崔靜雅

摘要我國(guó)的行政復(fù)議制度經(jīng)過(guò)了十多年的推行和實(shí)踐,雖然取得了許多可喜的成績(jī),但是,我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)行政復(fù)議制度在制度設(shè)計(jì),機(jī)構(gòu)設(shè)置,人員配備等問(wèn)題上存在很多問(wèn)題。行政法是孕育于西方國(guó)家憲政理論和實(shí)踐中逐漸演進(jìn)而來(lái),分析了解域外特別是西方行政復(fù)議制度的建立和改革的成功經(jīng)驗(yàn),能夠讓我們更細(xì)致、深入的認(rèn)識(shí)到我國(guó)行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀及其困境,來(lái)促進(jìn)我國(guó)行政復(fù)議制度的改革與發(fā)展。

關(guān)鍵詞行政復(fù)議司法化 附隨性 行政優(yōu)勢(shì) 司法程序

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-051-02

行政復(fù)議活動(dòng)作為行政過(guò)程中的附隨性活動(dòng),其功能并不是行政機(jī)關(guān)被設(shè)立的原始目的。作為小憲法,動(dòng)態(tài)憲法之稱的行政法是孕育于西方國(guó)家憲政理論和實(shí)踐中逐漸演進(jìn)而來(lái),分析了解域外特別是西方行政復(fù)議制度的建立和改革的成功經(jīng)驗(yàn),能夠讓我們更細(xì)致、深入的認(rèn)識(shí)到我國(guó)行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀及其困境,來(lái)促進(jìn)我國(guó)行政復(fù)議制度的改革與發(fā)展。

為了公正的進(jìn)行復(fù)議,許多國(guó)家都十分注重行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性,尤其在英美法系國(guó)家里,如,英國(guó)的行政裁判所制度、美國(guó)的行政法官制度、德國(guó)的行政異議制度、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度等。行政復(fù)議司法化如今已被世界許多國(guó)家運(yùn)用或正在被引入。

在本文中,筆者首先從行政復(fù)議制度建立的基礎(chǔ)法理來(lái)進(jìn)行分析,說(shuō)明行政復(fù)議司法化的必然趨勢(shì),再分別對(duì)美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)的行政復(fù)議制度進(jìn)行介紹,對(duì)比我國(guó)行政復(fù)議制度引起讀者思考。

一、行政復(fù)議制度的基礎(chǔ)理論

(一)行政復(fù)議制度的創(chuàng)設(shè)

如今我們社會(huì)生活中爭(zhēng)議糾紛解決的方式不外乎引起爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人通過(guò)私下協(xié)商的方式解決的私力救濟(jì)、當(dāng)事人授權(quán)由社會(huì)中的中立第三方通過(guò)仲裁方式解決和通過(guò)國(guó)家的司法裁判機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行訴訟解決。而在行政爭(zhēng)議中的解決方式里,通過(guò)當(dāng)事人雙方自己溝通協(xié)商顯然沒(méi)有效率,也不切合實(shí)際。因?yàn)樵谛姓?zhēng)議,由于一方為享有國(guó)家權(quán)力的國(guó)家行政機(jī)關(guān),另一方則是自己權(quán)利既要受國(guó)家權(quán)力保護(hù)又極易被國(guó)家權(quán)力所侵害到的行政相對(duì)人。其雙方立場(chǎng)顯著的差異和雙方?jīng)]有建立起對(duì)協(xié)商結(jié)果公平性的信心。因此這種以協(xié)商解決行政爭(zhēng)議的方式實(shí)用價(jià)值很小。

以中立第三方仲裁解決行政爭(zhēng)議的方式,其是建立在對(duì)第三方判決公平以及對(duì)其專業(yè)知識(shí)權(quán)威的信任的基礎(chǔ)上。這種爭(zhēng)議解決方式在民事?tīng)?zhēng)議中是一種理想的選擇,但是在行政爭(zhēng)議中,由于行政權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力,具有法定性,居中裁判的第三方所作出的裁決行為對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有拘束力。因?yàn)樽鳛橐环N社會(huì)裁判組織不能夠行使行政權(quán),因此,第三方居中仲裁方式在用于解決行政爭(zhēng)議中無(wú)法得到社會(huì)公眾的信任,更沒(méi)有實(shí)踐的機(jī)會(huì)。

