一、國外主要國家推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的管理體制
　　
　　(一)專門部門管理體制
　　專門部門管理體制是指中央政府為了推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，成立或指定專門的管理部門，并賦予其相應(yīng)的管理職能，對特定區(qū)域的開發(fā)和發(fā)展進(jìn)行特定管理的體制。一般來說，在問題地區(qū)行政邊界比較明確，問題比較突出的國家，有不少采取這種管理體制的。例如法國、意大利和日本等國家大都是采用這一模式。
　　
　　(二)聯(lián)合部門管理體制
　　聯(lián)合部門管理模式是指中央推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能由中央政府內(nèi)的相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)行的體制模式。一般來說，在地方自治權(quán)利比較強(qiáng)，區(qū)域問題不是十分突出，問題地區(qū)的行政邊界不是十分清楚的國家傾向于采取這種管理體制，比如在英國、瑞典與丹麥等國家。在聯(lián)合部門管理體制下，介入?yún)^(qū)域管理事務(wù)的部門比較多，分別由負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境、勞工與社會問題等方面的政府部門分別負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)調(diào)管理問題。
　　
　　二、國外推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的管理機(jī)構(gòu)安排
　　
　　(一)縱向上多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)
　　縱向上的多層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與相應(yīng)的行政管理層級匹配，主要體現(xiàn)國家運(yùn)用行政、財(cái)政、金融等手段推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意圖。比如，歐盟形成了超國家、國家、地方等多個等級層次的區(qū)域協(xié)調(diào)體系，實(shí)現(xiàn)了各個層次的權(quán)利平衡和利益表達(dá)機(jī)制的暢通。在日本也形成了這樣多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如1950年日本政府在內(nèi)閣府設(shè)立了北海道開發(fā)廳，同時下設(shè)北海道開發(fā)管理局，形成了縱向延伸的區(qū)域協(xié)調(diào)管理模式。這種縱向上多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，便于發(fā)揮專門職能部門的綜合管理優(yōu)勢，形成高效、便捷的區(qū)域管理模式。
　　
　　(二)橫向上多形式的區(qū)域協(xié)調(diào)組織
　　橫向上多形式的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要是在同等行政管理區(qū)域之間或不同的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間成立的各類合作組織，主要是通過充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，利用市場的作用來推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。具有橫向意義的區(qū)域協(xié)調(diào)組織名目繁多，在這些組織群體中，區(qū)域間的各類合作組織、跨行政邊界的金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)的利益團(tuán)體等是幾股重要的力量。在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，與縱向4h4/wTEN71g+9leVjeR/EQ==上多層級的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相比，橫向上的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用要小的多，主要是在互補(bǔ)性較強(qiáng)的區(qū)域之間發(fā)揮作用。
　　
　　三、國外主要國家推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制
　　
　　(一)扶持機(jī)制
　　扶持機(jī)制主要針對落后地區(qū)或者蕭條地區(qū)，往往通過直接撥款、優(yōu)惠貸款、減免稅收等直接扶持的手段或者通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供教育培訓(xùn)等間接的扶持手段促進(jìn)落后地區(qū)或者蕭條地區(qū)的發(fā)展。在直接扶持中，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的直接撥款是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要機(jī)制，也是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最基礎(chǔ)、最重要的手段。主要形式是中央財(cái)政向地方撥付國庫補(bǔ)助金，以支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。間接扶持是將問題區(qū)域而不是問題區(qū)域內(nèi)的企業(yè)或者其他主體作為區(qū)域政策工具作用的直接對象，通過在問題區(qū)域內(nèi)創(chuàng)造良好的投資與經(jīng)營環(huán)境而間接地援助問題區(qū)域的發(fā)展。
　　
　　(二)限制機(jī)制
　　國外為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也曾經(jīng)針對過度膨脹的區(qū)域，制定相應(yīng)的限制機(jī)制，以限制膨脹地區(qū)的發(fā)展，這便是所謂的區(qū)域政策“大棒”。由于目前的區(qū)域發(fā)展條件與格局已經(jīng)發(fā)生很大變化，當(dāng)初倡導(dǎo)控制措施的西歐國家大都紛紛取消了限制措施，而偏重積極的扶持機(jī)制。
　　
　　(三)合作機(jī)制
　　在國外，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還側(cè)重運(yùn)用市場化的手段，發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域之間的合作。比如，各經(jīng)濟(jì)主體的廣泛參與和地區(qū)間的有效合作是歐盟區(qū)域政策的兩大原則和特點(diǎn)，近年來歐盟區(qū)域合作取得了許多新的成效。如德國的巴登一符騰堡地區(qū)、薩克森一安瓦爾州的化工產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域、意大利的艾米利亞一羅馬格納地區(qū)、荷蘭林伯格省的多國跨邊境創(chuàng)新合作區(qū)等等。涌現(xiàn)了一批具有國際競爭力的創(chuàng)新區(qū)域。
