(quán)和修改相關(guān)法律支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革創(chuàng)新

全國人大及其常委會,應(yīng)該依循先例,通過憲法解釋或者立法授權(quán),為重慶市和成都市等地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革創(chuàng)新,提供有效的法律保障,避免創(chuàng)新性違法;并且,通過對相關(guān)法律的修改以積極支持各地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革。

1. 呼吁全國人大授予重慶市等地享有特別立法權(quán),以確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的合法性。要合法有效地推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革,需要強有力的法律制度保障,在維護國家法制統(tǒng)一的前提下,需要全國人大授予重慶等地享有特別立法權(quán),賦予重慶市更多自主權(quán)以確保試驗區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的合法性,避免出現(xiàn)“創(chuàng)新性違法”的情況。為此,全國人大代表韓德云根據(jù)全國人大授予海南特別立法權(quán)的先例方式,呼吁全國人大將特別立法權(quán)授予重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。1980年以來,我國先后建立了深圳、珠海以及海南等5個經(jīng)濟特區(qū),全國人大先后均給予這些特區(qū)特別立法權(quán)授權(quán)(如為了加快深圳經(jīng)濟特區(qū)的建設(shè),1992年7月1日,七屆全國人大常委會第二十六次會議授權(quán)深圳市人大及其常委會根據(jù)具體情況和實際需要,遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則,制定法規(guī)在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施,授權(quán)深圳市人民政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟特區(qū)組織實施)。這種授權(quán)決定的方式即使在2000年立法法通過之后仍予以了保留。海南在成立經(jīng)濟特區(qū)后,因為全國人大授予其特別立法權(quán),使得海南在體制與機制上有了更大的創(chuàng)新自主性,在協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟、文化、社會等各方面的改革中,既可以從法律層面宏觀把握也可以具體規(guī)范,極大地促進和保障了改革的成效。這種方式完全可以為重慶提供借鑒。而目前,重慶作為中國的一個新興直轄市,按照立法法的規(guī)定所享有的地方立法權(quán),僅僅是不抵觸現(xiàn)行法律法規(guī)前提下的地方立法權(quán),這種地方立法權(quán)并非可以根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的基本原則制定地方立法的權(quán)利。換句話說,它并不包括對部分現(xiàn)行立法的變通權(quán)在內(nèi),因而授予重慶特別立法權(quán),準(zhǔn)予重慶市人大可以根據(jù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗區(qū)具體情況和實際需要,遵循憲法和國家有關(guān)法律、全國人大及其常委會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的基本原則制定法規(guī),無疑具有現(xiàn)實的必要性和可行性。為此,韓德云特請求全國人大按照立法法第六十五條的規(guī)定,以作出“關(guān)于授權(quán)重慶市人大及其常委會和重慶市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)實施的決定”的方式,授權(quán)重慶市人大及其常委會和重慶市人民政府可以遵循法律和行政法規(guī)的基本原則制定地方法規(guī)和規(guī)章,在重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)內(nèi)實施,并報全國人大常委會、國務(wù)院備案。