至于以行政訴訟來(lái)解決行政爭(zhēng)議這種法定的司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制衡的方式既具有可信任性又具有可行性。但是,由于行政訴訟的性質(zhì)(作為司法手段最顯著的特點(diǎn)就是嚴(yán)格的程序性和保證最大的公平性),行政訴訟制度給行政相對(duì)人帶來(lái)了巨大的時(shí)間成本和因此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

為了實(shí)現(xiàn)解決行政爭(zhēng)議的可信任性和可執(zhí)行性,我們需要使解決行政爭(zhēng)議的主體是要具備救濟(jì)發(fā)生爭(zhēng)議的行政權(quán)的行政權(quán),同時(shí),也要具有較行政訴訟制度更具有方便性和低成本性。這樣,能夠具備解決發(fā)生爭(zhēng)議的行政權(quán)的行政權(quán)主體只能是行政機(jī)關(guān),而且在解決行政爭(zhēng)議的程序上和時(shí)間上要比行政訴訟簡(jiǎn)單,成本低,這種方式被稱為行政復(fù)議。

(二)行政復(fù)議的性質(zhì)

行政復(fù)議是以行政爭(zhēng)議為處理對(duì)象,以解決行政爭(zhēng)議、救濟(jì)公民權(quán)利為直接目的。行政復(fù)議制度作為一種解決行政爭(zhēng)議的行政仲裁制度。而這種職能與履行行政復(fù)議職能的行政機(jī)關(guān)的設(shè)立的行政目的沒(méi)有關(guān)系,即使沒(méi)有行政復(fù)議的功能,行政機(jī)關(guān)也會(huì)應(yīng)設(shè)立它的行政目的而存在下去,因?yàn)?行政復(fù)議功能是履行行政復(fù)議職能的行政機(jī)關(guān)的附隨性功能,所以,不是每一個(gè)行政機(jī)關(guān)都有行政復(fù)議職能的。行政復(fù)議制度之所以被創(chuàng)設(shè)出來(lái)并應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)生活中,就取決于它的高效率性和低成本,這種行政爭(zhēng)議糾紛解決制度的高效率和可執(zhí)行性是行政訴訟制度和溝通協(xié)商制度所無(wú)法代替的。而在我國(guó),行政活動(dòng)爭(zhēng)議的解決則很少采用行政復(fù)議的方式來(lái)解決,這是因?yàn)槲覈?guó)的行政復(fù)議制度有時(shí)候還達(dá)不到高效率、低成本或不能取得行政相對(duì)人的信任。

根據(jù)社會(huì)契約論理論,行政權(quán)是基于社會(huì)中的每一個(gè)人將自己的權(quán)利中的一部分交于代議機(jī)構(gòu)。通過(guò)授權(quán)代議機(jī)構(gòu)制定憲法和行政法,來(lái)保障自己的合法權(quán)利。因此,對(duì)于公民權(quán)利來(lái)講,只有憲法法律沒(méi)有明確禁止的即是自由的,而對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),特別是行政機(jī)關(guān)而言,只有憲法法律明確授予其權(quán)力的,它們才可以享有。對(duì)于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間只存在憲法和法律上明確授權(quán)的服從性關(guān)系。并沒(méi)有天然的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的管制權(quán)。而在一個(gè)非民主的集權(quán)行政體系中,下級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源與上級(jí)行政機(jī)關(guān),所以上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)就擁有天然行政管制權(quán)。