　　
　　四、啟示與建議
　　
　　(一)發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調(diào)中的主導(dǎo)性作用
　　從國外政府推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政府需要在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中扮演主導(dǎo)性作用，只有建立起政府主導(dǎo)的區(qū)域管理體制和管理機(jī)制，才能取得較好的效果。一是要建立相應(yīng)的管理體制。二是要有明確并具有針對性的區(qū)域管理政策。三是要有完善的制度基礎(chǔ)。
　　
　　(二)發(fā)揮市場在區(qū)域協(xié)調(diào)中的基礎(chǔ)性作用
　　發(fā)達(dá)國家經(jīng)過長期發(fā)展，一般都具有相對完善的市場經(jīng)濟(jì)體系，包括勞動力、資金等各種生產(chǎn)要素的區(qū)域間流動比較順暢，特別是人口的集聚與經(jīng)濟(jì)的集聚在空間上基本相匹配，這就使得發(fā)達(dá)國家盡管不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)總量相差甚大，但是不同區(qū)域之間人均可支配財(cái)力相差不大，完善的市場經(jīng)濟(jì)體制在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了基礎(chǔ)性的作用。特別是在競爭性領(lǐng)域，一定要發(fā)揮市場在區(qū)域協(xié)調(diào)方面的機(jī)制。一是發(fā)達(dá)國家的稅收體制使得經(jīng)濟(jì)集聚與人口集聚在空間上基本匹配，從而使得發(fā)達(dá)國家在追求效率的同時，并沒有使不同區(qū)域之間人均可支配財(cái)力過度拉大。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的稅收經(jīng)驗(yàn)，對生產(chǎn)環(huán)節(jié)少征稅甚至不征稅、對最終消費(fèi)環(huán)節(jié)多征稅可以推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因?yàn)橄M(fèi)稅是地方的主要稅源，因此人口多的地方所獲得的稅收也多，人口少的地方獲得的稅收也少，地方稅收的多少是和當(dāng)?shù)氐娜丝谝?guī)模息息相關(guān)的。二是發(fā)達(dá)國家相對均衡完善的基礎(chǔ)設(shè)施對于促進(jìn)落后地區(qū)運(yùn)用市場機(jī)制加快發(fā)展起到了推動作用?；A(chǔ)設(shè)施是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必需的公共品，而發(fā)達(dá)國家十分注重強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施在不同區(qū)域之間人均水平的相對均等化，這樣，落后地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)，施建設(shè)方面往往可以獲得中央政府的大力支持，這為推進(jìn)落后地區(qū)依靠市場機(jī)制來提高資源配置效率和經(jīng)濟(jì)增長動力起到了十分積極的作用。
　　
　　(三)發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和金融支持的主體作用
　　在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)落后地區(qū)和蕭條地區(qū)的自我發(fā)展能力，國外發(fā)達(dá)國家普遍采用了規(guī)范和大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并加強(qiáng)對落后地區(qū)和蕭條地區(qū)的金融支持，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和金融支持在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面起到了主體性作用，這是國外區(qū)域管理體制和機(jī)制的重要特點(diǎn)。實(shí)行規(guī)范和大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，既可以增強(qiáng)落后地區(qū)政府提供公共服務(wù)的能力，保證當(dāng)?shù)鼐用衲塬@得一定水準(zhǔn)之上的公共產(chǎn)品和服務(wù)；又可以通過改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，提高企業(yè)投資效益，增強(qiáng)對資本和勞動力的吸引力。以較優(yōu)惠的信貸條款、較低的利率以及提供信用擔(dān)保等來支持落后地區(qū)的企業(yè)融資、項(xiàng)目融資，并多種途徑拓寬落后地區(qū)的融資渠道和融資方式，可以對落后地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極的推動作用，緩解當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題。從建立完善的區(qū)域管理體制和管理機(jī)制，有效推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，我國有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和金融支持方面的管理體制仍有進(jìn)一步完善的空間，一是要建立起規(guī)范、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，確保落后地區(qū)的人均財(cái)力不能落后全國平均水平太多，保持其在提供區(qū)域基本公共服務(wù)方面的能力。二是要加強(qiáng)對落后地區(qū)的金融支持，特別是要營造有利于中小企業(yè)的發(fā)展金融環(huán)境，以解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和居民收入問題。
　　
　　(四)采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等綜合區(qū)域協(xié)調(diào)手段
　　發(fā)達(dá)國家非常重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，且采用了法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)手段。就法律手段而言，往往都有相應(yīng)的立法來推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。就經(jīng)濟(jì)手段而言，發(fā)達(dá)國家往往根據(jù)典型的區(qū)域問題。設(shè)立相應(yīng)的基金或者給予一定的資金傾斜、稅收優(yōu)惠、金融支持等。就行政手段而言，對于問題地區(qū)的甄選、扶持力度的確定、扶持手段的選擇、實(shí)施效果的評估等方面都十分規(guī)范透明，并保證相關(guān)利益群體的充分參與。
　　
　　(作者單位：國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所、北京工商大學(xué)商學(xué)院)
　　
　　(本欄目策劃、編輯：張