2. 請求全國人大及其常委會盡快修改選舉法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法等,以便在法律的引導(dǎo)下全面推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗之初,就有學(xué)者建議,國務(wù)院應(yīng)該在啟動實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的同時,著手向全國人大常委會提交有關(guān)法律的修正案,請求全國人大及其常委會盡快修改選舉法和土地管理法等,制定城鄉(xiāng)規(guī)劃法,并且把法律的修改制定與頒布實施作為改革的第一步,在法律的引導(dǎo)下全面推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革。具體來說,這涉及以下法律的修訂與完善。(1)修改選舉法,賦予農(nóng)村公民平等的選舉權(quán)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革,首先要改革不合理的選舉法律制度,讓農(nóng)民享有與城市居民同等的選舉權(quán)利和其他政治權(quán)利。修改“按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”人大代表的規(guī)則,適當(dāng)增加農(nóng)民代表的分配比例,并逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這一建議得到了中國共產(chǎn)黨的政治肯定,十七大報告從擴大人民民主保證人民當(dāng)家作主的角度,建議“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。2009年10月27日,選舉法修正案(草案)已經(jīng)提請全國人大常委會審議。(2)修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法,助推城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化。自2008年1月1日起施行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,雖然從立法的角度,順應(yīng)了城鄉(xiāng)一體化的改革潮流。但是,從該法的一些具體規(guī)定看,還存在一些問題,如該法僅確定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍、類別,但并未規(guī)定這些規(guī)劃之間的法律關(guān)系,而不解決規(guī)劃之間的法律關(guān)系問題,城鄉(xiāng)規(guī)劃只能是就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃,或者終究是城鄉(xiāng)分割而不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃。因此,建議規(guī)劃法應(yīng)高度重視各種城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的法律關(guān)系,完善規(guī)劃的法律效力等級和規(guī)劃之間的銜接機制。(3)修改土地管理法,依法嚴(yán)格保障農(nóng)民的權(quán)益。土地管理法中與城鄉(xiāng)一體化關(guān)系較為密切的是耕地保護和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),建議根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革創(chuàng)新的需要,修改土地管理法。2008年10月通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,提出了抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策,規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度改革的要求,如要完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利;加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,等等。(4)健全與完善戶籍管理法律制度,保障農(nóng)民的遷徙自由和平等的國民待遇。只有逐漸打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度,特別是消除城鄉(xiāng)戶籍背后的農(nóng)民與市民之間勞動就業(yè)、工資、住房、社會保障和教育等待遇上的不平等,市場經(jīng)濟體制所要求的平等參與、平等競爭才是現(xiàn)實的。因此,建議適時制定戶籍管理法或者戶籍管理條例,以規(guī)范我國的戶籍管理制度改革,并改革戶籍制度,將按身份享有的經(jīng)濟社會權(quán)利改為按職業(yè)享有。(5)制定社會保障法,健全養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度主要分為兩大部分,即城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和農(nóng)民養(yǎng)老保險。比較而言,城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險制度較為完善,規(guī)范性文件也較多,但農(nóng)民養(yǎng)老保險制度有明顯欠缺,法律規(guī)范文件也較少。鑒于我國沒有全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法和醫(yī)療保險法,而養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險又是城鄉(xiāng)一體化和社會可持續(xù)發(fā)展都必須正視和解決的問題。因此,建議有權(quán)機關(guān)適時制定效力等級高的法律、行政法規(guī),或者在制定統(tǒng)一的社會保障法時設(shè)專章對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險作出規(guī)定,并創(chuàng)造條件,使城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面逐步享受同等的社會保障待遇。(6)修改就業(yè)保障法,保障農(nóng)民的平等就業(yè)權(quán)。在我國,通常意義上的就業(yè)保障不包含農(nóng)民,保障的對象主要是城市居民。2007年頒布的就業(yè)促進法第三條雖然規(guī)定“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利”,但是,該法律同樣僅規(guī)定了對城市居民的就業(yè)援助,這有違“平等保護”的立法目的,不利于城鄉(xiāng)一體化,因此,這種就業(yè)保障觀和制度應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變。另外,還有學(xué)者提出,修改現(xiàn)行義務(wù)教育法和有關(guān)規(guī)定,加大對農(nóng)村義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付力度,實行農(nóng)村貧困家庭子女教育補助制度,使農(nóng)村和城市居民享有同等接受義務(wù)教育的權(quán)利;制定農(nóng)業(yè)保險法,建立災(zāi)害補償和救助制度,等等。

三、地方人大也能夠為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的制度創(chuàng)新提供法制保障

推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革,是重慶市和成都市的工作大局,也是兩市各級人大的工作重心。地方各級人大及其常委會要結(jié)合工作實際,應(yīng)該緊緊圍繞推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革這一大局,更全面地發(fā)揮功能作用,為推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗提供有力的制度支撐和法制保障。

1. 重慶市人大為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革提供了必要的法律制度保障。在重慶市獲批國家級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之后,市人大及區(qū)縣人大通過組織深入的調(diào)查研究后,認為在現(xiàn)有法律框架內(nèi),人大具有發(fā)揮作用的空間,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中應(yīng)當(dāng)并已經(jīng)有所作為?！吨貞c市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于保障和促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗工作的決定》于2007年9月28日經(jīng)重慶市二屆人大常委會第三十三次會議通過并公布施行,這為重慶市各級政府機關(guān)推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗,提供了基本的法律保障。該《決定》作出了如下規(guī)定:(1)市人大常委會要充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)的作用,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革提供法制保障;積極支持市和區(qū)縣(自治縣)人民政府進行改革試驗,努力探索適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制。(2)在堅持國家法制統(tǒng)一原則的前提下,授權(quán)市人民政府可以就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)與社會保障等綜合配套改革試驗重大事項制定相關(guān)文件,進行改革試驗,并報市人大常委會備案。而且,市人民政府和市人民政府確定的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗示范區(qū)的區(qū)縣人大及其常委會,在堅持本市地方性法規(guī)基本原則的前提下,可以就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗工作制定相關(guān)文件和作出相關(guān)決議、決定,在示范區(qū)內(nèi)先行先試,并報市人大常委會備案。區(qū)縣(自治縣)人民政府在市人民政府的授權(quán)范圍內(nèi),可以就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗工作制定相關(guān)文件,在其轄區(qū)范圍內(nèi)進行改革試驗。(3)市人大常委會根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗工作的具體情況和實際需要,對本市地方性法規(guī)進行清理和修改,并適時制定相關(guān)地方性法規(guī)。(4)市人大常委會根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗工作的進展情況,適時聽取市人民政府有關(guān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗工作的專項工作報告,并依法進行監(jiān)督檢查。這些規(guī)定,反映了重慶市人大常委會努力在現(xiàn)有法律體系內(nèi)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗提供必要的法制保障。