二、行政復(fù)議制度在國(guó)外的運(yùn)用

行政復(fù)議司法化是孕育于西方一些國(guó)家的行政審查制度的理論和時(shí)間基礎(chǔ)上,吸納了司法優(yōu)勢(shì),揚(yáng)棄了純行政缺陷而形成的,它是以行政的方式解決爭(zhēng)議提高效率的同時(shí),引如司法程序所具有的獨(dú)立性和公正性,在實(shí)現(xiàn)效率與公平的基礎(chǔ)上,最大限度的保護(hù)公民的合法權(quán)益。行政復(fù)議組織應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)獨(dú)立性,復(fù)議過(guò)程應(yīng)當(dāng)工開(kāi),公正,復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)具有準(zhǔn)司法的效力。

行政復(fù)議司法化已在國(guó)外很多國(guó)家都有所體現(xiàn),行政復(fù)議司法化模式在國(guó)外的成功運(yùn)用,對(duì)我國(guó)有著非常重要的啟示。

(一)英國(guó)行政裁判所制度

與中國(guó)現(xiàn)行"行政復(fù)議制度相對(duì)應(yīng),在英國(guó)它是對(duì)行政決定的內(nèi)部復(fù)審,是由對(duì)行政決定的作出負(fù)有責(zé)任的主體(既可以由原決定者本身,也可以是一個(gè)不同的、但資歷更深的官員)對(duì)原決定的重新評(píng)判。①但是,英國(guó)的行政復(fù)議更多上當(dāng)作一種具有司法化特征的救濟(jì)機(jī)制?！靶姓门兴⒎瞧胀ǚㄔ?也非政府部門的附屬物……我們認(rèn)為更妥帖的是,將裁判所當(dāng)作議會(huì)規(guī)定的一種裁決機(jī)制,而不是政府機(jī)制的一部分?！雹谛姓门兴歉鶕?jù)議會(huì)制定法設(shè)立,具有相對(duì)獨(dú)立地位,起程序的規(guī)則設(shè)計(jì)中,吸取了許多司法化因素。如其適用對(duì)抗式而非糾問(wèn)式審理模式,審理形式是完全公開(kāi),直接的審理方式而非書面審理方式。

(二)美國(guó)的行政法官制度

行政法官制度已經(jīng)成為了美國(guó)聯(lián)邦管制體制當(dāng)中不可缺少的組成部分了。在1946年《聯(lián)邦行政程序法》頒布之前,美國(guó)早已有了政府官員充當(dāng)聽(tīng)證審查官主持裁決的實(shí)踐。③美國(guó)任命審查官的制度可以追溯到1906年的《州際貿(mào)易法》修正案中,到1919年,在州際貿(mào)易委員會(huì)大多數(shù)的定價(jià)案中都引如了審查官制度。但當(dāng)時(shí)這些審查官更多的是參加審判型聽(tīng)證,而不是扮演司法型的角色。

到了20世紀(jì)30年代后期羅斯福新政,國(guó)家從消極行政到積極行政轉(zhuǎn)變,國(guó)家參與社會(huì)管理增多,與之相伴的是管制機(jī)構(gòu)數(shù)量激增,當(dāng)時(shí)主要依靠裁決方式來(lái)落實(shí)管制政策。這樣將政策的制定、實(shí)施、起訴、裁決等職能聚其一身,引起了人們對(duì)其公正性的質(zhì)疑。于是,在1941年的司法部行政程序委員會(huì)所作的報(bào)告中,指出在未來(lái)行政程序法中要保障行政審查官的獨(dú)立地位。1946年通過(guò)的《聯(lián)邦行政程序法》,秉承司法部行政程序委員會(huì)的報(bào)告,對(duì)裁決中的職能分離做了嚴(yán)格規(guī)定。到了1972年美國(guó)文官事務(wù)委員會(huì)將聽(tīng)證審查官更名為“行政法官”。1978年國(guó)會(huì)通過(guò)立法確認(rèn)了行政法官的法律地位。④