而且,重慶市人大設(shè)想,要及時把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的成功經(jīng)驗法制化,將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作為立法重點,通過法規(guī)規(guī)章的修改與制定,從體制和法制上建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制,支持和配合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的順利進行。重慶市人大法制委建議市人大常委會以建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)為契機,在3至5年內(nèi)對現(xiàn)有法規(guī)作一次全面清理,凡是不適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)的,都進行修改;及時把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的成功經(jīng)驗法制化,將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作為立法重點,在立法項目的選定上,要以農(nóng)業(yè)與工業(yè)的統(tǒng)籌、經(jīng)濟與社會的統(tǒng)籌、發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌為立法目標(biāo),把推進城鄉(xiāng)社會管理體制、城鄉(xiāng)土地管理體制、城鄉(xiāng)社會保障制度、公共財政制度、城鄉(xiāng)行政管理體制、農(nóng)村金融制度改革等方面的法規(guī),列入立法重點。重慶市人大常委會主任陳光國提出,要從四個方面完善地方性法規(guī)的整體框架:在堅持科學(xué)發(fā)展,從注重規(guī)制性立法轉(zhuǎn)向注重促進性立法;堅持以人為本,從管理型立法為主向管理型與維權(quán)型立法并重轉(zhuǎn)變;堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù),探索和完善促進資源節(jié)約和環(huán)境友好方面的地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上,堅持統(tǒng)籌兼顧,及時探索完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的法規(guī)[3]。還有人大工作者建議,重慶市人大可參照制定《重慶市促進對外開放條例》的成功經(jīng)驗和做法,適時組織制定《重慶市促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展條例》,在進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的立法時,重點要抓好“三個統(tǒng)籌”,即立法的指導(dǎo)思想上要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;立法的項目上要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;立法的內(nèi)容上要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,通過制定和完善農(nóng)民權(quán)益保障、農(nóng)業(yè)投入、戶籍管理、土地征用和農(nóng)村社會救助等方面的法規(guī),建立完善農(nóng)民合法權(quán)益法律表達和維護機制,調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu),打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理模式,從體制和法制上建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制。

2. 地級市、區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也要為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革提供法律制度保障。不僅省(直轄市)級人大,而且,地級市、區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,在為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗提供法律制度保障方面,也能夠有所作為。如四川省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合發(fā)展試點城市的廣元市人大常委會委員翟峰認為,試驗、試點區(qū)域的地方人大常委會,可通過以下兩個主要途徑支持和促進同級政府搞好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作。(1)試驗、試點區(qū)域的地方人大常委會可通過充分利用憲法和法律賦予的對重大事項的審議監(jiān)督職能,依法行使審議權(quán),支持同級政府比照中央或省級政府制定的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點方案,充分利用好中央或省上給予的“試著干”的“創(chuàng)新試驗權(quán)”或“創(chuàng)新試點權(quán)”,發(fā)力于土地改革,使土地流動起來,從而把本地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中的最大的瓶頸問題解決好。(2)可充分利用擔(dān)負統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展任務(wù)的試點市的人大常委會系本地權(quán)力機關(guān)的政治優(yōu)勢和履行憲法及法律賦予其職權(quán)的特點,以同級人民政府提議案的形式,由市人大常委會按法定程序?qū)ν壵幹频慕y(tǒng)籌配套方案作出依法實施的決定。

縣級人大為保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗提供合法性保障方面,也正在發(fā)揮作用。譬如,《重慶市長壽區(qū)人大常委會2008年工作要點》(2007年12月24日,重慶市長壽區(qū)十六屆人大常委會第九次會議通過)提出,人大常委會要服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,要緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的突出問題,全面開展調(diào)查研究和監(jiān)督檢查,進一步完善《區(qū)人大常委會統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展調(diào)研方案》,力爭在2008年7月前,出臺《區(qū)人大常委會統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展調(diào)查報告》,審議該區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃及配套措施落實情況的報告,為區(qū)委、區(qū)政府推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供參考。人大工作者和學(xué)者,對于縣級(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn))人大應(yīng)該在服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗上的職責(zé),提出了以下幾個方面的觀點。(1)認清發(fā)展形勢,樹立全局觀念,依法行使職權(quán),為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展掃清思想障礙。要求區(qū)縣人大及其常委會要主動參與和支持改革試驗,多出主意,少出難題,發(fā)現(xiàn)問題,及時交流,主動溝通,多提建設(shè)性建議和意見,在履職中做到支持不干預(yù),既不失職,又不越權(quán),努力找準(zhǔn)人大工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的結(jié)合點,共同推動改革試驗工作取得成效。(2)認真宣傳推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的法律法規(guī),協(xié)助市人大制定相關(guān)地方性法規(guī),通過開展執(zhí)法檢查等形式,確保法律法規(guī)的全面、正確實施。(3)創(chuàng)新監(jiān)督理念,認真履行監(jiān)督職能,為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?fàn)I造寬松環(huán)境,促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的方針政策和有關(guān)法律法規(guī)的貫徹實施。要求通過行使審議監(jiān)督權(quán)等,及時發(fā)現(xiàn)和解決問題,減少在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)中的失誤,幫助政府規(guī)避改革中的風(fēng)險,共同推動改革試驗工作取得成效。(4)履行好縣級人大的重大事項決定權(quán),為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展作出科學(xué)決策,同時,凝聚智慧力量,搞好調(diào)查研究,為黨委、政府的決策提供參考,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展獻計出力。(5)要為代表參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展搭建好履職平臺,充分發(fā)揮代表在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的參謀員、監(jiān)督員和戰(zhàn)斗員的作用,使其熱情投身于農(nóng)村改革發(fā)展,為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展廣納民情民意。并且,通過人大代表,密切聯(lián)系和動員農(nóng)民群眾,為共同促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到應(yīng)有的積極作用,等等。

3. 地方人大應(yīng)該為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗提供更有力的制度支撐和法制保障。因政治體制和法治進程的現(xiàn)狀,全國人大和地方各級人大,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗中的作用,還是有限的。如果全國人大常委會立法授權(quán)省級人大享有特別立法權(quán),重慶市和成都市的人大及其常委會,將在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗中發(fā)揮真正的重要作用。除了上述的全國人大應(yīng)該支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的制度創(chuàng)新并對相關(guān)法律進行修改;地方人大能夠為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的制度創(chuàng)新提供法制保障的努力和建議之外,全國人大特別是地方各級人大及其常委會,應(yīng)該在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和制度創(chuàng)新中可能出現(xiàn)的政策失誤及其責(zé)任追究方面,履行更重要的職責(zé)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的各級人大及其常委會,應(yīng)該通過履行重大事項決策以及監(jiān)督職能,支持和保障政府機關(guān)民主決策、科學(xué)決策和依法決策,通過檢查、審議、監(jiān)督等活動,減少以致避免創(chuàng)新性政策的失誤。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗過程中,及時評判、矯正決策的失誤和政策執(zhí)行中的偏差,依法判定創(chuàng)新性政策制定與執(zhí)行的失誤或違法責(zé)任問題,鼓勵各級政府機關(guān)的改革試驗,保護改革試驗者的創(chuàng)新探索,而不必使改革試驗者不得不“戴著鐐銬跳舞”,不得不進行創(chuàng)新性違法和改革試錯。

注釋:

[1]楊慶育:《應(yīng)允許重慶試驗區(qū)有“試錯權(quán)”》,載《重慶晨報》2008年3月7日第6版。

[2]蔣元文:《改革試驗需要法制先行》,載《人大研究》2008年第2期,第1頁。

[3]張雪峰:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點,代表呼吁賦予重慶特別立法權(quán)》,載《重慶日報》2008年3月4日第3版。

[4]陳光國:《四個方面完善地方性法規(guī)》,載《公民報》2009年第40期。

(作者系重慶大學(xué)、武漢大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。本文系福特基金亞洲項目

“縣級人大職能十年變遷研究”第二期的研究成果之一)