(三)韓國(guó)的訴愿制度

韓國(guó)現(xiàn)代意義上的行政復(fù)議制度始于1951年出臺(tái)的《訴愿法》,該法一出臺(tái)廣受爭(zhēng)議,并呈現(xiàn)出種種缺陷。如,在制度設(shè)計(jì)上過(guò)于含糊,簡(jiǎn)單;訴愿機(jī)關(guān)的客觀性和公正性較差,到了20世紀(jì)80年代之后,行政復(fù)議制度以維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利為其主要目標(biāo)、以司法化為其主要手段,在維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利方面發(fā)揮著重要的作用。

1980年10月17日制定頒布的第五共和國(guó)憲法。該《憲法》規(guī)定:作為裁判的前審程序,可以進(jìn)行行政審判,行政審判的程序由法律加以規(guī)定,但必須準(zhǔn)用司法程序。韓國(guó)的行政訴訟前審程序在憲法上得到了確認(rèn),很大程度上推動(dòng)了韓國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展。1984年12月15日公布了《行政審判法》,與次年10月1日起開(kāi)始實(shí)施。

這部《行政審判法》的最大特色在于將行政復(fù)議只能由復(fù)議機(jī)關(guān)的審判委員會(huì)承擔(dān),且賦予了審判委員會(huì)較高的獨(dú)立地位,此外還吸納了許多民間人士擔(dān)任委員,確保裁決人員的中立性,同時(shí),復(fù)議活動(dòng)必須按照該法所規(guī)定了的準(zhǔn)司法的審理程序進(jìn)行,保障復(fù)議當(dāng)事人的程序權(quán)利。之后,韓國(guó)又對(duì)《行政審判法》做了多次修改,不但在程序上不斷的完善之外,還進(jìn)一步增強(qiáng)了行政審判委員會(huì)的獨(dú)立性。⑤

三、域外行政復(fù)議制度對(duì)我國(guó)的啟示

長(zhǎng)期以來(lái),在我國(guó)行政救濟(jì)領(lǐng)域面臨了許多困境,如在發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí),人們大都愿意通過(guò)一些非規(guī)范化的方式甚至是一些極端的方式來(lái)引起社會(huì)的關(guān)注,在我國(guó)行政訴訟的受案數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民事和刑事訴訟的受案數(shù)量,行政復(fù)議的受案件數(shù)更是少之又少,與之相比,我國(guó)的行政信訪案件卻每年只增未減。這充分說(shuō)明了我們的行政爭(zhēng)議解決制度還無(wú)法提供一系列有效的權(quán)利救濟(jì)和保障措施,無(wú)法取得社會(huì)公眾的信任。

因此,行政復(fù)議司法化就是要在我國(guó)建立一個(gè)職能分離、結(jié)構(gòu)多元、公平正義的良性爭(zhēng)議解決機(jī)制。行政復(fù)議司法化已經(jīng)成為我國(guó)行政復(fù)議制度改革的必然趨勢(shì)。

注釋:

①李洪雷.英國(guó)的行政復(fù)議制度.周漢華.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京大學(xué)出版社.2005年版.第506-507頁(yè).

②1957年“弗蘭克斯委員會(huì)”報(bào)告中所說(shuō)的.

③④宋華琳.美國(guó)的行政法官制度.周漢華.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京大學(xué)出版社.2005年版,第469頁(yè),第472頁(yè).

⑤呂艷濱.韓國(guó)的行政復(fù)議制度.周漢華.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京大學(xué)出版社.2005年版.第395-397頁(yè).

參考文獻(xiàn):

[1]周漢華.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京大學(xué)出版社.2005年版.

[2]杜曙光.行政復(fù)議受案范圍研究.制度建設(shè).2007.

[3]周漢華.行政復(fù)議制度司法化改革及其作用.國(guó)家行政學(xué)院報(bào).2005.

[4]呂艷濱.日本韓國(guó)行政復(fù)議制度——行政復(fù)議司法化的若干實(shí)例.環(huán)球法律評(píng)論,2004.

[5]周志紅.司法化:我國(guó)行政復(fù)議制度重構(gòu)之根本.科學(xué)論叢.2007.